CC BY
66
М.Х. ФАРУКШИН*
СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА: ВЗГЛЯД ИЗ РЕГИОНА
Нынешнее состояние российского федерализма свидетельствует о том, что ушел в прошлое целый ряд явлений и процессов, не соответствовавших федеративной природе государства. Это запущенный сверху («берите суверенитета столько, сколько проглотите») и с удовольствием подхваченный региональными политическими элитами «парад суверенитетов»; явное и существенное несоответствие принятых в субъектах Российской Федерации конституций и уставов, а также иного регионального законодательства федеральной Конституции и основанным на ней другим федеральным законам; попытки перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий в пользу регионов, в частности путем заключения двусторонних договоров с федеральным центром; явно выраженные сепаратистские настроения в ряде субъектов, преимущественно республик; фрондерство некоторых региональных лидеров, выразившееся в откровенном невыполнении в ряде случаев решений федерального центра, неисполнении решений судебной власти, в том числе Конституционного Суда РФ; солидарные выступления в пику федеральному центру руководителей регионов, в том числе в Совете Федерации, в бытность их пребывания в верхней палате российского парламента. Это был период неуправляемой регионализации, при которой
* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ, проект № 11-03-00195а.
центр присутствовал скорее в роли наблюдателя, чем активного действующего лица, направляющего процесс федерализации. Представляется бесспорным, что взятый с учетом сложившейся ситуации федеральным центром в 2000-е годы курс на усиление государственной власти, восстановление управляемости страной, укрепление вертикали власти был объективно обусловлен.
Однако при обоснованности стратегического курса использованные методы можно расценить как не вполне адекватные. Еще раз в истории подтвердилось, что менталитету российских (советских) правящих кругов чужд принцип «золотой середины». Если власть бралась за наведение порядка и выступала за объективно необходимую централизацию, то обязательно доходила до крайностей сверхцентрализации. Вместо того чтобы поставить на место распоясавшихся региональных лидеров, особенно в некоторых республиках, в том числе путем наказаний за злоупотребление властью и решительной ротации руководящих кадров регионов, федеральный центр подменил объект давления и приступил к ограничению прав субъектов Федераций под флагом назревшей централизации. В сложившихся за 1990-е годы условиях потребность в централизации власти и управления, несомненно, существовала, но для этого вовсе не требовалось разрушать те ростки федерализма, которые появились в первое десятилетие постсоветской России.
В течение всего периода 2000-х годов федеральный центр, несмотря на конституционное закрепление федеративной природы российского государства, сознательно поощрял процесс дефедера-лизации России. Определяющей тенденцией во взаимоотношениях центра и регионов стало систематическое сужение границ самостоятельности (автономии) последних и усиление их политической, кадровой и финансово-экономической зависимости от федеральной власти и ее руководства. В этой связи нельзя не согласиться с общей оценкой, данной двумя зарубежными исследователями: «Воздействие политической рецентрализации в короткий срок изменило лицо и природу российского федерализма, и вызывает озабоченность то, что политическая траектория России удаляется от федералистской структуры в сторону унитарного государства» [Koшtzer, Wegren, 2006, р. 503]. Тенденция дефедера-лизации выразилась в ряде принципиальных мер, предпринятых в
2000-е годы федеральным центром под флагом укрепления вертикали власти.
Одной из первых мер явилось создание федеральных округов. Помимо того, что нарезка федеральных округов, иными словами изменение исполнительной властью административно-территориального деления страны противоречила Конституции Российской Федерации, опыт показал, что федеральные округа в основном оказались бесполезными. Они не приблизили федеральную власть к населению, и оно не ощутило какое-либо благотворное влияние федеральных округов на свою жизнь. Не повысили они и эффективность управления на региональном уровне. У полномочных представителей в федеральных округах с самого начала не было собственной управленческой ниши. Вследствие этого возник риск либо их вмешательства в компетенцию федеральных органов государственной власти, либо в предметы ведения субъектов Федерации, что могло стать потенциальным источником конфликтов.
