CC BY
20
УДК 332.871
DOI 10.23672/SAE.2023.80.77.001
Золотарчук Владимир Викторович
кандидат экономических наук, доцент,
кафедра экономической теории и национальной экономики, Тихоокеанский
государственный университет [email protected]
Vladimir V. Zolotarchuk
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Department of Economic Theory and National Economy, Pacific National University [email protected]
Развитие региональных
компонентов системы управления жкх на основе стандартов
гражданского участия
Development of regional
components of the housing and communal services management system based on standards of civic participation
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы совершенствования региональных систем управления сферой жилищно-коммунального хозяйства на основе расширения практики вовлечения граждан в управленческую деятельность. Выявлены компоненты гражданского участия в сфере ЖКХ. Предложены направления развития форм гражданского участия, позволяющие перейти к региональной модели управления ЖКХ, основанной на государственном регулировании и контроле в сочетании с социальным партнерством между органами публичной власти, бизнесом и общественными организациями граждан.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, гражданское участие, общественный контроль, система управления, стейкхолдеры.
Annotation. The article deals with the issues of improving regional management systems in the sphere of housing and communal services on the basis of expanding the practice of involving citizens in management activities. The components of civil participation in the housing and utilities sector have been identified. Directions for the development of forms of civic participation have been proposed, allowing to move to a regional model of housing and communal services management, based on state regulation and control in combination with social partnership between public authorities, business and public organizations of citizens.
Keywords: housing and communal services, public participation, public control, management system, stakeholders.
В настоящее время в российских регионах сформировалась четырехуровневая система управления жилищно-коммунальной сферой, включающая в себя органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, предприятия и организации сферы ЖКХ, потребителей.
На этапе стратегического целеполагания реформ в жилищно-коммунальной сфере декларировалось, что в данной сфере, наряду с административными и рыночными регулирующими системами, следует развивать гражданское участие с необходимостью формирования активных и ответственных собственников помещений в многоквартирных домах, обладающих всеми правами на принятие решений относительно своего дома и реальными возможностями реализации этих прав [1]. Тем не менее, данное явление в Российской Федерации не получило должного развития. В стратегии развития отрасли, принятой в 2022 году, отмечаются неразвитость института заказчиков работ и услуг для многоквартирных домов в лице собственников жилья и товариществ
собственников жилья, недостаточная эффективность деятельности управляющих организаций, низкий уровень цифровизации услуг в сфере ЖКХ, сложности с реализацией полномочий органов местного самоуправления по выбору управляющих организаций [2].
В настоящей статье под гражданским (общественным) участием в управлении ЖКХ понимается участие граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций, не наделенных властными полномочиями, в подготовке, принятии и реализации решений органами публичной власти и коммерческими организациями по тем вопросам, которые непосредственно затрагивают интересы граждан в сфере жилищно-коммунальных услуг.
Основной целью вовлечения общественности в процессы принятия и реализации властных решений является повышение качества и эффективности государственного и корпоративного управления в сфере ЖКХ.
Общественное участие предполагает организацию непрерывного процесса взаимодействия между организацией (учреждением), ответственной за принятие решения, и заинтересованными сторонами (стейкхолдерами), чьи интересы могут быть затронуты прямыми или косвенными последствиями принимаемого решения, а также, между стейкхолдерами и органами публичной власти, которые регулируют данный вид деятельности.
В настоящее время при проектировании систем и механизмов гражданского участия используется классификация уровней общественного участия, разработанная Международной ассоциацией общественного участия (International Association for Public Participation), включающая в себя пять уровней:
- информирование (прямая связь с гражданами с предоставлением им сбалансированной и объективной информации о планируемой инициативе);
- консультирование (обратная связь с гражданами по вопросам анализа, альтернатив и/или решений);
- соучастие (поиск компромиссных решений);
- сотрудничество (совместная работа с передачей гражданам части функций или полномочий по подготовке и реализации решений);
- наделение полномочиями (передача гражданам права принятия окончательных решений в рамках подготовки и реализации проекта) [3].
