CC BY
56УДК 621.31:006 (470+571)
А.В. Иванов, Ю.Н. Кучеров, В.М. Самков1
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИИ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
В статье приведены результаты анализа действующей практики технического регулирования в электроэнергетике и состояния нормативной базы в технической сфере. Показаны проблемы разработки и применения технических регламентов в электроэнергетике. Выработаны предложения по совершенствованию механизмов технического регулирования с целью проведения единой технической и инновационной политики на отраслевом, национальном и межгосударственном уровнях путем распространения требований на весь жизненный цикл оборудования и аспекты функционирования и развития энергосистем. Приведены результаты анализа деятельности по межгосударственной стандартизации в развитие доказательной базы технического регулирования, а также сформированы предложения по совершенствованию деятельности по разработке стандартов.
Ключевые слова: техническое регулирование, стандартизация, электроэнергетика, ЕАЭС, МГС.
Особенности развития технического регулирования в электроэнергетике
Техническое регулирование в электроэнергетике в связи с уникальностью технологического комплекса ЕЭС и глубокой реструктуризации отрасли с множеством субъектов является важнейшим аспектом для проведения единой технической и инновационной политики, обеспечения безопасного и надежного функционирования ЕЭС на всех стадиях жизненного цикла оборудования. Оно поддерживается на законодательном уровне через федеральное законодательство, включая Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» [1], и непосредственно через Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [2] и Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [3] (рис. 1).
На национальном уровне отношения регулируются значительным количеством законов и подзаконных актов (рис. 2). Особую важность современное нормативное техническое обеспечение приобретает при решении задач управления функционированием и развитием энергосистем, развития и модернизации объектов электроэнергетики, в том числе при получении заклю-
чений Госэкспертизы, взаимодействии с органами государственного контроля и надзора.
Сложившаяся структура нормативного правового обеспечения не отвечает современным вызовам, что обусловлено, в том числе, следующими факторами:
• практической невозможностью выпуска подзаконных актов технического содержания в виде постановлений Правительства РФ, требующих внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике»;
• трансформацией технического регулирования с национального на уровень ЕАЭС, что чрезвычайного затрудняет разработку и применение технических регламентов, а также их ограниченной областью применения (вопросы безопасности при обращении оборудования объектов электроэнергетики на рынках ЕАЭС);
• локальным характером области применения стандартов организаций;
• значительной частью устаревшей, противоречивой и имеющей фактически нелегитимный характер отраслевой технической документацией (ПТЭ, ПУЭ, стандарты РАО ЕЭС и др.), используемой до
1 Алексей Владимирович Иванов - заведующий отделом электротехники и электроэнергетики Всероссийского научно-исследовательского института стандартизации и сертификации в машиностроении (ВНИИНМАШ), e-mail: a.ivanov@vniinmash.ru;
Юрий Николаевич Кучеров - ответственный секретарь ТК 016 «Электроэнергетика», советник директора АО «СО ЕЭС», д.т.н., e-mail: kucherov@so-ups.ru;
Вячеслав Михайлович Самков - первый заместитель директора по научной работе ВНИИНМАШ, к.т.н., e-mail: info@vniinmash.ru
Рис. 1. Общая законодательная основа регулирования в электроэнергетике
Рис. 2. Структура нормативных правовых документов, устанавливающих технические требования в электроэнергетике
настоящего времени в реальной практике работы субъектов энергетики;
• несовершенной структурой институционального обеспечения нормативного регулирования в технологической сфере электроэнергетики без ощутимой роли Минэнерго в данной сфере.
К основным задачам развития нормативно-технического обеспечения в технологической сфере электроэнергетики можно отнести следующие:
• разработка и продвижение общесистемных требований к функционированию и развитию энергосистем и энергообъектов;
развитие и повышение роли стандартов организаций по технологическим вопросам;
разработка национальных стандартов РФ системного значения во взаимодействии с техническими комитетами по стандартизации Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт);
согласование требований национальных стандартов РФ на оборудование объектов электроэнергетики с общесистемными требованиями;
• развитие систем обязательной и добровольной сертификации объектов электроэнергетики в составе ЭЭС;
• повышение уровня консолидации заинтересованных сторон - субъектов электроэнергетики, производителей оборудования, регуляторов.
