CC BY
23
РАЗДЕЛ 2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ, ЕЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И ПРЕДПРИЯТИЙ
Статья посвящена анализу процесса трансформации региональной экономики в рыночных условиях в диалектическом единстве с изменениями в системе федеративного устройства в государстве. В ней показывается, как чрезмерная децентрализация управления регионами и либерализация экономических отношений в 90-е годы привели к фактическому коллапсу экономики, поставив страну на грань распада. Последовательно рассматриваются действия руководства страны по изменению сложившейся в 90-е годы порочной системы федерализма в увязке с опытом развивающихся стран. Основываясь на теории построения эффективных моделей управления экономикой регионов, обосновывается развитие нового типа федерализма.
This article is dedicated to the analysis of a process of transformation of the regional economy under market conditions in dialectical unity with changes in the federative state system. It is shown how an excessive decentralization of a management of regions and liberalization of economic relations of the 90s brought to an actual economic collapse, putting the country on the border of disintegration. In consecutive order are examined actions of the government of the country on changing the composed in 90s faulty federative state system, looking to the experience of developing countries. Founding on the theory of the construction of effective models of management of the regional economy, substantiates the development of a new type of federalism.
С.Н. Щемелев
РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ НОВОГО ТИПА ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация
Annotation
Ключевые слова
Региональная экономика, федерализм, развивающиеся страны, Россия.
Key words
Regional economy, federalism, developing countries, Russia.
Рыночные и политические реформы 90-х годов привели к переходу от унитарного государства с высокой сте-
Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость формирования нового, по сравнению с административно-плановой системой, типа федерации, в значительной степени определяющего характер региональной экономики.
пенью централизации экономики к федеральному, где регионам была предоставлена высокая степень экономической самостоятельности. Казалось бы, что либерализация экономических отношений и высокая степень самостоятельности регионов должны были дать положительный результат. Практика показала обратное. Экономические связи между регионами, и так нарушенные распа-
дом СССР, подверглись деградации. Внешнеэкономическая деятельность отдельных региональных компаний привела к упадку в целых сферах региональных экономик, значительному загрязнению окружающей среды. Надежды на рыночное саморегулирование не оправдали себя. Между отдельными регионами стали появляться протекционистские барьеры. Региональные экономики, как и вся экономика страны, стали на грань коллапса. Стало совершенно очевидным, что чрезмерная либерализация экономических отношений в условиях смены моделей хозяйствования и расстройство ранее существовавших хозяйственных связей, как и чрезмерной децентрализации управления регионами со стороны федерального центра, не создают положительного эффекта.
Развал российской экономики в 90-е годы показал тесную связь политики и экономики и значение административных методов управления как в переходный период, так и после установления рыночных отношений. Именно характер отношений между различными уровнями власти внутри самой России является основополагающим моментом в развитии экономики регионов. Данный аспект управления экономикой в значительной мере усиливается размерами территории страны, неоднородным уровнем развития регионов, их национальными, религиозными, культурными различиями. Исходя из указанных обстоятельств, Россия должна быть федеративным государством, однако необходимо определить модель федерализма, обеспечивающую не только сохранение государства, но и его поступательное развитие. Очевидно, что решать все вопросы из центра в стране со столь протяжённой территорией, различием в развитии общественного производства весьма сложно. Затраты по созданию и содержанию огромного бюрократического аппарата могут превысить эффект от его работы. Да и создание адаптив-
ной современной экономики плохо корреспондируется с жесткой централизованной системой управления. Соответственно необходимо делегировать полномочия, в той или иной степени, на уровень регионов. При этом должна существовать ответственность (экономическая и неэкономическая) регионального руководства перед федеральными органами власти и одновременно населением региона. Первое необходимо для реализации общегосударственных целей развития, второе - для развития собственно региона, в первую очередь его инфраструктуры и социальной сферы.
В мировой практике существуют примеры как позитивного, так и негативного решения указанной задачи. При этом очевидна невозможность прямого переноса опыта одной страны в другую вследствие различий социального и экономического характера, особенно применительно к России с её сложными поисками пути развития.
Изучая проблему федерализма, Фридрих фон Хайен связал делегирование полномочий региональным властям с соблюдением трёх условий: мобильности населения (то есть способность жителей покидать регион в случае неудовлетворённости условиями жизнедеятельности); развития демократии (понимается как возможность избирать руководителя (ей) региона); наделения властей региона полномочиями по сбору и использованию налогов, предназначенных для решения задач в интересах населения в рамках компетенции местных властей (то есть перечень обязанностей и источники для их исполнения).