Первые три уровня - информирование, консультирование, соучастие - принято относить к символическим уровням. На этих уровнях у общественности недостаточно полномочий, гарантирующих, что их мнение будет услышано и учтено. Когда участие сводится к этим уровням, нет возможности проверить, как выполняются обещания, нет «мускульной силы», а значит, нет уверенности в том, что существующее положение вещей изменится.
Два последних уровня - сотрудничество и наделение полномочиями - относятся к уровням реального общественного участия. На этих уровнях органы, уполномоченные на принятие решений, делятся с общественностью частью своих полномочий, позволяя не только высказывать пожелания при принятии решений, но и формулировать на альтернативной основе сами решения и выбирать предпочтительные из них.
Степень вовлечения граждан в управление ЖКХ, на наш взгляд, должна быть различной на разных уровнях системы управления: по возможности, максимальной на нижних уровнях (потребители, организации, местное самоуправление) и ограничиваться соучастием или сотрудничеством на высших уровнях (Российская Федерация, субъект РФ).
Одной из организационных форм, призванной вовлекать население в самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных
инициатив по вопросам местного значения (согласно ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), является использование механизмов функционирования территориального общественного самоуправления (ТОС). Развитие ТОС сегодня является одним из значимых и перспективных направлений развития институтов гражданского общества, поддержки гражданских инициатив в муниципальных образованиях.
В сфере ЖКХ контрольные функции стейкхолде-ров реализуются также через деятельность органов местного самоуправления, которые, в соответствии со ст. 20 Жилищного кодекса РФ, наделены полномочиями на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также, муниципальными правовыми актами. Кроме этого, органы государственной власти субъектов РФ вправе наделять уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.
Основной задачей муниципального контроля является проведение проверок организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. Это, в основном, внеплановые проверки, которые проводятся органами местного самоуправления по заявлениям граждан и требованию прокуратуры.
Помимо муниципального контроля, в последние годы происходит развитие при активной поддержке Минстроя России, сети общественного контроля в сфере ЖКХ, сформированной на основании Указа Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». В субъектах РФ созданы региональные центры общественного контроля, в том числе, в рамках действующего некоммерческого партнерства «ЖКХ Контроль», объединяющие в своем составе некоммерческие и профессиональные организации, осуществляющие защиту прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, осуществляющие работу по жилищному просвещению.
Минстрой России в своих планах деятельности традиционно рассматривает активное использование сети общественного контроля в сфере ЖКХ для достижения более высоких показателей открытости министерства [4].
Опыт отдельных регионов свидетельствует о том, что постоянно действующий общественный контроль, осуществляемый некоммерческими организациями, позволяет решать большинство
проблем, возникающих у собственников жилья при взаимодействии с управляющими организациями в течение кратчайшего времени, не прибегая к переадресации обращений в надзорные органы и администрацию муниципалитета [5].
Отметим, что насыщенность регионов России некоммерческими организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере жилищно-
коммунальных услуг, имеет существенные региональные, а также муниципальные различия (рис. 1). У, более чем 50 субъектов РФ число НКО, занимающихся жилищным просвещением и общественным контролем в сфере ЖКХ, не превышает четырех, а в 16 субъектах РФ имеется только одна НКО соответствующей специализации.
Рисунок 1 - Гистограмма распределения субъектов РФ по числу региональных и местных НКО, осуществляющих деятельность в сфере ЖКХ. Источник: составлено автором на основе данных НП «ЖКХ Контроль». URL : http://gkhkontrol.ru/2014/01/14285
Таким образом, очевидно, что в регионах России в настоящее время созданы отдельные институциональные компоненты, «отвечающие» за вовлечение граждан в управление сферой ЖКХ, однако, гражданское участие, которое могло бы соответствовать общепринятым в мировой практике стандартам, в целом, отсутствует.
В целях повышения качества жилищно-коммунальных услуг и обеспечения максимальной защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг считаем целесообразным дальнейшее развитие общественного контроля в сфере ЖКХ в регионах России. Создание региональных центров - лишь первый шаг в формировании полноценной сети общественного контроля. Необходимо расширять сеть общественного контроля посредством создания муниципальных представительств региональных центров. В конечном итоге, сеть общественного контроля должна иметь своего представителя в каждом многоквартирном доме.