Дальнейшее развитие системы нормативного технического регулирования в связи с уже сложившейся законодательной базой электроэнергетики в первую очередь может быть направлено на использование национальной стандартизации (Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации») и совершенствование механизмов технического регулирования на национальном уровне и уровне ЕАЭС [4]. При этом должна обеспечиваться полная взаимосвязь деятельности по разработке технических регламентов и развития требований национальных и межгосударственных стандартов. Внедрение и совершенствование передовых технических требований, а также проведение технической и инновационной политики возможно только при обеспечении высокой консолидации субъектов внутри отрасли и развития межведомственного взаимодействия (Минэнерго, Минпромторг, Минстрой, Ростехнадзор, Росстандарт и др.). Развитие требований стандартов должно осуществляться с учетом опыта деятельности ведущих международных организаций по стандар-
тизации МЭК и ИСО, взаимодействие с которыми от России осуществляется Росстандартом, широким участием экспертного сообщества субъектов электроэнергетики и смежных отраслей в деятельности данных международных организаций.
Одним из дальнейших шагов является развитие положений ФЗ «Об электроэнергетике», предусматривающих наделение Минэнерго дополнительными полномочиями по установлению обязательных требований надежности и безопасности в электроэнергетике. Необходимо отметить, что на национальном уровне вопросы требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики исключены из правового поля Федерального закона «О техническом регулировании». При этом необходимо иметь в виду, что положения наднационального законодательства раздела X «Техническое регулирование» Договора о Евразийском экономическом союзе не устанавливают ограничений в данной сфере и имеют прямое действие на территории России.
Рассмотрим кратко наиболее значимые процессы и проблемы развития регулятивной среды в технической сфере электроэнергетики. Значительная работа в данном направлении была выполнена в РАО ЕЭС России на этапе реструктуризации. Электроэнергетическая от-
более 1700 НТД!
Рис. 3. Трансформация отраслевого нормативно-технического обеспечения
под 184-ФЗ
Рис. 4. Структура технических регламентов в электроэнергетике
(проект, 2003 г.)
расль традиционно являлась саморегулируемой с применением отдельных отраслевых нормативных технических документов и стандартов на конкретные виды оборудования. К выходу ФЗ «О техническом регулировании» была систематизирована отраслевая нормативная техническая документация и организована работа по обновлению отраслевых НТД в формат стандартов организации - РАО ЕЭС России (рис. 3).
Предполагалось, что в рамках вводимого на тот момент 184-ФЗ «О техническом регулировании» будет сформирована конструкция, обеспечивающая, в том числе и в отдельно взятой отрасли - электроэнергетике, выработку и принятие необходимых и обязательных к исполнению технических норм и правил в сфере надежности [5]. Состав предлагаемых РАО ЕЭС России и Министерством энергетики РФ технических регламентов (рис. 4) был всесторонне проработан - концепции и проекты документов, рабочие группы, процедуры рассмотрения и др.
Группа регламентов включала решение как системных задач (надежность ЕЭС), так и связку энергосистемы с сектором потребления. Однако ограничения ФЗ «О техническом регулировании», связанные с установлением только требований безопасности продукции и связанными с продукцией требованиями к процессам ее про-
изводства, эксплуатации и т.п., не позволили реализовать замыслы по созданию всеобъемлющей системы технических регламентов.
Одновременно на отраслевом уровне была проделана значительная работа по формированию нормативных правовых актов, устанавливающих регуляторную среду в технической сфере электроэнергетики, в частности:
• Технологические правила рынка (проект);
• Техническая политика в электроэнергетике (проект);
• Обеспечение безопасности и надежности при нарушениях электроснабжения (проект, по результатам ликвидации системой аварии в Москве 2005 г.);
• Технологические правила функционирования и развития ЕЭС (проект, по результатам ликвидации аварии на Саяно-Шу-шенской ГЭС 2009 г.).
К сожалению, данные документы не приняты ни на правительственном, ни на ведомственном уровнях, что при чрезвычайной их актуальности и поручениях высшего уровня свидетельствует о недостаточной консолидации заинтересованных сторон в реструктурированной отрасли и сложности выпуска нормативных правовых актов федерального уровня.
В 2005 г. в РАО ЕЭС России была создана центральная комиссия по техническому регулированию, приступившая совместно с межведомственной рабочей группой к пересмотру и разработке НТД в электроэнергетике. НТД приобрели статус стандартов организации, выпускались приказами РАО ЕЭС России и вводились в действие в дочерних зависимых обществах (ДЗО) решениями Совета директоров в порядке проведения корпоративной политики.
С ликвидацией РАО ЕЭС России деятельность по сопровождению отраслевых НТД была практически заморожена. Нормативно-техническая база в отрасли не приведена в соответствие новой структуре электроэнергетики. Работы по стандартизации продолжались только в крупных субъектах электроэнергетики: АО «СО ЕЭС», ПАО «ФСК ЕЭС», ПАО «РусГидро». В то же время в электроэнергетике существует много задач стандартизации, регламентация которых не обеспечивается документами уровня стандартов организаций.