Таким образом, по мнению Ф. фон Хайена, должна обеспечиваться эффективность властей региона по его развитию. При этом упускается из виду реализация федеральных целей. По всей видимости, предполагалось, что федеральные органы самостоятельно реали-
зуют цели, определяя их компетенцией. Подобный подход практически реализуется в развитых странах со сложившимися в течение многих лет системами федерализма (США, Швейцария, Германия). Длительный опыт функционирования моделей федерализма исторически привёл к расширению функционала между властями регионов и центром, а высокий уровень развития экономики позволял, в том числе и за счёт целевых программ с участием центра, испробовать наиболее значимые различия в уровнях обеспечения населения теми или иными благами. Соответственно возникает вопрос о практической применимости подхода Ф. фон Хайена к развивающимся странам с федеральным устройством и России, в частности. В короткой истории постсоциалистиче-ской России прослеживаются два этапа 1991- 1999 г. г. и этап, начавшийся с 2000-го г. Первый этап характеризовался отказом от социалистической системы межбюджетных отношений с высокой степенью централизации, когда все, практически все средства собирались в федеральных ведомствах, а затем перераспределялись в виде трансфертов по территориям. Вместо этой системы регионам были переданы бюджетные полномочия, дополненные денежными трансфертами из центра, носящими в значительной степени политический характер и имеющими целью обеспечение лояльности регионов проводимой центром социально-экономической политике. Изменения в бюджетной сфере сопровождались предоставлением регионам прав выбора своих глав. Права эти предоставлялись выборочно, в регионах, где главы были назначены Б.Ельциным в конце 1991-го г., и введён пятилетний мораторий на проведение выборов. С 1992-го г. в целом по Российской Федерации наблюдался рост доли региональных расходов в совокупных издержках общенационального и региональных правительств (без учета
внебюджетных фондов), достигший своего максимального значения в 57% в 1997 г. (в 1992-м г. - 28%), и снизившегося до, примерно, 50% в настоящее время. Параллельно наблюдался рост доли региональных расходов в совокупных доходах национального и регионального правительств (без учета внебюджетных фондов) с 43% в 1992-м г. до 57% в 1998 г., с последующим падением до 34% в настоящее время.
Ожидавшийся экономический рост, вследствие проводившихся экономических реформ, себя не оправдал. Экономика Российской Федерации последовательно сокращалась и достигла значений, превысивших в процентном выражении результатов последствий Великой Отечественной войны. В немалой степени этому способствовала и попытка децентрализации системы управления экономиками регионов. Её отличительными чертами являлись: фактическая неподотчётность местных властей федеральному центру и непрозрачность в распределении расходов и доходов. Выборы глав регионов не обеспечивали их зависимости от местного населения, поскольку обеспечивались так называемым «административным ресурсом», когда все ветви власти и средства массовой информации контролировались местным руководством и региональными бизнес - элитами. Низкая мобильность преобладающей части населения, обусловленная невысоким уровнем накопления средств и значительными, по сравнению с ними, расходами, необходимыми для миграции в большинстве регионов, делали невозможным значимые перемещения людей между регионами с различным уровнем развития экономик и соответственно уровнями жизни.
Крупные компании, имевшие свои региональные интересы (иногда это были и местные фирмы) в 90-е годы, приобрели значительное влияние на местные власти, используя своё домини-
рующее положение в экономике. Они трансформировали, а иногда и полностью устраняли конкуренцию с другими предприятиями, препятствуя их развитию с использованием порой неэкономических методов. Компании, не имевшие политического влияния, снижали объёмы производства, продаж, инвестиций. Рост региональных предприятий малого бизнеса тоже был существенно затруднён, но главным образом из-за необходимости выплат так называемых «неформальных налогов», различными контролирующими и надзирающими органами и неофициальными «авторитетными» структурами.
В результате суммы налогов поступлений в региональные бюджеты снижались, бюджетные задолженности росли, объём и качество доступных для населения общественных благ падали, как и его платёжеспособный спрос.
