CC BY
94
Э.Р. Исхаков, С.Г. Аксенов
Исхаков Эдуард Робертович — профессор кафедры криминологии и психологии Уфимского юридического института МВД России, доктор медицинских наук, профессор
E-mail: iskhakov1964@mail.ru
Аксенов Сергей Геннадиевич — профессор кафедрыi судебной бухгалтерии Уфимского юридического института
МВД России, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор
E-mail: iskhakov1964@mail.ru
Развитие законодательного регулирования деятельности здравоохранения в России в период между правлением Петра I и Екатерины II (с 1725 по 1762 годы)
В статье рассматриваются особенности законо- The article considers features of Russian legislation
дательства, регулирующие различные стороны здра- about medical care and health protection in period between
воохранения в Российской империи в период с 1725 Tsar Peter I and Ecaterina II.
по 1762 годы.
Исследователи правовой базы развития здравоохранения в России отмечают значительный вклад Петра I и Екатерины II в эту сферу. Однако в период между их временем правления, с 1725 по 1762 год, когда у власти стояли Екатерина I, Петр II, Анна Иоановна, Иоан Антонович и Анна Леопольдовна, Елизавета Петровна, Петр III, также происходило принятие важных нормативно-правовых документов, регулирующих ту или иную сторону медицинской деятельности и охраны здоровья.
Исследователь истории медицины А.Н. Алеле-ков пишет всего о четырех указах времен царствования Екатерины I (правила с 1725 по 1727 год) и Петра II (правил с 1727 по 1730 год) касательно медицинской части империи1. Первый указ о штатах Медицинской канцелярии и их финансировании в Москве и Санкт-Петербурге; второй — об ужесточении контроля уровня квалификации лекарей со стороны Медицинской канцелярии: не допущение до лечебной практики лиц, не прошедших экзамены («освидетельствование»), предусмотрение штрафов за лечебную работу без разрешения Медицинской канцелярии. Данный закон можно трактовать как обеспечивающий права пациентов на надлежащее лечение. Третий — впервые определил чиновное положение полковых врачей; четвертый — впервые устанавливал положение душевнобольных солдат: их содержание, лечение и питание.
Активно развивалась как сама деятельность здравоохранения, так и управление им во времена Анны Иоановны (годы правления 1730—1740). Ею в 1730 году была предпринята попытка прогрессивного развития управления здравоохранением — введение коллегиального управления медицинс-
кой частью империи. Для этого Указом от 14 сентября 1730 года Медицинская коллегия упразднялась, вместо нее образовывалось Докторское собрание, в руководство которого вошли пять ведущих медиков России. Однако вместо руководства медицинским делом в целом по России в Указе была названа область деятельности, находящаяся в ведении Докторского собрания, которая связана только с улучшением работы аптек по снабжению населения лекарствами. Руководство же всем здравоохранением Империи Указом от 14 декабря 1731 года возлагалось на лейб-медика Ригера, который стал самолично руководить созданной Медицинской канцелярией, переданной Указом 1732 года в ведение кабинета Ея Императорского Величества и являясь центральным органом управления здра-воохранением2. При Анне Иоановне Медицинская канцелярия характеризовалась особым организационно-правовым статусом, предоставляющим ей самостоятельность и автономность, что защищало ее от излишнего канцелярско-бюрократического воздействия со стороны других органов управления империи. Указ Анны Иоановны от 13 февраля 1732 года «О бытии Медицинской канцелярии в ведомстве Кабинета, о неприсылке в оную указов и нетребовании донесений» являлся нормативноправовой базой особого статуса Медицинской канцелярии как центрального органа управления охраны здоровья населения3.
Центром указов относительно здравоохранения в одно время была деятельность Московского госпиталя, однако содержание указов влияло на развитие медицинской части всей империи. Так, в связи с назначением нового руководителя Московского госпиталя Медицинской канцелярией 2 мая 1735
Исхаков Э.Р., Аксенов С.Г. Развитие законодательного регулирования деятельности здравоохранения в России в период между правлением Петра I И Екатерины II...
Исхаков Э.Р., Аксенов С.Г. Развитие законодательного регулирования деятельности здравоохранения в России в период между правлением Петра I И ЕкатериныI II...
года была выпущена для него должностная инструкция, содержащая пункты, которые можно считать обеспечением прав пациентов на надлежащее лечение как в самом госпитале (назначение диет больным, регламент посещения больных врачами («по утрам и вечерам больных посещать»), контроль качества медикаментов в госпитальной аптеке («а негодных или испорченных медикаментов... в аптеке отнюдь не содержать»)), так и для надлежащего лечения будущих пациентов в России (регламентация обучения и контроля за знаниями и умениями учеников, обучающихся в лекарской школе при госпитале)4.