Преобразование национальной системы технического регулирования в соответствии с принципами и правилами Таможенного союза (позднее ЕАЭС) и Всемирной торговой организации (ВТО) еще в большей степени отдалило ее от нужд электроэнергетики, так как исходило из необходимости принятия технических регламентов и осуществления обязательной оценки соответствия только в отношении товарной продукции, участвующей в торговом обороте между странами и включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках союза. В данный перечень непосредственно не включены энергетическое оборудование электрических станций, устройства релейной защиты и автоматики, противоаварийной автоматики.
Изменение условий хозяйствования сделало невозможным общедоступность НТД, регламентировавших в дореформенное время не только требования к характеристикам и показателям, но и способы их достижения (методы расчета, исходные данные по материалам, допустимым напряжениям, конструктивные решения), что в нынешних условиях рассматривается как конфиденциальные ноу-хау поставщика или владельца.
Дело не ограничивается только научно-техническим обоснованием стандартов и реально-
стью содержащихся в них требований. Для того чтобы производить современное оборудование на отечественных заводах потребуется их технологическое переоснащение, которое также должно планироваться и быть гармонизировано со сроками ввода стандартов в действие.
Создавшееся положение уже затрудняет электроэнергетический бизнес и снижает его эффективность. Так, закупки иностранного оборудования (газотурбинные установки, системы автоматизации) и использование спроектированных иностранными фирмами схем энергоблоков может ограничивать их рабочие диапазоны (в том числе и в нештатных ситуациях) и участие в регулировании частоты и мощности в энергосистемах.
В свою очередь, спроектированные по устаревшим отечественным нормам оборудование и ТЭС оказываются более материалоемкими и дорогими, во многих случаях неконкурентоспособными с зарубежными аналогами не только на внешних, но и на внутреннем рынке.
Недостаточность стандартизации технических требований к оборудованию электрических станций и сетей нередко приводит к заключению договоров на поставку оборудования без должного учета требуемых характеристик и условий его использования (системные требования, климатические условия, характеристики технологической автоматики и др.) и сопровождается неоправданными потерями времени и средств.
Создание Таможенного союза (позднее ЕАЭС) и вступление России в ВТО вызывают ускоренную переориентацию системы технического регулирования на наднациональный уровень (Таможенный союз - ЕАЭС), переход на международные нормы (правила ВТО) и международные стандарты. Требуется поиск приемлемой методологии технического регулирования, обеспечивающей надежное и эффективное функционирование и развитие электроэнергетики [6].
Роль технических регламентов в электроэнергетике
В настоящее время разработаны, приняты и введены в действие ряд технических регламентов ЕАЭС, которые распространяются, в том
числе, на оборудование электроэнергетики. При разработке технических регламентов ЕАЭС был применен подход группировки основных требований по классификационным признакам, таким как вид опасности, номинальные характеристики, аспекты совместимости и т.д. Данный подход во многом противоречит отраслевому принципу регулирования в части установления специальных требований к оборудованию, обу-
словленных его работой в специальных условиях или составе сложных технических систем.
Имеющиеся на сегодняшний день технические регламенты, представленные в таблице, направлены в первую очередь на обеспечение достаточного уровня безопасности при обращении продукции на рынках ЕАЭС и во многом не решают всего комплекса задач, связанного с надежной и безопасной эксплуатацией оборудова-
Основные технические регламенты, затрагивающие сферу электроэнергетики
Наименование и обозначение технического регламента Решение, по которым принят технический регламент Особенности сферы регулирования в части электроэнергетики
О безопасности низковольтного оборудования (ТР ТС 004/2011) [7] Решение КТС от 16.08.2011 № 768 Наряду с бытовым оборудованием устанавливает требования к низковольтному оборудованию на номинальное напряжение до 1000 В переменного тока и до 1500 В постоянного тока, применяемого на объектах электроэнергетики
О безопасности машин и оборудования (ТР ТС 010/2011) [8] Решение КТС от 18 октября 2011 г. № 823 Устанавливает требования к перечню машин и оборудования, в том числе применяемых на объектах электроэнергетики, в частности, к турбинам и установкам газотурбинным, дизель-генераторам, насосному и компрессорному оборудованию и др.