Авторитет полномочных представителей невысок как среди населения, так и среди руководителей субъектов Федерации. Согласно проведенному группой «Циркон» исследованию состояния и перспектив развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках, деятельность представителя Президента РФ в федеральном округе скорее не одобряют или затруднились ответить на вопрос об оценке этой деятельности в Ивановской области - 73%, в Краснодарском крае - 62, в Пермском крае - 81, в Республике Татарстан - 57%. Еще более отрицательное отношение к институту федеральных округов и действующих в них полномочных представителей Президента РФ выразили эксперты из числа представителей региональных элит, регионального бизнеса и научного сообщества. Как отмечается в упомянутом исследовании, «отношение представителей региональной элиты к федеральным округам оказалось полностью отрицательным. По их мнению, поставленные перед этими образованиями задачи в свое время были выполнены, и сейчас в этой надрегиональной административной надстройке нет никакой необходимости». «По мнению других респондентов, в федеральных округах вообще не было необходимости, и никакой пользы они не принесли» [Состояние и перспективы российского федерализма, 2011, с. 73].
По-видимому, следует учитывать, что если теперь главы регионов назначаются только с подачи Президента РФ, они становятся его прямыми представителями в регионах. В этом случае существование федеральных округов вместе с полномочными представителями теряет смысл.
В том же ряду находится мера по отмене выборов глав субъектов Федерации населением региона, что не без основания рассматривается многими исследователями как сильный удар по федерализму. Новая процедура назначения высших должностных лиц субъектов Федерации не решила задачу повышения эффективности управления на региональном уровне, но, несомненно, понизила степень легитимности власти региональных руководителей. Ведь одно дело, когда губернатор или президент избирались непосредственно народом, который в теории и по Конституции является единственным источником власти, и другое дело, когда руководители регионов отбираются через посреднические структуры и процедуры. После отмены выборов губернатор отвечает не перед населением (ведь оно не избирало его), а перед президентом, его администрацией, перед федеральным правительством. В этом случае главы субъектов Федерации, по существу, превращаются в президентских назначенцев, или, если можно сказать резче, в наемных работников.
В последние год-два процедура назначения глав субъектов Федерации была несколько подкорректирована за счет привлечения к этому процессу политической партии, победившей в данном регионе на выборах в орган законодательной власти субъекта Федерации. Пока право представления Президенту РФ списка кандидатов на должность главы региона использовала только «Единая Россия». Однако трудно усмотреть в этом определенную «либерализацию» процесса назначения губернаторов, как полагают некоторые авторы. В чем же смысл этой «либерализации», если до представления президенту списка кандидатур на должность главы региона партия власти сначала согласует этот список в администрации президента, а затем рекомендует президенту выбирать из него?
Кроме того, федеральный центр привязал к себе региональных лидеров, присвоив Президенту РФ право отстранять от должности глав субъектов Федерации, а также право инициировать
досрочный роспуск законно избранного регионального органа законодательной власти. При этом основанием освобождения высшего должностного лица субъекта Федерации от занимаемого поста может быть, в частности, выраженное Президентом РФ недоверие, расплывчатое понятие, которое трудно определить в строгих правовых рамках. Оказалось, что не обязательно объяснять и причины такого недоверия, как это случилось с отставкой мэра Москвы.
Еще одним методом усиления централизующего контроля и привязки регионов явилось создание в субъектах Федерации территориальных структур федеральных органов государственной власти. С одной стороны, это не могло не привести к ущемлению полномочий субъектов Федерации, параллелизму в работе государственных органов федерального и регионального уровней. Например, в Татарстане к существовавшему в республике Министерству юстиции добавилось Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан, что обострило проблему разграничения полномочий органов, действующих на одном правовом поле. С другой стороны, такой шаг федерального центра увеличил численность государственных чиновников. О том, к какому разбуханию бюрократического аппарата привело создание на территории субъектов Федерации множества территориальных структур федеральных органов власти, свидетельствуют следующие данные. Только в период с 2001 по 2006 гг. число федеральных чиновников в регионах России увеличилось с 348 300 до 616 100. Это намного превысило число чиновников регионального уровня (в 2001 г. их было 169 900, к концу 2006 г. их число возросло до около 200 000 человек) [Slider, 2008, р. 2-3].
Поскольку, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти, то очевидно, что общегосударственную политику в регионах можно проводить через органы власти самих субъектов Федерации. Это позволило бы отказаться от указанных территориальных структур, возвратиться к существовавшей структуре двойного подчинения и существенно упростить и удешевить
государственную управленческую структуру без ущерба ее эффективности.