Значительным шагом в деле обеспечения прав пациентов на надлежащее лечение и на соответствующие условия пребывания в лечебном учреждении явился Указ от 24 декабря 1735 года «Генеральный регламент о госпиталях и о должностях, определенных при них докторов и прочих медицинского чина служителей, также комиссаров, писарей, мастеровых, работных и прочих к оным подлежащих людей»5. Этот нормативный документ можно отнести к документам, оказавшим влияние на деятельность лечебных учреждений России. Он состоял из 12 глав, где были расписаны штаты, функциональных и должностных обязанностей работников госпиталя, порядка приема и размещения больных и раненых, определения платы за пребывание в госпитале, порядка питания, указаний на необходимые моральные качества работников госпиталя, санитарно-гигиенические требования к помещениям, в нем предусматривалась ответственность госпитальных служащих за недобросовестное исполнение функциональных обязанностей, указывалась необходимость применения доброкачественной пищи для больных, пропускного режима, соблюдения мер противопожарной безопасности, режима дня, наличие обязанностей по контролю за медицинской деятельностью в госпитале.
Внесла вклад императрица и в дело развития военной медицины. В царствование Анны Иоанов-ны военные врачи существовали при всех полках, как это явствует из Указа, данного военной коллегии в 1735 году, где были расписаны новое штатное расписание и соответствующее должностям денежное довольствие6. Однако жалование было такое скудное, да и то задерживалось месяцами, что военные медицинские работники влачили жалкое полуголодное существование. Чтобы как то поддержать их, был принят в 1736 году Указ Анны Иоанновны, которым вследствие недостатка денег было предписано военным медикам выдавать сибирские товары, а Указ от 17 января 1737 года требовал от командования войсковых частей нормального человеческого отношения к медикам и предоставления им выполнять свои обязанности по лечению и охране здоровья военнослужащих7.
Одним из факторов, обеспечивающих уровень медицинской помощи является деятельность и число аптек в местах проживания населения. Аптек в то время было явно недостаточно, что не в
полной мере обеспечивало права пациентов на надлежащее оказание лечебной помощи. Если в Москве и Санкт-Петербурге число аптек постепенно увеличивалось, то в других регионах страны согласно действовавшим нормативным актам, кроме уже существующих, которых было весьма мало, открыть новую аптеку было невозможно. В провинции увеличение числа аптек произошло по Указу императрицы Анны Иоановны от 5 декабря 1739 года8. Указ же Анны Иоановны от 8 января 1738 года «О запрещении продавать в рядах, лавках и на торжках мышьяк и всякие ядовитые материалы и о наказании, кто в таковой непозволительной продаже окажется виновным»9 нельзя считать относящимся к медицинской деятельности и напрямую обеспечивающим права пациентов на надлежащее лечение (скорее он обеспечивал права на охрану здоровья). Аналогично все противопожарные законы можно считать как обеспечивающие права населения на охрану здоровья.
Принятый Заводской устав в 1735 году регламентировал финансирование медицинской помощи заводским рабочим — предписывал лечить больных за счет заводской казны.
Таким образом, период правления Анны Иоановны характеризовался дальнейшими организационными преобразованиями здравоохранения на сформированной и вновь принятой нормативно-правовой базе по таким основным направлениям, как:
— совершенствование управления здравоохранением, в том числе наделение Медицинской канцелярии особым организационно-правовым статусом;
— совершенствование регламентации деятельности лечебных учреждений (госпиталей), где отражались вопросы обеспечения прав пациентов на надлежащее лечение и пребывание в соответствующих условиях;
— совершенствование организации военной медицины;
— развитие аптечного дела, что явилось дополнительной мерой по обеспечению прав пациентов на надлежащее лечение.
Во времена правления Иоанна Антоновича и Анны Леопольдовны (1740—1741) нормативной базой деятельности здравоохранения были как ранее принятые документы, так и новые. Для охраны здоровья и в связи с поставками плохого сукна для армии вызвано появление 2 сентября 1741 года Регламента и Работных регул для суконных и каразейных предприятий, по которым предусматривались: обеспечение противопожарной безопасности; устройство надлежащего освещения и отопления фабричных зданий; удобное расположение станков; поддержание чистоты; оплата прогулов по вине предприятия; устройство при казармах госпиталей; обеспечение рабочих (за плату) приличной одеждой.