О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе (ТР ТС 016/2011) [9] Решение КТС от 09.12.2011 № 875 Устанавливает требования к перечню газоиспользующего оборудования, в том числе работающего в составе комбинированных аппаратов
Электромагнитная совместимость технических средств (ТР ТС 020/2011) [10] Решение КТС от 09.12.2011 № 879 Устанавливает требования и процедуры подтверждения соответствия к эмиссии и устойчивости к электромагнитным помехам технических средств, в том числе применяемых на объектах электроэнергетики
О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением (ТР ТС 032/2013) [11] Решение Совета ЕЭК от 02.07.2013 № 41 Устанавливает требования к сосудам, трубопроводам и котлам, а также к арматуре, устройствам и приборам безопасности и элементам оборудования (сборочные единицы) и комплектующим к нему, выдерживающим воздействие давления
Проект ТР ЕАЭС «О безопасности высоковольтного оборудования» ТР ЕАЭС разрабатывается в соответствии с решением Совета ЕЭК от 1.10.2014 № 79 «О плане разработки технических регламентов...» Предполагается установление требований и процедур подтверждения соответствия оборудования с номинальным напряжением свыше 1000 В переменного тока и 1500 В постоянного тока, в частности, к выключателям силовым и измерительным трансформаторам, реакторам, вращающимся электрическим машинам, КРУ, КРУЭ, КСО, силовой электронике и др.
ния на протяжении всего «жизненного цикла».
Помимо наднационального регулирования на уровне ЕАЭС на сегодняшний день существует ряд объектов технического регулирования, подтверждение соответствия которых проводится в России по национальному законодательству [12]. Данный механизм является переходным до введения соответствующих технических регламентов и закрепляется Договором о ЕАЭС. Ввиду его статуса национальные механизмы подтверждения соответствия на сегодняшний день не могут развиваться, так как это противоречит нормам Договора о ЕЭАС: государства-члены не допускают установление в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в единый перечень, утверждаемый комиссией.
В области электроэнергетики к таким объектам относятся:
• электрическая энергия в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц, которая подлежит обязательной сертификации;
• высоковольтное оборудование, подлежащее подтверждению соответствия в форме обязательного декларирования, к которому относятся силовые трансформаторы, комплектные трансформаторные подстанции, выключатели силовые, разъединители и заземлители, отделители и короткозамыкатели, разрядники, ограничители перенапряжения, трансформаторы тока и напряжения, конденсаторы и конденсаторные установки, КРУ, КРУЭ, КСО.
Декларирование соответствия, применяемого для высоковольтного оборудования, осуществляется при наличии у изготовителя (продавца) протокола исследований (испытаний) и измерений, проведенных в аккредитованной в установленном порядке испытательной лаборатории (центре), или при наличии у изготовителя сертификата системы качества, выданного органом по сертификации, аккредитованным в установленном порядке. Непосредственно технические требования к высоковольтному оборудованию устанавливаются в «Информация о продукции, подлежащей обязательному подтверждению со-
ответствия (в форме принятия декларации о соответствии), с указанием нормативных документов, устанавливающих обязательные требования для продукции, находящейся в ведении Росстандарта» и регламентируют только общие аспекты, не раскрывая всего комплекса требований, необходимых для обеспечения безопасной и надежной работы оборудования и энергосистем.
Данное обстоятельство и подходы, вводимые разделом X «Техническое регулирование» Договора о Евразийском экономическом союзе (с прил. 9, 10, 11) [13], приводят к выводам о необходимо осуществления технического регулирования высоковольтного оборудования на уровне ЕАЭС. Разработка соответствующего технического регламента уже включена в «План разработки технических регламентов Евразийского экономического союза и внесения изменений в технические регламенты Таможенного союза».
Исходя из текущего состояния регулятивной среды, одним из основных направлений развития технического регулирования в электроэнергетике должна стать разработка специального технического регламента ЕАЭС «О безопасности высоковольтного оборудования» (далее - ТР БВО). На примере раскрытия его требований будут показаны основные направления совершенствования механизмов технического регулирования и стандартизации, отвечающие задачам, которые ставятся электроэнергетической отраслью.
Необходимо рассмотреть среду регулирующих документов, в соответствии с которыми сегодня проводится разработка технических регламентов и учитывается передовой международный опыт. Разработка ТР БВО должна вестись в полном соответствии с требованиями:
• Договора о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014;
• Рекомендацией Европейской экономической комиссией ООН «Международная модель технического согласования на основе надлежащей практики нормативного регулирования для подготовки, принятия и осуществления технических регламентов с использованием международных стандартов» [14];
• Правилами Международной системы сертификации электрооборудовании высокого напряжения (STL) [15].