Система распределения доходов между региональными и местными властями, как показали проведённые рядом экономистов (1,6) исследования, не обеспечивали заинтересованности последних в расширении базы налогообложения и предоставлении общественных благ населению. Изменения в уровне доходов городов и муниципальных образований нивелировались изменениями в принципе распределения этих доходов за счёт корректировки ставок распределения налоговых поступлений и размеров внутри региональных трансфертов. Незначительные бюджетные стимулы приводили к усилению административного регулирования частного бизнеса (в первую очередь местного) и снижению качества обеспечения населения общественными благами.
Несоответствие между ответственностью за расходами и налоговыми полномочиями ликвидировали бюджетные стимулы.
В работе Дэниела Берковица и Вэй Ли (2), посвящённой в том числе и бюджетной региональной политике, со-
держится вывод о том, что обложение одной и той же базы налогами разных уровней, выступающей в таком случае общим ресурсом, значительно повысит налоговую нагрузку. В результате происходит массовое уклонение от уплаты налогов, что ведёт к снижению совокупных налоговых сборов. Данное обстоятельство вызывает сокращение инвестиций (чему в немалой степени способствует неразвитость института собственности) сохраняющееся и по настоящее время.
Снижение налоговых сборов на федеральном и региональном уровне привело к сокращению затрат на образование, охрану правопорядка, здравоохранение, содержание транспортной инфраструктуры.
Более того, как показали исследования Д.Литвак и Д. Сазерленда (4), региональные власти, используя различные методы, помогали предприятиям, расположенным на их территориях, уклоняться от выплаты федеральных налогов. Задолженности по федеральным налогам были практически повсеместно выше и росли быстрее в тех субъектах федерации, позиции которых на переговорах с центром были сильнее. Кроме того, имела место практика создания межрегиональных торговых барьеров, особенно в сферах деятельности с преобладанием интересов влиятельных местных лоббистов.
Фактически региональный протекционизм создавал местные монополии, разрушая единое экономическое пространство страны. Либеральный доступ местных властей к кредитам и выпуск ими различных долговых обязательств, привел к катастрофическим макроэкономическим последствиям,
дроблению страны на отдельные, в значительной степени самостоятельные, регионы.
Соответственно перед новым руководством страны в 2000-м г. стал вопрос о реформировании федеральной
системы, подрывающей основы российской государственности. В первую очередь необходимо было создать систему политических стимулов, объединяющих в себе ответственность и заинтересованность для руководителей регионов в направлении учета ими как федеральных интересов, так и потребностей населения регионов.
Один из исследователей проблем федерализации У. Райкер (5) полагает, что создание эффективной системы федерализации во многом зависит от наличия в стране сильных политических партий, активно функционирующих на её территории. Такие партии через систему местных выборов определяют состав регионального руководства и побуждают последнее, то есть руководство, интернационализировать внешние эффекты региональной политики, заинтересовывая его в продвижении по государственной иерархической лестнице за счёт собственных достижений в интересах федерального центра и местного электората.
В Российской Федерации процесс формирования политических партий федерального значения происходит в исторически короткий промежуток времени. В молодых демократиях выборы региональных руководителей не могут служить инструментом обеспечения подотчетности властей ни федеральному центру, ни местному населению. Это убедительно показал опыт первых лет развития нового типа федерации в России и таких странах, как: Мексика, Бразилия, Аргентина.
Соответственно остаётся путь назначения регионального руководства непосредственно федеральным центром. В этом случае дальнейшее карьерное продвижение руководителя региона ставится в зависимость от его отношений с федеральными руководителями и степени выполнения поставленных центром задач. Ответственность назначенного руководителя региона перед насе-
лением рассматривается через влияние последнего (в том числе и электоральном плане) на руководителей федерального уровня. Опосредованный характер влияния населения региона на местное, назначаемое центром руководство создаёт предпосылки для нерационального распределения общественных благ. Ярким подтверждением тому является опыт Китая, демонстрирующего феноменальные достижения в развитии экономики в условиях фактически унитарного государства, высочайшей политической централизации и административного федерализма. Но при этом сохраняется достаточно низкий уровень жизни преобладающей части населения, полностью отсутствует пенсионная система, здравоохранение преимущественно платное, а социальная защита находится в рудиментарном состоянии. Кроме того, население Китая длительное время находилось в закрытой стране с крайне низким уровнем жизни населения. Достаточно вспомнить, что проблема голода была решена в стране в середине 80-х годов. Поэтому любое позитивное изменение в уровне жизни воспринимается населением Китая с высоким энтузиазмом.