При правлении Елизаветы (дочери Петра) с 25 ноября 1741 года по мнению историка русского
законодательства И.Д. Беляева о нуждах общества, о его желаниях никто и не думал справляться10. Однако анализ нормативно-правовых документов позволяет судить, что очередной вклад в дело развития ряда сторон здравоохранения, в особенности повышение качества оказания медицинской помощи, внесли указы Елизаветы Петровны (годы правления 1741 —1761). При этом ею в 1755 году был учрежден Московский университет.
Ею было законодательно закреплена необходимость поддерживать высокий уровень квалификации медицинских работников, что в конечном итоге обеспечит права пациентов на надлежащее лечение. Этому послужил документ Медицинской канцелярии «Инструкция о докторских экзаменах», выпущенный 31 октября 1745 года, согласно которому устанавливалась обязательность экзамена для подлекарей и учеников, желающих стать госпитальными докторами; указан регламент экзамена, где квалифицированной комиссией проверялись теоретические знания и практические умения по диагностике и лечению11.
Происходили случаи, когда лечебной деятельностью занимались мошенники. Так, Медицинская канцелярия расследовало дело купца, который продавал нефть как лекарство «от всех болезней»12.
Для приезжающих на службу в госпитали иностранных врачей Правительствующий сенат 20 июня 1750 года указал Медицинской канцелярии выпустить для них инструкцию. Такая инструкция была выпущена лишь через 3 года — 13 декабря 1753 года. В инструкции мы можем видеть регламентацию работы докторов, выполнение которой обеспечивало права пациентов на надлежащее лечение, — обязательно советоваться по лечению больных со старшестоящим доктором (пункт 8), применять новые методы лечения только после одобрения медицинской канцелярией (пункт 9); вести записи изменений в состоянии больных в процессе лечения в специальном журнале на каждого больного (пункт 10); указывалось, как надо относиться к лечению больных — «с крайним прилежанием»13.
В 1753 году руководителем Медицинской канцелярии стал Кондоиди, внесший громадный вклад в становление организации медицинской помощи в России. Он ввел в госпиталях обязательные пата-логоанатомические вскрытия, создал медицинскую библиотеку (по Указу от 5 декабря 1755 года14), преобразовал деятельность ботанических садов, издал инструкцию для дивизионных докторов, инструкцию об осмотрах инвалидов или неспособных к службе; устроил карантины на юге и в Астрахани; издал инструкцию по диагностике и лечению таких инфекционных заболеваний как оспа, корь15.
В реальности в середине XVIII века дело с соблюдением прав пациентов обстояло довольно плохо даже в Главном Московском военном госпитале. В Медицинскую канцелярию 31 августа 1754 года поступил донос из Московского госпиталя на доктора Винклера, который приказал избить больного с заболеванием кишечника плетью, так как
посчитал, что тот неправильно назвал свою частоту стула — больной в тот же день скончался. Однако проверяющий установил, что больной солдат умер не от побоев, а от «кроваваго поносу»16.
Начиная с 14 декабря 1754 года, по Указу Императрицы все военные госпитали находились в подчинении военной коллегии. Между тем положение больных в госпиталях в обеспечении их прав как пациентов на надлежащее лечение и условия содержания оставляли желать лучшего — со стороны руководства госпиталей процветало разворовывание средств, отпущенных на работу этих медучреждений17.
Учитывая, что Московский военный госпиталь был самым крупным, то указы относительно его деятельности находились в центре внимания, так как содержание их в дальнейшем распространялось и на другие лечебные учреждения. Так, 25 мая 1756 года был принят Указ царицы, регламентирующий расположение специализированных помещений для определенного контингента больных, в частности упомянут операционный блок, но его изол ированность от других отделений соответствует не современным понятиями стерильности и асептике (антисептике), «дабы крику и жалости другие больные не слышали и не видели» во время операций; предписывалось иметь отдельные палаты для душевнобольных.
Достижению более высокого уровня профессионализма в подготовке лекарей в лекарских школах при казенных госпиталях послужила Инструкция о реформе школы от 4 июля 1754 года, принятая Медицинской канцелярией по Указу Императрицы, в которой был представлен учебный план и регламентация процесса обучения.
Можно считать, что большое значение в деле контроля за медицинской деятельностью, за качеством лечения и условиями лечения в больницах, а значит и в обеспечении и защите прав пациентов на надлежащее лечение сыграла подготовленная Кондоиди «Инструкция определенному в Медицинской канцелярии для вспоможения главному директору доктору медицины и штадтъ-физику Лер-хе» от 30 декабря 1754 года, в которой указывались выполняемые мероприятия по контролю за медицинской деятельностью: проверка лекарств в аптеках (в том числе и госпитальных) на предмет сроков годности, с обязательным уничтожением просроченных препаратов; проверка деятельности госпиталей для выявления фактов нарушения регламента посещения больных докторами, обеспечения больных пищей, водой, лекарствами; рассмотрение жалоб больных18.