Принятие за основу данных документов позволит учесть передовой международный опыт и обеспечить необходимый уровень гармонизации для дальнейшей проработки механизмов взаимного признания результатов работ по подтверждению соответствия.
Для реализации наиболее полного соответствия области применения ТР БВО с областями применения других технических регламентов в электроэнергетике необходимо распространить его на электрическое оборудование, включая компоненты, изделия и установки для использования при номинальном напряжении свыше 1000 В переменного тока и свыше 1500 В постоянного тока. Технический регламент должен устанавливать понятийную базу, необходимую для осуществления технического регулирования в области высоковольтного оборудования, которая на сегодняшний день на уровне ЕАЭС отсутствует.
Специфика высоковольтного оборудования заключается в том, что безопасность для персонала не является достаточной сферой регулирования для обеспечения приемлемого уровня рисков применения данного оборудования. Основным показателем работы высоковольтного оборудования является надежность энергоснабжения потребителей электроэнергией, которая обеспечивается, в том числе, совокупностью всех его функциональных показателей.
Важным является необходимость установить требования по технической совместимости высоковольтного оборудования по взаимодействию в энергосистеме. Отдельный акцент должен быть сделан на условия применения высоковольтного оборудования по температурным параметрам, механическим воздействиям, стойкости к внешним воздействующим факторам и окружающим средам.
При подготовке ТР БВО необходимо применять риск-ориентированный подход, предусматривающий меры для снижения уровней рисков при применении высоковольтного оборудования в энергосистеме до приемлемого уровня, в том числе путем учета требований непосредственно к оборудованию и условиям его при-
менения в энергосистеме, обеспечивающим его согласованную и надежную работу, а также к работе высоковольтного оборудования в составе электроустановок.
При реализации текущего подхода к техническому регулированию ТР БВО должен быть взаимоувязан с требованиями других технических регламентов и не противоречить им. Одним из нововведений в техническое регулирование должно стать применение подхода полного «жизненного цикла» оборудования, в связи с чем ТР БВО должен устанавливать требования, методы испытаний, технологические процедуры, которые относятся к важнейшим стадиям «жизненного цикла»: после завершения производства (при выходе продукции в обращение на рынок ЕАЭС), после завершения монтажа (при вводе в эксплуатацию), в процессе эксплуатации и обслуживания, после завершения ремонта. Помимо требований к оборудованию должны быть регламентированы и требования к организациям и компетентности персонала, которые осуществляют его производство, монтаж, эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
Исходя из изложенного, целесообразно при разработке технического регламента исключить из наименования термин «безопасность», так как он не позволяет в должной мере раскрыть сферу и объекты регулирования.
Основным механизмом обеспечения соответствия высоковольтного оборудования требованиям ТР БВО должны стать установленные в регламенте процедуры подтверждения соответствия, которые должны основываться на учете высоких уровней риска его применения. Исходя из данных уровней рисков, подтверждение соответствия высоковольтного оборудования перед выпуском в обращение на территории ЕАЭС целесообразно осуществлять с участием третьей стороны, то есть в форме сертификации, которая не зависит от производителя и организаций, которые монтируют, эксплуатируют, обслуживают и/или ремонтируют данное оборудование или осуществляют контрольную и/или надзорную деятельность. В соответствии с международной практикой и типовыми схемами подтверждения соответствия в ЕАЭС сертификация должна осуществляться с проведением испытаний в аккредитованных испытательных
лабораториях (центрах), включенных в национальную часть Единого реестра аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Для серийного производства высоковольтного оборудования схемой сертификации должно быть предусмотрено проведение анализа состояния производства, основной целью которого должно стать подтверждение его стабильности. Неотъемлемой часть схемы сертификации серийного производства является периодический инспекционный контроль, проводимый, в том числе, путем испытаний образцов продукции и/или осуществления анализа состояния производства.
Новым направлением в развитии механизмов технического регулирования должно стать частичное делегирование процедур и требований в техническом регламенте на национальный уровень, в частности разрабатывать и применять системы подтверждения соответствия высоковольтного оборудования на стадиях после завершения монтажа (ввода в эксплуатацию), осуществления эксплуатации и обслуживания, после завершения ремонта. Данный подход нашел широкое применение в регулирующих механизмах технического регулирования в Европе. По аналогичной логике целесообразно выстроить регулирование в части оценки соответствия компетентности персонала, который осуществляет производство, монтаж, эксплуатацию, обслуживание и ремонт высоковольтного оборудования.