Существенно ограничило возможности и полномочия субъектов Федерации предпринятое федеральной властью перераспределение налоговых доходов в свою пользу. Закрепленное первоначально в Бюджетном кодексе РФ распределение между Федерацией и ее субъектами налоговых доходов по принципу 50:50 было пересмотрено. С 2001 г. было введено другое соотношение: федеральная часть налоговых поступлений составляет 70%, а региональная -только 30 (позже эта доля несколько увеличилась). В результате этой политики бюджеты субъектов Российской Федерации потеряли огромную часть поступлений. Так, только по российским оценкам бюджет Республики Татарстан потерял 10 млрд. рублей. Минфин республики считает, что потери составили значительно большую сумму. В целом если в 2004 г. в субъектах РФ оставалось 47% общенациональных доходов, то в 2006 г. - около 40%, в 2008 г. - около 30% [Игнатов, 2009, с. 132].
Перераспределение финансовых ресурсов привело к ряду нежелательных последствий: 1) снизило ответственность регионов. У региональных элит появился весомый довод, чтобы сваливать экономические неурядицы и бедственное положение широких слоев населения на федеральный центр; 2) переложило на федеральный центр ответственность за нерешенность региональных экономических и социальных задач, в том числе тех, с которыми с успехом могли бы справиться сами субъекты Федерации, имей они в своем распоряжении больше денежных средств; 3) усилило зависимость регионов от принимаемых федеральным центром решений, в том числе и в области распределения финансовых ресурсов. Федеральный центр получил в руки дополнительно мощный рычаг для политического давления на субъекты Федерации. Появляется возможность дифференцированного отношения к регионам, деления их на «хорошие» и «плохие», манипулирования регионами, поощряя одни из них и наказывая другие, особенно в случае неправильного с точки зрения федеральной власти поведения регионального лидера и его команды. Межбюджетные отношения и в первую очередь характер и объемы федеральных трансфертов стали заложниками патронажно-клиентельных отношений.
Усилилась зависимость субъектов Федерации от федерального центра и его трансфертов и в связи с лишением регионов права заимствования финансовых ресурсов за рубежом. Согласно ст. 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации в ее прежней редакции, «субъекты Российской Федерации, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, закон четко проводил различие между теми субъектами Федерации, которые получают из центра финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, и теми субъектами Федерации, которые такую помощь не получают, и они имели право делать внешние заимствования. Следовательно, сам запрет или ограничения на заключение субъектами Федерации внешних финансовых соглашений должны были бы иметь дифференцированный характер при безусловном соблюдении законодательных ограничений. Однако федеральная власть предпочла иной и, очевидно, не самый лучший путь. В новом Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» статья 103 о государственных внешних заимствованиях переформулирована таким образом, что субъекты Федерации даже не упоминаются.
Для нынешнего состояния федеративных отношений в России характерен ряд признаков. Одним из последствий укрепления вертикали власти явилось то, что центр дисциплинировал глав регионов. В руках последних практически не осталось инструментов для сделок с федеральным центром или давления на него. Конечно, центр заинтересован в обеспечении региональными лидерами на подведомственных им территориях нужных ему результатов на федеральных выборах, а также порядка и предупреждения открытых массовых протестных действий. Однако в случае провалов либо в том, либо в другом случае главы субъектов Федерации рискуют потерять руководящее кресло.
Не менее очевидно и то, что федеративные отношения в значительной части вышли за пределы институционального поля; отношения в рамках институтов федерализма подменены неформальными связями, суть которых достаточно обоснованно определяется как патронажно-клиентельные отношения. Патрон, феде-
ральный центр, волен в достаточно широких пределах распоряжаться судьбой своих региональных клиентов, строить свои отношения с ними так, как считает нужным. Закрепленная в Конституции РФ норма о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, вовсе не означает, что федеральный центр со своей стороны обязан относиться к субъектам Федерации совершенно одинаково. Остается фактом то, что это отношение всегда было дифференцированным.
Одним из последствий клиентельных отношений явилось то, что ныне не конституционные и другие законодательные акты определяют характер взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации; во многом это делают неформальные, личные связи региональных лидеров и других членов их команды с высокопоставленными федеральными чиновниками. А это в свою очередь увеличивает долю субъективизма в политике отношений с регионами. И в этом нельзя не видеть преемственность с советским опытом.