В повышение квалификации докторов внес вклад Указ от 28 марта 1761 года по Медицинской канцелярии, по которому вводилось направление отечественных медицинских работников для повышения квалификации за границу19.
При Петре III (годы правления 1761 —1762) функционирование здравоохранения основывалось на ранее принятых нормативно-правовых документах.
Исхаков Э.Р., Аксенов С.Г. Развитие законодательного регулирования деятельности здравоохранения в России в период между правлением Петра I И Екатерины II...
Исхаков Э.Р., Аксенов С.Г. Развитие законодательного регулирования деятельности здравоохранения в России в период между правлением Петра I И Екатерины II...
Эпоха между правлением Петра I и Екатерины II внесла свой вклад в развитие здравоохранения — принимались нормативно-правовые акты, которые были направлены на улучшение организации оказания медицинской помощи больным и контроля над ней, регламентирование деятельности лечебных учреждений и дальнейшее усовершенствование допуска медицинских работников к лечебной деятельности. Вместе с тем, законодательные документы, принятые в исследуемый период, хотя и регулировали те или иные стороны организации медицинской помощи в России того времени, однако в них практически не было санкций и наказаний, которые можно было бы применить в случае нарушений медицинскими работниками установленных правил. Это делало содержание указов носящим несколько рекомендательный и декларативный характер, что не способствовало эффективности деятельности здравоохранения.
Примечания
1. Приводится по: История Московского военного госпиталя в связи с историею медицины в России к 200-летнему его юбилею 1707—1907 гг. / Сост. А.Н. Але-леков. — М., 1907. — С. 141.
2. См. там же. — С. 155.
3. См.: ПСЗ РИ. — Т. VIII. — СПб., 1830. — № 5998.
4. Цит. по: История Московского военного госпиталя в связи с историею медицины в России к 200-летнему его юбилею 1707—1907 гг. / Сост. А.Н. Алелеков. — М., 1907. — С. 162.
5. ПСЗ РИ. — Т. XVI. — СПб., 1830. — № 11964.
6. ПСЗ РИ. — Т. IX. — СПб., 1830. — С. 6801.
7. ПСЗ РИ. — Т. X. — СПб., 1830. — С. 7162.
8. ПСЗ РИ. — Т. X. — СПб., 1830. — Ст. 7963. — С. 965.
9. ПСЗ РИ. — Т. IX. — СПб., 1830. — Ст. 6304. — С. 12—13.
10. См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русскаго законодательства. — Второе издание. — М., 1888. — С. 488.
11. См.: История Московского военного госпиталя в связи с историею медицины в России к 200-летнему его юбилею 1707—1907 гг. / Сост. А.Н. Алелеков. — М., 1907. — С. 328.
12. Российский государственный архив древних актов, ф. 248, кн. 423, л. 415—515 об. Дело 1749— 1750 гг. «О проведении Медицинской канцелярией расследования о продаже архангелогородским купцом раскольником Федором Прядуновым нефти, как лекарства “ото всех болезней”».
13. История Московского военного госпиталя в связи с историею медицины в России к 200-летнему его юбилею 1707—1907 гг. / Сост. А.Н. Алелеков. — М., 1907. — С. 319—326.
14. Там же. — С. 379.
15. Там же. — С. 380.
16. Там же. — С. 357.
17. Там же. — С. 366.
18. Там же. — С. 389—395.
19. Приводится по: История Московского военного госпиталя в связи с историею медицины в России к 200-летнему его юбилею 1707—1907 гг. / Сост. А. Н. Але-леков. — М., 1907. — С. 422.
И.В. Колесник
Колесник Ирина Валентиновна — судья Арбитражного суда Ростовской области, кандидат юридических наук,
доцент
E-mail: na-mvd@yandex.ru
К вопросу о принципах технологии гармонизации российского законодательства (правоприменительный аспект)
В работе предпринята попытка раскрыть принципы технологии гармонизации российского законодательства. Показана роль таких базовых начал, как целесообразность, вариативность, универсальность, реализм. Обозначены проблемы, связанные с ограничением гармонизации, выбором ее средств и методов реализации.
This study is an attempt to reveal the principles of technology harmonizing Russian legislation. The role of the basic principles as the desirability, variety, flexibility, realism. The problems relating to the restriction of harmonization, its choice of means and methods of implementation.
Принципы представляют собой основополагающие идеи, основные, исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения1. Прин-
ципы права, по мнению Р.З. Лившица, охватывают всю правовую материю (и идеи, и нормы, и отношения) и придают ей логичность, последователь-