Помимо оценки соответствия отдельного высоковольтного оборудования и высоковольтных изделий, должна быть предусмотрена оценка комплексных систем, состоящих из совокупности технологически связанного между собой оборудования, в том числе высоковольтного, и систем управления и контроля. Соответствие оборудования комплексных систем (низкого напряжения, гидравлическое и т.п.) требованиям безопасности должно быть подтверждено.
Требования технического регламента должны основываться на положениях национальных и межгосударственных стандартов на высоковольтное оборудование. При этом при разработке стандартов необходимо учитывать их дальнейшее применение в качестве доказательной базы подтверждения соответствия технического
регламента. Все требования стандартов должны быть подтверждаемы путем проведения испытаний, экспертизы или иных видов оценки и основываться на передовом международном опыте МЭК. Данный подход позволит создать основу для дальнейшего развития взаимного признания результатов работ по подтверждению соответствия, проведенных в ЕАЭС и в мире.
Применение стандартов как способа задания требований для оценки соответствия согласуется с рекомендацией «О» рабочей группы по политике в области стандартизации и сотрудничества по вопросам нормативного регулирования Европейской экономической комиссии (ЕСЕ/ТЯАБЕ/378 - Рекомендации ЕЭК ООН по политике в области стандартизации) [16].
В ТР БВО и план мероприятий по его внедрению должны быть включены специальные критерии аккредитации для органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в области высоковольтного оборудования. На этапах «жизненного цикла» после выхода на рынок должен быть предусмотрен государственный надзор за высоковольтным оборудованием.
В соответствии с международной практикой и национальным и наднациональным законодательством России в области технического регулирования технические регламенты должны опираться в доказательной базе на требования стандартов. При разработке технических регламентов на уровне ЕАЭС межгосударственные стандарты должны применяться приоритетно.
Развитие стандартизации в электроэнергетике
Стандартизация в электроэнергетике чрезвычайно актуальна как установленная законодательством сфера, в которой можно осуществлять введение технических требований как к оборудованию, так и к процессам и требованиям к функционированию сложных технических объектов и систем. Национальные и межгосударственные стандарты могут служить как доказательной базой для реализации положений технических регламентов, так и самостоятельно субъектам электроэнергетики или путем установления на них ссылок в нормативных правовых актах (НПА). Возможность осуществле-
ния ссылок в НПА на стандарты закреплена ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации». На сегодняшний день еще не сложилась достаточная практика применения данной нормы в отрасли. Однако она является наиболее перспективной для проведения технической политики, основанной на консолидированной позиции субъектов отрасли.
Исторически система государственных стандартов в стране и в электроэнергетике, в частности, покрывает пространство требований исключительно к оборудованию, что в первую очередь важно для его производства и обеспечения технологической совместимости при эксплуатации.
Регулирование проектирования и работы сложных объектов электроэнергетики и энергосистем осуществлялось внутриотраслевыми НТД, многие из которых сохранили свою актуальность и по сей день. Перевод их на национальный уровень стандартизации и актуализация являются важнейшей задачей как современной электроэнергетики, так и создания условий для дальнейшего развития регулятивной базы стандартизации на национальном и международном уровне.
После перехода страны к рыночной экономике произошло расслоение стандартизации по региональному и отраслевому принципу. Разработанные в советский период государственные стандарты приобрели статус межгосударственных, то есть действующих на территории России. Наша страна начала активно осваивать потенциал развития национальной системы стандартизации. При этом существующее законодательство в области технического регулирования и стандартизации устанавливает практически равный статус как для национальных стандартов, так и для стандартов организаций. Межгосударственные стандарты при этом вводятся на территории России и применяются наравне с национальными.
Активная разработка стандартов организаций субъектами электроэнергетики и наработка практики их применения и внедрения выявила ряд недостатков такого подхода к регулированию технической сферы деятельности. Стандарты организации являются обязательными только для организации, которая их разработала,
или для организаций, которые к ним добровольно присоединились. В связи с чем стандарты организаций не могут быть всесторонне использованы отраслью для проведения технической политики и обеспечения безопасного и надежного функционирования ЕЭС.
