CC BY
45
Государственная и муниципальная служба
М. А. КАШИНА, И. В. ДРЕВАЛЬ
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В КОНТЕКСТЕ БОЛОНСКОГО ПРОЦЕССА
Ключевые слова:
Болонский образовательный процесс, государственные гражданские служащие, дополнительное профессиональное образование, ЕврАзЭС
В статье рассматриваются возможности использования положений Болонского процесса в целях совершенствования дополнительного профессионального образования гражданских служащих в странах — участницах ЕврАзЭС. Авторы предлагают разработать специальное соглашение об интеграции и унификации дополнительного профессионального образования, что позволит создать пространство для академической мобильности и взаимного обмена опытом как гражданских служащих, так и преподавателей.
Повышение профессионализма государственных гражданских служащих и роль в этом процессе профессионального образования — задача, не теряющая своей актуальности и не раз уже становившаяся предметом исследования специалистов, как ученых, так и практиков государственного управления (см., напр.: [1; 2; 3; 4, 6; 7]). Интерес к этой проблематике во многом
Key words:
Bologna educational process,
civil servants, additional professional education,
EvrAzES
Possibilities of using of the elements of Bologna educational process for the purpose of improving additional professional education of civil servants in the countries — members of EvrAzES are considered in the article. The authors suggest developing special agreement of integration and unification of additional professional education among these countries. The agreement will provide possibilities for academic mobility and mutual exchange of experience both for civil servants and lectures of the system of additional professional education.
обусловлен тем, что динамичное развитие современного общества открывает сегодня новые возможности в этой области. Совершенствование института дополнительного профессионального образования гражданских служащих (ДПО ГС) представляется одним из наиболее перспективных направлений поиска инновационных решений этих вопросов.
В этой связи особый интерес представляют возможности развития системы ДПО ГС в контексте интеграционных процессов, протекающих на постсоветском пространстве, точнее, в рамках Евразийского экономического сообще-ства1.
Поставить вопрос о возможности и необходимости интеграции и унификации систем ДПО ГС в странах — участницах ЕврАзЭС позволяет ряд обстоятельств, к важнейшим из которых следует причислить общее советское прошлое этих государств, породившее сходные системы государственной гражданской
ЕврАзЭС (Евразийское экономическое сообщество) — международная экономическая организация, наделенная функциями, связанными с формированием общих внешних таможенных границ входящих в нее государств (Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан), выработкой единой внешнеэкономической политики, тарифов, цен и другими составляющими функционирования общего рынка. В соответствии с Уставом ЕврАзЭС, государству или межгосударственной (межправительственной) организации по их просьбе может предоставляться статус наблюдателя. Наблюдатель имеет право присутствовать на открытых заседаниях органов ЕврАзЭС, выступать на этих заседаниях с согласия председательствующего, получать при необходимости открытые документы и решения, принимаемые органами ЕврАзЭС. Статус наблюдателя не дает права голоса при принятии решений на заседаниях органов ЕврАзЭС и права подписи документов органов ЕврАзЭС. С мая 2002 г. наблюдателями стали Молдавия и Украина, с 2003 г. — Армения. Членство Республики Узбекистан приостановлено в 2008 г.
службы, в том числе принципы ее функционирования и развития, а также сформировавшиеся подходы к организации профессионального образования.