Еще одно из последствий распространения патронажно-клиентельных отношений состоит в том, что эксклюзивные преференции, которые получает тот или иной регион благодаря этим отношениям, есть не что иное, как продажа государственных (в данном случае - федеральных) услуг за установленную мзду.
В этой связи одна из актуальных задач возрождения российского федерализма заключается в том, чтобы вывести из тени взаимодействие федеральной и региональных элит, федеральных и региональных органов государственной власти, и, следуя общепризнанной практике зарубежных федераций, ввести отношения центр - регионы в строгие институциональные рамки, сделать их прозрачными и предсказуемыми. Это способствовало бы нормализации взаимоотношений регионов между собой и с федеральным центром. Но при нынешнем политическом режиме с его коррупционной практикой и игнорированием сути федеративных отношений эта задача относится к числу нерешаемых.
Традиционной и тяжелой для решения проблемой для регионов и российского государства в целом по-прежнему является огромный разрыв в уровнях экономического и социального развития регионов, что служит серьезным препятствием на пути их мо-
дернизации и инновационного развития. Так, по производству валового регионального продукта разрыв между наиболее и наименее развитыми регионами составлял в 2008 г. 449,4 раза [список российских регионов по ВРП]. По доле валового регионального продукта на душу населения разница между крайними по этому показателю российскими регионами составила примерно 56,7 раза [список регионов России по ВРП на душу населения]. По данным Министерства регионального развития РФ, разница между регионами в объемах инвестиций в основной капитал составляла в 2010 г. 186,7 раза [объем инвестиций в основной капитал (млн. рублей)]. Разрыв между полярными по средней заработной плате регионами составлял в августе 2008 г. 6,84 раза [там же]. Если, например, в Брянской, Тамбовской областях и Республике Калмыкия среднемесячная зарплата превышала стоимость фиксированного набора товаров и услуг в 1,5 раза, а в Республике Дагестан -1,3 раза, что значительно ниже показателя в среднем по России, то в Московской области указанное превышение составляет 2,6 раза, а в Москве - 3,1 раза [там же]. Разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным регионом до выравнивания (с учетом ИБР) составляет более сотни раз, коэффициент вариации в 2010 г. был равен 91,3% [см. Стародубровская, Глазычев, 2011, с. 19].
Экономическое неравенство регионов воспроизводится разной степенью обеспеченности собственными природными ресурсами, исторически сложившейся отраслевой структурой экономики, разной инвестиционной привлекательностью, в том числе и для иностранных инвесторов, неодинаковой степенью эффективности регионального руководства.
Ахиллесовой пятой российского общества остается неспособность регионов выполнять за счет собственных средств социальные обязательства перед своим населением, предписанные им федеральным законодательством. Иначе говоря, в России систематически нарушается принцип баланса между доходными полномочиями субъектов Федерации и их закрепленными в федеральном законодательстве расходными обязательствами. Одна из причин такого положения заключается в сваливании федеральным центром обязательств по социальному обеспечению населения на ре-
гионы без обеспечения их соответствующими финансовыми ресурсами.
Разрыв в уровнях социально-экономического развития российских регионов, эту фактическую асимметрию, несмотря на пророчества некоторых авторов, по-видимому, невозможно устранить не только в долгосрочной, но и в дальнесрочной перспективе. Вообще проблема симметрии и асимметрии в федерализме остается дискуссионной в отечественной и зарубежной литературе. В этом плане требует более трезвой оценки постоянно циркулирующая в научных и политических кругах идея о целесообразности добиться в российском федерализме симметричности субъектов Федерации. Здесь необходимо сначала разобраться, что представляют собой симметрия и асимметрия в федеративном устройстве государства. Симметрия в Федерации понимается как одинаковость ее субъектов. Поскольку такое положение недостижимо, является неслучайным то, что в мире нет симметричных федераций. Асимметрия означает наличие существенно различных субъектов Федерации. Однако полностью асимметричных федераций в мире тоже нет.
На мой взгляд, существует несколько видов симметрии и асимметрии. Прежде всего, необходимо разделять фактическую и институциональную симметрию и асимметрию. Достоверно установленным фактом является наличие в Российской Федерации резких региональных различий. Субъекты Федерации неодинаковы по территории, численности населения, показателям экономического, социального и культурного развития. Это означает, что Россия является в настоящее время и будет оставаться неопределенно долгое время асимметричной федерацией. Однако она является и должна оставаться симметричной в институционально-правовом отношении. Эта симметричность выражается в практически одинаковом конституционно-правовом статусе субъектов Федерации. Данное несоответствие фактической асимметрии и конституционно-правовой симметрии относится к числу наиболее существенных противоречий в любой федерации.