Одновременно к настоящему времени в результате более чем 20-летнего периода развития регулирования в России электроэнергетическая отрасль столкнулась со следующими вызовами [3]:
• отсутствие отраслевой системы нормативно-технического обеспечения, адекватной структуре электроэнергетики в постреформенный период;
• огромное количество (нелегитимных) отраслевых НТД и устаревших ГОСТов (до 1991 г. выпуска);
• новая сфера применения национальной стандартизации по задачам планирования развития, проектирования, эксплуатации, автоматизации управления объектов электроэнергетики и энергосистем в целом;
• значительное количество субъектов электроэнергетики, не консолидированных для проведения единой технической политики в отрасли и участия в стандартизации;
• конфликт между либеральным характером отрасли и задачами надежного технологического управления ЕЭС страны, требующими четких и обязательных к исполнению технических требований;
• разрыв между задачами технологического развития в электроэнергетике и инновационной политикой в отрасли;
• недостаточное использование потенциала стандартизации ведущих международных организаций (МЭК, ИСО).
В результате формирования технического регулирования на уровне Таможенного союза, а позднее на уровне ЕАЭС, доказательной базой технических регламентов приоритетно стала система межгосударственных стандартов, так как применяемые до этого в России национальные стандарты имеют ограничение ввиду их действия исключительно на территории РФ.
В соответствии со структурой и функциями ЕАЭС не имеет отдельного органа по стандартизации, а в своей деятельности опирается на применение межгосударственных стандартов. Необходимо отметить, что данное положение во многом требует дальнейшего развития и проработки в связи с разночтениями в целях и функциях ЕАЭС и Межгосударственного совета по стандартизации СНГ.
Данный подход в значительной мере повышает важность межгосударственных стандартов и, как следствие, деятельности межгосударственных технических комитетов по стандартизации. Применяемые в настоящее время процедуры разработки, принятия и введения межгосударственных стандартов [17] на сегодняшний день, по сравнению с национальным уровнем, значительно осложнены и требуют развития и совершенствования организации работы как в России, так и в других странах СНГ. В частности, одним из важнейших вопросов стало выборочное введение межгосударственных стандартов в странах, что привело разрозненности фонда стандартов.
Для полноценного применения межгосударственных стандартов как доказательной базы технических регламентов ТС и ЕАЭС является логичным их введение во всех странах - участницах союза. Данная норма появилась только в 2016 г. и закреплена в документе «Порядок разработки и принятия перечней международных, региональных и национальных стандартов для
соблюдения требований технических регламентов...» [18] через требование о том, что «межгосударственные стандарты включаются в проекты перечней стандартов при условии присоединения к ним всех государств-членов».
На рис. 5 приведена информация о введении в России межгосударственных стандартов по основным направлениям. Также для примера приведен прогноз по данному вопросу после реализации программы разработки стандартов в обеспечение технического регламента Таможенного союза ТР ТС 004/2011 «О безопасности низковольтного оборудования».
В России координация работ по разработке стандартов в электроэнергетике возложена Росстандартом на технический комитет по стандартизации ТК 016 «Электроэнергетика» на национальном уровне и на МТК 541 «Электроэнергетика» на межгосударственном уровне. ТК 016 является зеркальным по отношению к МТК 541. Данные ТК и МТК являются отраслевыми и их деятельность носит горизонтальный характере, что сопряжено со значительным количеством взаимодействий со смежными профильными техническими комитетами, занимающимися конкретным оборудованием и проблемами (рис. 6).
Усиление деятельности на уровне межгосударственных технических комитетов, а также четкое взаимодействие смежных ТК на всех этапах работы от планирования до анализа применения стандартов и скоординированная де-
ТР ТС 004/2011 "О безопасности низковольтного оборудова ния"
ТР ТС 020/2011 "Электромагнитная совместимость технических средств4
ТР ТС 004/2011 с учетом реализации Программы разработки стандартов
Проект ТР ЕАЭС "О безопасности высоковольтного оборудования" (стандарты на ВВ оборудование)
623 70 169
167 31 106
579 260 29
33 22 11
П Введены в России {ГОСТ + ГОСТ Р) □ Не введены в России ГОСТ □ Не введены в России СТБ, СТ РК
Рис. 5. Общие сведения по введению стандартов, обеспечивающих выполнение требований технических регламентов
ТК113 ТК 119
Наилучшие досгугные технологии Надежность е технике
Терминология, элементы данных и до^ентгция з биэнес-гроцессгх и электронной -орговле
Чгб
ТК 022 ТК 414
Информационные технологии "ааовыетурбины
тк ззз
Вргщакщиесл электрические мешины
Рис. 6. Смежные технические комитеты по стандартизации в области электроэнергетики
ятельность в международных организациях по стандартизации представляется важнейшей задачей в электроэнергетике.
Организационная и координирующая роли развития и совершенствования работ по стандартизации в области электроэнергетики должны осуществляться на национальном уровне при тесном взаимодействии Минэнерго, Мин-промторга, Росстандарта и Ростехнадзора.