Так, в начале 2000-х гг. во всех странах — членах ЕврАзЭС были приняты законы о государственной (гражданской) службе2. В государ-
См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон Росс. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. 2004. 31 июля; О государственной должности и статусе государственного служащего: закон Республики Молдова от 04 июля 2008 г. № 158. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Республики Молдова. Нормативные акты. URL: http:// gov.gov.md/www.gov.md/file/CadrJuridic/ Legea_158_rus.pdf (дата обращения:
25.01.2011); О государственной службе в Республике Беларусь: закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З. [Электронный ресурс] // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь. URL: http:// www.pravo.by/WEBNPA/text.asp?RN = h 10300204 (дата обращения: 25.01.2011);
О государственной службе: закон Кыргызской Республики от 11 августа 2004 г. № 114. [Электронный ресурс] // Сайт Государственной кадровой служба Кыргызской Республики: официальный сайт. Нормативно-правовые акты в сфере государственной службы КР. URL: http://www.csa.kg/doc/ 291.doc (дата обращения: 25.01.2011);
О гражданской службе: закон Республики Армения от 27 декабря 2001 г. № ЗР-272. [Электронный ресурс] // Национальное Собрание Республики Армения: официальный сайт. Законодательство. URL: http:// www.parLiament.am/LegisLation.php?seL=sho w&ID=1268&lang=rus (дата обращения:
25.01.2011); О государственной службе: закон Республики Казахстан от 23 июля
Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
ствах, входящих в Сообщество, была определена периодичность повышения квалификации гражданских служащих — раз в три года. Во всех странах признана значимость дополнительного профессионального образования чиновников: основным источником его финансирования определены средства государственного бюджета. Таким образом, не отрицая специфики функционирования институтов государственной гражданской службы в различных странах — участницах ЕврАзЭС, можно констатировать совпадение их основных позиций в отношении профессионального образования гражданских служащих, а также общность институциональных рамок осуществления этой деятельности.
Вторым важным следствием общего советского прошлого является сохранение гуманитарных и культурных связей между этими странами. В большинстве бывших советских республик используют русский
1999 г. № 453. [Электронный ресурс] // Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы: Законодательство. Законы. ШИЗІ.: http://www.kyzmet.kz/ ?І.апд=ги&і<1_1=2&і<1_2=1&і<1_3=3 (дата обращения: 25.01.2011); О государственной службе: закон Республики Таджикистан от
5 марта 2007 г. № 233. [Электронный ресурс] // Управление государственной службы при Президенте Республики Таджикистан: официальный сайт. ШИЗІ.: http://www. гІпіу/іп(іех.рІір?орЬ'оп= com_content&tas к=Уі^&ііі=44&І:еті(і=46 (дата обращения:
25.01.2011).
язык как средство межнационального общения, в них сохраняется интерес к событиям, происходящим в России, по-прежнему пользуется авторитетом российская система образования. Несмотря на наличие государственных границ, между гражданами этих стран, как правило, нет границ ментальных и развитой ксенофобии.
Наконец, третье следствие — общие геополитические интересы. Создание ЕврАзЭС стало одним из инструментов реализации этих интересов. При этом среди государств — участников любых международных союзов уровень взаимопонимания, как правило, выше, чем в других странах, в том числе при формулировке тактических и стратегических задач государственного строительства и общественного развития. Более того, руководство стран — членов сообщества заинтересовано в развитии различных интеграционных связей: от непарламентской демократии до безвизового режима въезда для бизнесменов, туристов, учащихся.
Все вышеизложенное и создает основу для постановки вопроса о возможности и необходимости интеграции и унификации процессов повышения профессионализма гражданских служащих стран — участниц ЕврАзЭС, в том числе о применении таких форм сотрудничества, как взаимные стажировки, академические обмены, создание,
использование и развитие общего банка учебных программ и др.
Перспективным направлением указанной интеграции, на наш взгляд, является совершенствование системы ДПО ГС, применение отдельных положений и принципов Болонского процесса, служащего интеграции высшего профессионального образования в странах Европы.
Напомним его основополагающие моменты (см. подробнее: [5]). До конца ХХ в. каждое европейское государство имело свою систему образования, и в рамках национальных границ каждый работодатель четко представлял себе комплекс знаний и умений работника, получившего соответствующий документ об образовании. Интеграция мировой экономики, происходящая в настоящее время, приводит к значительной трудовой миграции. Открытые границы Европейского союза позволяют жителям Западной и Центральной Европы свободно перемещаться в поисках работы и возможностей приложения своих способностей.
Поскольку основным свидетельством квалификации индивида, наряду с опытом работы, является документ об образовании, то с формированием единого европейского рынка труда встал вопрос об общеевропейской и мировой унификации образования, в первую очередь, высшего. Эта унификация позволя-
ет работодателю в Италии принять на работу человека с французским дипломом об образовании и быть уверенным в том, что тот обладает необходимыми для замещаемой должности профессиональными компетенциями (знаниями, умениями, навыками).