На практике существуют и другие разновидности симметрии и асимметрии. Если Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равноправия субъектов во взаимоотношениях с федеральным органами государственной власти, провозглашая тем самым симметрию, то федеральный центр, как свидетельствует
опыт, относится к субъектам Федерации дифференцированно, придерживаясь тем самым принципа асимметрии. Следует наконец выделить асимметрию в правовом смысле. Дело в том, что понятие «конституционно-правовой статус» не совпадает с понятием «правовой статус субъекта Федерации». Второе понятие шире по своему объему, поскольку включает не только признаки конституционно-правового статуса, но и признаки, выходящие за пределы этого статуса. Так, федеральная власть может дифференцированно передавать конкретному субъекту Федерации определенные функции и полномочия и вытекающие из этого права обязанности и ответственность, которых нет в данное время у других субъектов Федерации. Или субъект Федерации может иметь права, вытекающие, например, из факта промышленной разработки на его территории природных ресурсов (право на восстановление окружающей среды), права, которых нет у субъектов Федерации, на территории которых такие ресурсы и разработки отсутствуют. Отметим также, что когда субъект Федерации выступает в качестве стороны в гражданско-правовых отношениях, он реализует свой правовой статус, но ни в коем случае не статус конституционно-правовой. Иначе говоря, симметрия в конституционно-правовом статусе сосуществует с асимметрией в правовом статусе. Таким образом, суть российского федерализма в данном отношении заключается не в преобладании симметрии или асимметрии, а в их сочетании.
Разумеется, существование резких региональных различий не укрепляет российский федерализм. Их смягчение необходимо и неизбежно по мере поступательного развития российского общества. Что касается рекомендаций по преодолению кричащих региональных различий, то их великое множество. Бесперспективными с точки зрения выравнивания уровней социально-экономического развития регионов оказались предложения о межбюджетных перераспределениях, в том числе за счет федеральных трансфертов. Как отмечалось в литературе, «количество неадекватных стратегий и программ развития (отраслей, регионов, городов) достигло таких масштабов, что в этом замусоренном "ландшафте" трудно разглядеть взвешенные оценки» [Зубаревич, 2011, с. 57].
Тем не менее поиски путей выхода из существующего положения необходимы. Принципиально важным для судьбы федера-
лизма в России является вопрос: способна ли федеративная форма государственного устройства сыграть роль эффективного инструмента в решении политических и социально-экономических проблем, с которыми сталкиваются российские регионы. Если нет, значит, какие бы институциональные изменения в федеративном устройстве ни предлагались, они не могут существенно повлиять на экономическое и социальное состояние указанных регионов, а, следовательно, на общее положение в стране.
Потенциал федерализма в России не исчерпан, поскольку отсутствуют условия для его полноценной реализации. В то же время пространственные масштабы страны, полиэтнический состав ее населения, имеющиеся институциональные наработки дают основание полагать, что федерация есть наилучший выбор для России. Унитарная Россия в полном соответствии с историческими традициями и доминирующей веками авторитарно-патриархальной политической культурой будет централизованным государством с авторитарным режимом. Хотя унитаризм, возможно, облегчает координацию в сфере управления, но за счет жесткой, принудительной централизации с недоказанной эффективностью, и сам переход в России к такому типу государственного устройства создал бы гораздо большие риски политической напряженности и даже взрывов.
При этом необходимо учесть, что какой бы формы государственного устройства ни придерживалась Россия - унитарной или федеративной, - она будет вынуждена решать большую совокупность сложных задач, связанных с преодолением пронизывающей весь государственный бюрократический аппарат коррупции; огромным отставанием от передовых стран в научно-техническом развитии [Примаков, 2009, с. 9; см. также Пляйс, 2009, с. 5]; инертностью населения России к провозглашенному курсу на модернизацию и ее целям. Совершенно не зависит от формы государственного устройства и усугубление таких тяжелых для страны процессов, грозящих многими бедами, как депопуляция и ухудшение качества человеческого капитала [Гудков, 2011, с. 20].