Примером латиноамериканского построения федерализма может служить Мексика. В тридцатые годы страна по федеральному устройству сильно напоминала Россию 90-х. Институционально-революционная партия, по мере укрепления своих позиций в штатах, проводила политику централизации властных полномочий и местных бюджетов. Губернаторам штатов определялись карьерные перспективы в центральном правительстве при достижении тех или иных формулируемых центром задач. Налоговая система менялась в направлении централизации собираемых средств федеральными органами. На относительно длительном промежутке времени, вплоть до середины 90-х годов, указанная политика приносила зна-
чительные экономические результаты. Однако всё продолжающаяся централизация привела в конце 90-х годов к потере бюджетной самостоятельности мексиканских штатов, заинтересованность региональных руководителей в обеспечении населения общественными благами значительно упала. За этим последовала череда кризисов, поставивших под сомнение мексиканскую модель федерализма. Если провести аналогию с Китаем, то общими являются: однопартийная по своей сути система, значительная бюджетная централизация. Однако в Китае местные власти находятся под прямым контролем региональных органов КПК, гибко реагирующих на изменения в уровне жизни населения регионов и опирающихся на эффективную федеральную систему правоохранительных органов. Кроме того, идеологической работе с населением, экономическое положение которого растет с каждым годом, уделяется огромное внимание.
С 2000-го года в России последовательно проводится политика, направленная на централизацию федеральной системы. Была изменена структура верхней палаты российского парламента, что ограничило возможности губернаторов влиять на федеральное законотворчество. Губернаторы и главы региональных законодательных органов были заменены в Совете Федерации назначаемыми центром профессиональными политиками.
Были созданы федеральные округа и введен институт представителей президента с целью повышения контроля за соблюдением российских законов на местах, снятия межрегиональных протекционистских барьеров и усиления значения государственных целевых программ, финансируемых частично через назначаемых руководителей округов. В условиях нежизнеспособности системы региональных выборов губер-
наторы стали назначаться с января 2005-го г.
Логическим продолжением указанных мер укрепления федерализма стал отказ от прямых мажоритарных выборов по одномандатным округам, обеспечивавших половину мест в Государственной Думе, в пользу системы пропорционального представительства по партийным спискам, одновременно был поднят процентный барьер для политических партий, необходимый для получения мест в парламенте. Это было направлено на создание условий, необходимых для развития партийной системы.
Формирование федеральных партий, пользующихся влиянием во всех (или большинстве) регионах, как было показано, является необходимым условием развития действенного федерализма. Изменения в политической системе сопровождались реформированием бюджетных отношений. Преобразования в первую очередь коснулись трансфертов, которые получили определённую систему обоснования. Были отменены расходные мандаты, не финансируемые федеральными трансфертами.
Указанные изменения происходили на фоне позитивной для России динамики сырьевых цен, что создавало определённый мультипликативный эффект для экономики через систему бюджетного перераспределения природной ренты. Это не могло не оказать позитивного эффекта на темпы экономического развития. К качественным последствиям политико-экономических преобразований первых лет 21-го века в России следует отнести переход экономического доминирования в регионах от местных частных фирм к компаниям, находившимся в собственности региональных властей, к федеральным компаниям и общероссийским фирмам, связанным с федеральным центром. К федеральным компаниям постепенно перешло и влияние на региональные по-
литические структуры. Это способствовало интеграции региональных экономических политик, проводимых местными властями, снятию существовавших протекционистских барьеров.
Вместе с тем не были решены важные для развития федерализма вопросы:
- не было восстановлено равенство всех предприятий в законах регионального уровня, как и не установлен (определён) механизм государственной защиты этой нормы;
- карьерный рост региональных руководителей не связывался с темпами экономического развития подведомственных территорий.
Среднегодовые темпы роста экономик в регионах сравнивались с увольнениями и повторными назначениями губернаторов регионов после проведения первых реформ федерального устройства в 2000 г. и последующие годы. Было установлено, что корреляция между темпами экономического роста регионов и случаями повторного назначения имеет отрицательное значение, что и подтверждает отсутствие связи между результатами деятельности местных органов власти и карьерным ростом их руководителей.
Данный вывод подтверждается и простыми эмпирическими наблюдениями. Наиболее яркий пример - это повторное назначение Кирсана Илюмжинова на пост губернатора Республики Калмыкии - региона, который стал единственным за всю историю России банкротом с долгами, превысившими годовой бюджет.