Другим фактором, требующим унификации профессионального образования, является необходимость непрерывного обучения специалистов в течение всей трудовой карьеры, которое можно сейчас осуществлять в различных учебных заведениях в разных странах.
С учетом всего этого и была сформулирована общая цель Болонского процесса: создать в Европе пространство высшего образования с целью улучшения мобильности граждан, расширения возможностей их трудоустройства, а также повышения международной конкурентоспособности европейского высшего образования (курсив — М. К., И. Д.)
Основная задача состоит в том, чтобы, с одной стороны, сохранить европейское разнообразие систем и подходов к образовательному процессу, использовать сложившийся опыт, а с другой — выработать некоторые критерии, позволяющие выстраивать общий образовательный процесс из совокупности дисциплин, преподающихся в учебных заведениях разных стран, в целях обеспечения совместимости обра-
Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
зования, а тем самым — и мобильности получивших образование.
Значение универсальной системы квалификаций заключается в том, что она должна обеспечить не только мобильность между квалификациями внутри одной образовательной системы, но и между различными системами. Предполагается, что универсальная система квалификаций будет описывать в общепринятых терминах типичные квалификации высшего образования, а также существующие между ними связи, и основной ее задачей станет не обеспечение образовательных процессов, а получение общих результатов1.
Тем самым система квалификаций должна стать средством получения, изменения или повышения квалификации в соответствии с индивидуальными потребностями и способностями работника. Это дает возможность странам, участвующим в Болонском процессе, сочетать применение экономически выгодного массового производства образовательных услуг и индивидуальных подходов к обучению.
Каждая страна, подписавшая Болонскую декларацию, обязана реформировать свою систему выс-
1 Realising the European Higher Education Area. Communiquti of the Conference of Ministers responsible for Higher Education in Berlin on 19 September 2003. [Электронный ресурс] // URL: http://www.wg.aegee.org/ ewg/berlincommunique.htm (дата обращения: 27.01.2011).
шего профессионального образования в соответствии со следующими положениями:
1. Многоуровневое образование — бакалавр, магистр.
2. Использование кредитов (особых учетных учебных единиц) и модульный подход к образованию.
3. Академическая мобильность (как студентов, так и преподавателей).
4. Контроль качества образования (наличие согласованных критериев и процедур оценки качества образования).
* * *
Проведенный нами анализ нормативных правовых актов, регулирующих институт ДПО ГС в Российской Федерации, показал, что все указанные положения Болонской декларации имплицитно в них представлены. Учитывая сходство систем ДПО ГС в странах — участницах ЕврАзЭС, можно говорить о возможности интеграции и унификации данного вида профессионального образования в рамках группы стран на определенной территории.
Так, принцип многоуровневого (непрерывного) образования отражен в ст. 60 (п. 1) Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, согласно которой «профессиональная подготовка гражданских служа-
щих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих — приоритетное направление формирования кадрового состава гражданской службы». Отметим, что согласно п. 12 Положения о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации в нашей стране осуществляется разработка программ по профессиональному развитию кадрового состава государственного органа в целом1. Эти программы рассчитаны на три года и должны утверждаться постоянно.
В п. 11 данного Положения имеется следующее указание на необходимость модульного подхода к образованию: «Индивидуальный план профессионального развития гражданского служащего разрабатывается им в соответствии с должностным регламентом совместно с непосредственным руководителем сроком на три года и утверждается в установленном порядке». Другими словами, предусматривается создание конкретных программ профессионального развития гражданских служа-
1 См.: Положение о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Утверждено Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 203.
щих, учитывающих особенности их служебной деятельности и личностные характеристики чиновников.
Возможность академической мобильности (слушателей и преподавателей) как внутри страны, так и зарубежной прослеживается в ст. 62 (пп. 2, 8) вышеупомянутого Федерального закона, в которой говорится, что «стажировка является как самостоятельным видом ДПО гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации. Гражданский служащий может получить ДПО за пределами территории РФ».