Выводы
1. Нормативное регулирование в технической сфере электроэнергетической отрасли сложилось под влиянием разрозненной нормативной среды, сформированной как на основе прошлой отраслевой практики, так и под влиянием новых экономических отношений и развивающегося законодательства.
2. Существующие механизмы технического регулирования обладают высоким потенциалом для проведения технической политики в отрасли, обеспечения безопасности и надежности объектов электроэнергетики, но одновременно требуют развития в части расширения сферы применения на аспекты функциониро-
вания энергосистем, установления требований к полному «жизненному циклу» оборудования, создание и поддержание необходимого уровня квалификации персонала и установление механизмов институционального обеспечения на национальном и межгосударственном (ЕАЭС) уровнях.
3. Система нормативного регулирования в технической сфере требует обеспечения постоянной и однозначной связи между уровнями регулирования и участниками данного процесса, в том числе путем установления областей компетентности, обязанностей, ответственности и полномочий с возможностью их полного или частичного делегирования на межгосударственном, национальном и отраслевом уровнях.
4. Развитие технического регулирования на уровне ЕАЭС в электроэнергетике требует совершенствования деятельности по межгосударственной стандартизации, направленной на формирование единой технической политики всеми государствами-членами Союза, включая активное привлечение всех заинтересованных участников в развивающийся институт межгосударственных технических комитетов по стандартизации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ ««Об электроэнергетике».
2. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
3. Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации».
4. Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации». Вызовы и перспективы реализации. В.М. Самков, А.В. Иванов, Ю.Н. Кучеров // Энергия единой сети, № 1 (24), 2016.
5. О развитии системы обеспечения надежности в электроэнергетике страны. Ю.Н. Кучеров // Электро, № 6, 2009.
6. Актуальные направления развития системы технического регулирования в России и Евразийском экономическом союзе. А.В. Иванов, Ю.Н. Кучеров, В.М. Самков // Энергетическая политика, вып. 2, 2017.
7. ТР ТС 004/2011. «О безопасности низковольтного оборудования».
8. ТР ТС 010/2011. «О безопасности машин и оборудования».
9. ТР ТС 016/2011. «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе».
10. ТР ТС 020/2011. «Электромагнитная совместимость технических средств».
11. ТР ТС 032/2013. «О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением».
12. Постановление Правительства РФ от 01.12.2009 № 982 «Об утверждении единого
перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии».
13. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 г.
14. Рекомендация «Ь» ЕЭК ООН «Международная модель технического согласования на основе надлежащей практики нормативного регулирования для подготовки, принятия и осуществления технических регламентов с использованием международных стандартов».
15. Правила Международной системы сертификации электрооборудования высокого напряжения (редакция 10.0 от 09.05.2017).
16. Рекомендация «Б» рабочей группы по политике в области стандартизации и сотрудничества по вопросам нормативного регулирования ЕЭК ООН.
17. Основополагающие стандарты ГОСТ 1. «Межгосударственная система стандартизации».
18. «Порядок разработки и принятия перечней международных, региональных и национальных стандартов для соблюдения требований технических регламентов...», утв. решением Совета ЕЭК от 18.10.2016 № 161.
Поступила в редакцию 17.11.2017 г.
A.V. Ivanov, Yu.N. Kucherov, V.M. Samkov2
DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF TECHNICAL REGULATION AND STANDARDIZATION IN ELECTRIC POWER INDUSTRY
The article presents the results of analysis current practice of technical regulation in the electric power industry and the state of the regulatory framework in the technical sphere. The problems of development and application of technical regulations in the electric power industry are shown. Proposals have been developed to improve the mechanisms of technical regulation and allocation of resources at the sectoral, national and interstate levels. The resulted results of the analysis of activities on interstate standardization in the development of the evidence base of technical regulation, as well as the proposals for improving standards development activities.
Keywords: technical regulation, standardization, electric power industry, EAEU, EASC.
2 Alexey V. Ivanov - Head of Electrical Engineering and Electrical Power Engineering at the All-Russian Research Institute for Standardization and Certification in Machine Building Industry (VNIINMASH), e-mail: a.ivanov@vniinmash.ru;
Yury N. Kucherov - Executive Secretary of the Technical Committee «Electric Power Industry» (TK 016), Adviser to the Director of SO UPS JSC (System Operator of the United Power System), Doctor of Engineering, e-mail: kucherov@so-ups.ru;
Vyacheslav M. Samkov - First Deputy Director for Science at the VNIINMASH, PhD in Engineering, e-mail: info@vniinmash.ru