Переназначение плохо зарекомендовавших себя политиков обусловлено необходимостью обеспечения поддержки центра в регионах, особенно национальных, и выстраивания взаимодействия экономических структур федерального уровня, транснациональных корпораций с местными бизнес -элитами.
Из приведённых данных вытекает необходимость дальнейшего усиления и повышения эффективности вертикали власти в направлении ограничения непродуктивной региональной политики субъектов федерации. Исходя из исторически непродолжительной, но крайне разрушительной российской практики децентрализации и выборов местных властей, вытекает необходимость первоначального отбора кандидатов федеральным центром и возможность их смены в случае не только совершения уголовно наказуемых деяний, но и неисполнение поставленных центром задач. Практическая реализация первой составляющей - отбор и утверждение кандидатов на пост руководителя региона - предполагает соблюдение нескольких условий. Во-первых, необходимо наличие нескольких сильных политических партий, представленных если не во всех, то в большинстве регионов, находящихся в конструктивной оппозиции друг к другу. Кандидаты на пост руководителя региона должны выдвигаться от партий и (как исключение для малонациональных субъектов федерации) от их представительных органов. Это обеспечит ответственность кандидатов перед общественной структурой партии, а соответственно в какой-то мере электоратом регионов. Отобранные кандидаты от партий, утверждённые федеральным центром, должны проходить через выборы, что создаёт предпосылки для отчётности местных правительств перед населением в части предоставления общественных благ. Кроме того, в условиях неразвитости демократических институтов в российском обществе необходимо усиление федеральных правоохранительных структур в целях контроля местных исполнительных и законодательных органов в части соблюдения ими действующих законодательств. Во-вторых, центр должен иметь чётко прописанный перечень условий, полностью гарантирующий за-
конность, несоблюдение которого ведёт к увольнению главы региона. С другой стороны, глава региона должен иметь гарантированное продвижение по карьерной лестнице при добросовестном и эффективном руководстве вверенной ему территории с гарантией высокого пенсионного обеспечения и других благ в случае завершения государственной службы.
В перспективе указанные меры должны дополняться развитием демократии: привлечением населения в работу выборных органов различного уровня и создания условий для отчётности последних перед избирателями, обеспечением независимости СМИ на региональном и общефедеральном уровне, независимостью судов и качественно иным уровнем всей правоохранительной системы, снижением уровня коррупции и реальным верховенством закона.
Необходимо реализовать комплекс политико-экономических вопросов. В первую очередь укрепить вертикаль власти, создав при этом действенный механизм влияния населения региона на его руководящие органы, включая руководителя. Последнее условие возможно при выборности губернаторов, ограничении сроков их пребывания на своих постах и подконтрольности федеральным органам на стадии выдвижения в кандидаты и наличия процедуры досрочного освобождения с занимаемых постов при ненадлежащем исполнении возложенных на них функций. В сочетании с развитием партийного строительства в направлении создания влиятельных общефедеральных партий, выдвигающих своих кандидатов на руко-
водящие посты в регионах и ростом политической активности населения, всё это позволит создать новый для России тип эффективного федерализма, обеспечив развитие как регионов, так и страны в целом.
Библиографический список
1.Макрушин А., Слинько И., Журавская Е. Причины возникновения плохих бюджетных стимулов в России / Аналитический отчёт. Центр экономических и финансовых исследований и разработок в Российской экономической школе. М., 2002.
2.Berkowitz D., Wei Li. Tax Rights in Transition Economies: A Tragedy of the Commons?// Journal of Public Economics 76. 2000. June. No. 34. Pp. 369 - 397.
3.Hayek F.A. Individualism and Economic Order. Chicago: University of Chicago Press. 1948.
4.Lavrov A., Litwack J.M., Sutherland D. Fiscal Federalist Relations in Russia: A case for Subnational Autonomy. Paris: OECD Center for Cooperation with NonMembers, 2001.
5.Riker W. Federalism: Origins, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, and Co., 1964.
6.Zhuravskaya E. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism -Russian Style.
Bibliographic list
l.Makrushin A., Slinko I., Zhuravskaya E. The reasons of occurrence of bad budgetary stimulus in Russia / the Analytical report. The center of economic and financial researches and workings out at the Russian economic school.