И, наконец, необходимость осуществления контроля качества образования (наличия согласованных критериев и процедур оценки качества образования) определяется ст. 7 п. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2, согласно которому «лица, завершившие обучение по образовательным программам послевузовского (дополнительного) профессионального образования и прошедшие итоговую аттестацию, получают документы о соответствующем уровне образования». Тем самым контроль качества становится условием полу-
О высшем и послевузовском профессиональном образовании: федер. закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
чения учащимся документа о дополнительном образовании. Внешний независимый контроль в системе ДПО ГС обеспечивается включением в состав государственной аттестационной комиссии представителей заказчика.
Таким образом, нормативная база для внедрения положений Болонского процесса в систему ДПО ГС у нас в стране есть. Следующий вопрос: кто может взять на себя эти функции? Ответ здесь достаточно очевиден — специализированные учреждения высшего профессионального образования, готовящие специалистов по государственному и муниципальному управлению, в частности система РАНХиГС при Президенте РФ, недавно созданная Указом Президента РФ (см. подробнее: [4]).
В рамках всех академий государственной службы, вошедших в эту систему, существуют специальные структуры, занимающиеся повышением квалификации и профессиональной переподготовкой действующих государственных гражданских служащих. Рассмотрим в качестве примера такой структуры Институт дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих Северо-Западной академии государственной службы (ИДПО ГиМС СЗАГС).
Анализ основных направлений деятельности института показыва-
ет, что он осуществляет полный образовательный цикл, начиная от разработки учебных планов и программ и заканчивая проведением итоговой аттестации. При этом в силу специфики и разнообразия своих задач, в том числе по реализации высокого уровня конкурентоспособности на рынке дополнительных образовательных услуг, эта образовательная структура должна быть ориентирована на инновации. Необходимо отметить, что у системы ДПО ГС в целом гораздо больше, в сравнении со структурами высшего образования, возможностей для экспериментов с образовательными программами, использования разнообразных элективных и специальных курсов, приглашения в качестве лекторов специалистов-практиков, зарубежных преподавателей и т. д. Более того, реализация программ дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих с участием зарубежных партнеров выделена в ИДПО ГиМС СЗАГС в отдельное направление.
Таким образом, институт может осуществлять как многоуровневый подход к образованию, реализуя систему курсов повышения квалификации различной продолжительности, так и модульный подход, разрабатывая и осуществляя различные комбинации базовой и элективной частей образовательных программ, а также используя акаде-
мическую мобильность с участием зарубежных партнеров. Контроль качества образования является необходимым условием получения слушателями ИДПО ГиМС СЗАГС соответствующих документов о дополнительном образовании. Варианты этого контроля весьма разнообразны, хотя самым распространенным является компьютерное тестирование (которое широко используется при обучении в высшей школе, основывающейся на Болонских принципах).
Суммируя все вышеизложенное, можно констатировать наличие объективных (нормативно-правовых и институциональных) предпосылок внедрения элементов Болонского процесса в систему ДПО ГС в странах — участницах ЕврАзЭС.
Как уже отмечалось, в отличие от стран Евросоюза на постсоветском пространстве сохранился общий базовый подход к образованию, но за прошедшие двадцать лет в системах повышения квалификации и профессиональной переподготовки в целом, и гражданских служащих в частности, произошли существенные изменения, отражающие специфику национального развития. В связи с этим потребность взаимного признания и но-стрификации документов об образовании весьма высока. Существует и значительная взаимная трудовая миграция между нашими странами, в которой участвуют и гражданские
служащие. С другой стороны, создание универсальной системы квалификаций позволит обогатить системы ДПО ГС стран-участниц имеющимися наработками. Если пространством для академического обмена в Болонском процессе является территория Европы, то в нашем случае это будет мобильность в рамках стран — участниц ЕврАзЭС.
В целом следует отметить, что во всех странах — участницах ЕврАзЭС большое значение придается дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и существует понимание необходимости его совершенствования.
Обучение в институтах системы ДПО ГС в странах — участницах ЕврАзЭС — это одновременно и социальная гарантия, и обязанность государственных служащих. Более того, в ряде стран необходимость повышения профессионализма госслужащих является одним из принципов государственной службы.