Более того, региональные центры должны стать ресурсными центрами для всех некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в жилищно-коммунальной сфере; обеспечивать методическую, организационную, информационную, финансовую поддержку НКО и отдельным активистам, работающим в этой сфере.
Заслуживает внимание также концепция создания на базе региональных центров объединенных площадок для координации и взаимодействия некоммерческих организаций с органами региональной власти и местного самоуправления, объединения ресурсов стейкхолдеров, выработку общего плана работы и реализацию его на основе партнерского взаимодействия.
Литература:
1. Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до
Одной из характеристик предлагаемой системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг региона, ориентированной на общественное участие, является ее гибкость и открытость для входа инвесторов, поддерживающих общие цели системы. Кроме этого, с одной стороны, обеспечивается возможность для эффективного взаимодействия внутри этого партнерства всех заинтересованных субъектов (местной власти, хозяйствующих субъектов и населения). С другой стороны, система управления содействует самостоятельности ее звеньев в решении вопросов бизнеса, финансов, права, принятия хозяйственных решений и т.д.
С целью систематизации практик и форматов по вовлечению граждан и НКО в решение вопросов развития ЖКХ, назрела необходимость в разработке национального стандарта гражданского участия в управлении ЖКХ. Данный стандарт должен стать инструментом повышения эффективности процессов взаимодействия стейкхолде-ров с бизнесом и органами публичной власти в рамках деятельности, направленной на развитие ЖКХ. Опыт разработки подобного стандарта в России имеется [6].
В заключение следует сказать, что, представленные в статье инициативы в части развития гражданского участия в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства, позволяют, наряду с уже освоенными практиками, создать необходимые условия для перехода к более эффективной региональной модели управления ЖКХ, основанной на государственном регулировании и контроле в сочетании с социальным партнерством между органами публичной власти, бизнесом и общественными организациями граждан.
Literature:
1. Strategy for the development of housing and communal services in the Russian Federation for the
2020 года : [утв. распоряжением Правительства РФ от от 26 января 2016 г. № 80-р]. URL : http://static.government.ru/media/files/....pdf
2. Стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года : [утв. распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2022 г. № 3268-р]. URL : http://static.government.ru>media/files/....pdf
3. Spectrum of Public Participation / International Association for Public Participation. URL : http:// www.iap2.org
4. План Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на
2021 год : [утв. приказом Минстроя России от 01.04.2021 г., № 200/пр]. URL : minstroyrf.gov.ru> docs/144105
5. Некоммерческие организации, работающие в сфере общественного контроля и жилищного просвещения / НП «ЖКХ Контроль». URL : http ://gkh kontrol.ru/2014/01/14285
6. Методические рекомендации по вовлечению граждан, их объединений и иных лиц в решение вопросов развития городской среды : [утв. приказом Минстроя России от 30 декабря 2020 г. № 913/пр]. URL : https://100gorodov.ru/standart
period up to 2020 : [approved by the Order of the Government of the Russian Federation dated January 26, 2016 № 80-r]. URL : http://static.govern-ment.ru/media/files/....pdf
2. Strategy for the development of the construction industry and housing and communal services of the Russian Federation for the period up to 2030 with a forecast until 2035: [approved by the Order of the Government of the Russian Federation dated October 31, 2022 № 3268-r]. URL : http://static.govern-ment.ru>media/files/....pdf
3. Spectrum of Public Participation / International Association for Public Participation. URL : http:// www.iap2.org
4. Plan of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation for the implementation of the Concept of Openness of Federal Executive Bodies for 2021 : [approved by the order of the Ministry of Construction of Russia dated 01.04.2021, № 200/pr]. URL : minstroyrf. gov.ru>docs/144105
5. Non-profit organizations working in the field of public control and housing education / NP «Housing and Public Utilities Control». URL : http://gkhkontrol. ru/2014/01/14285
6. Methodological recommendations for the involvement of citizens, their associations and other persons in solving issues of the development of the urban environment: [approved by the order of the Ministry of Construction of Russia dated December 30, 2020 № 913 / pr]. URL : https://100gorodov.ru/standart