Формы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, закрепленные законодательно, сходные во всех государствах, например, в рамках программ обучения предусмотрены стажировки слушателей и обучение за рубежом.
В условиях интеграционных процессов на постсоветском пространстве перспективным направлением развития системы ДПО ГС
Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
является внедрение в его организацию положений Болонской декларации. В странах — участницах ЕврАзЭС для этого существуют объективные (нормативно-правовые и институциональные) предпосылки. В Российской Федерации эту функцию могут взять на себя специализированные структуры региональных институтов государственной службы — филиалов РАНХиГС при Президенте РФ.
С учетом всего вышеизложенного целесообразно разработать специальное соглашение об интеграции и унификации дополнительного профессионального образования в рамках стран — участниц ЕврАзЭС, что позволит создать пространство для академической мобильности и взаимного обмена опытом как гражданских служащих, так и преподавателей системы ДПО ГС.
1. БарчУ. Проблемы совершенствования квалификации в ходе модернизации государства и органов управления // Управленческое консультирование. 2008. № 2. С. 36-54
2. Горшков А. С. Совершенствование системы профессионального обучения государственных служащих в условиях административной реформы // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2006. № 1. С. 28-36.
3. Горшков А. С., Яновский В. В. Приоритеты профессионального образования государственных и муниципальных служащих // Управленческое консультирование. 2008. № 2. С. 5-14.
4. Горшков А. С. Формировать новое качество власти // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 5-15.
5. Гретченко А. И., Гретченко А. А. Болонский процесс: интеграция России в европейское и мировое образовательное пространство. М.: КНОРУС, 2009.
6. Древаль И. В., Кашина М. А. Аттестация государственных служащих как инструмент оценки и развития кадрового потенциала государственного органа // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 1. С. 53-71.
7. Мартынов С. А. Совершенствование механизмов оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2007. № 2. С. 42-47.
References
1. Barch U. Problemy sovershenstvovaniya kvalifikatsii v khode modernizatsii gosudarstva i organov upravleniya // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2008. № 2. S. 36-54
2. Gorshkov A. S. Sovershenstvovanie sistemy professionalnogo obucheniya gosudarstvennykh sluzhaschikh v usloviyakh administrativnoy reformy // Gosudarstvennaya sluzhba. Vestnik Koordinatsionnogo Soveta po kadrovym voprosam, gosudarstvennym nagradam i gosudarstvennoy sluzhbe pri polnomochnom predstavitele Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v Severo-Zapadnom federalnom okruge. 2006. № 1. S. 28-36.
3. Gorshkov A. S., Yanovskiy V. V. Prioritety professionalnogo obrazovaniya gosudarstvennykh
i munitsipalnykh sluzhaschikh // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2008. № 2. S. 5-14.
4. Gorshkov A. S. Formirovat novoe kachestvo vlasti // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2011. № 1. S. 5-15.
5. Gretchenko A. I., Gretchenko A. A. Bolonskiy protsess: integratsiya Rossii v evropeyskoe i mirovoe obrazovatelnoe prostranstvo. M.: KNORUS, 2009.
6. Dreval I. V., Kashina M. A. Attestatsiya gosudarstvennykh sluzhaschikh kak instrument otsenki
i razvitiya kadrovogo potentsiala gosudarstvennogo organa // Gosudarstvennaya sluzhba. Vestnik Koordinatsionnogo Soveta po kadrovym voprosam, gosudarstvennym nagradam i gosudarstvennoy sluzhbe pri polnomochnom predstavitele Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v Severo-Zapadnom federalnom okruge. 2007. № 1. S. 53-71.
7. Martynov S. A. Sovershenstvovanie mekhanizmov otsenki professionalnoy sluzhebnoy deyatelnosti grazhdanskogo sluzhaschego // Gosudarstvennaya sluzhba. Vestnik Koordinatsionnogo Soveta po kadrovym voprosam, gosudarstvennym nagradam i gosudarstvennoy sluzhbe pri polnomochnom predstavitele Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v Severo-Zapadnom federalnom okruge. 2007. № 2.
S. 42-47.
Кашина М. А., Древаль И. В. Развитие системы дополнительного профессионального образования...