В целях преодоления огромных региональных различий представляется целесообразным провести «инвентаризацию» ресурсов и возможностей каждого региона, определить точки возможного экономического роста и расширения собственной нало-
говой базы, установить, какие проекты можно и нужно осуществить с привлечением отечественных и зарубежных инвестиций. Это позволит определить, в какие приблизительно сроки регион сможет финансировать собственные расходы или большую их часть за счет своих средств.
Думается, что безальтернативным способом обеспечения экономического и социального развития российских регионов является поощрение конкуренции. Вполне вероятно, что в конкурентной борьбе некоторые регионы сильно продвинутся вперед, другие останутся в роли отстающих. Однако в конечном счете и они будут вынуждены искать пути догоняющего развития, в том числе с помощью федерального центра за счет финансовой подпитки и, если понадобится, кадровых решений. Следовательно, конкуренция вызывает неравенство, но она же стимулирует развитие. В ручном режиме эта задача нерешаема в принципе.
Следует отказаться от не оправдавшего себя распыления финансовых ресурсов, от распределения их по регионам по принципу «всем сестрам по серьгам». Оценки специалистов показывают, что федеральные гранты в их нынешнем виде не достигают цели стимулирования развития регионов, но поощряют иждивенчество. Соотношение трансфертов на выравнивание и трансфертов, не имеющих выравнивающего эффекта, но при этом не создающих стимулы к развитию, составляет в различные годы от 30:70 до 25:75. Использование части средств фонда выравнивания на стимулирование развития доходной базы регионов носит искусственный характер [см. Стародубровская, Глазычев, 2011, с. 19].
На первых порах целесообразно финансово поддержать наиболее продвинутые регионы, которые могут выступить в роли локомотива на пути экономического и социального развития с последующим оказанием массированной поддержки отстающим регионам, в том числе за счет некоторого перераспределения доходов. С этим связана и поддержка в первую очередь наиболее перспективных с региональной и общефедеральной точек зрения проектов с упором на межрегиональные проекты.
Развязывание конкуренции потребует усиления автономности регионов, расширения их полномочий в русле разумной децентрализации, при этом распределение функций и полномочий должно основываться строго на принципе субсидиарности. В процессе
децентрализации произойдет некоторое перераспределение в пользу регионов финансовых ресурсов. Собираемые регионами в настоящее время три налога и получаемые ими федеральные трансферты - явно недостаточный ресурс для самостоятельного развития. Необходима либерализация бюджетно-налоговой системы и, прежде всего, за счет некоторого расширения налоговых полномочий субъектов Федерации.
Сравнение сложившихся в России бюджетно-налоговых отношений с ситуацией в этой сфере в развитых зарубежных федерациях свидетельствует, что налоговая автономия предполагает, прежде всего, что субъекты Федерации могут иметь собственные налоги. Она включает в себя также свободу устанавливать и отменять эти налоги, устанавливать налоговую базу и налоговые ставки, право предоставлять льготы или освобождать от налогов индивидов и фирмы [см. В1осЬ%ег, 2008, р. 58]. Исходя из такого понимания автономии, сравнение федеративных государств позволяет утверждать, что наименьшей автономией и, соответственно, наименьшими правами в этом отношении обладают субъекты Российской Федерации. Налоговую систему и межбюджетные отношения в Российской Федерации характеризует жесткое централизованное управление. Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать свои налоги и сборы, определять их основные параметры. Не могут они участвовать и в разработке федеральных законов, регулирующих налоговые отношения. Централизация финансовых ресурсов в руках федеральной власти и ограничение налоговых и бюджетных полномочий субъектов Федерации ставит под угрозу федеративный характер российского государства.
В бюджетно-налоговых отношениях в федеративном государстве должен действовать принцип соблюдения общих «правил игры» в этой сфере, например таких, как открытость и прозрачность в межбюджетных отношениях; четкие критерии предоставления регионам федеральных трансфертов; обязательный отчет региона о целевом расходовании федеральных бюджетных средств; соответствующий контроль со стороны федерального центра и ответственность региона и его должностных лиц за нецелевое использование или неиспользование вообще выделенных средств. При нынешнем политическом режиме с его коррупционной прак-
тикой и игнорированием сути федеративных отношений эта задача относится пока к числу нерешаемых.
Дальнейшее существование российского федерализма и по существу рефедерализация потребует определенных институциональных новаций. Можно начать с упразднения федеральных округов и института полномочных представителей в округах, института главных федеральных и просто федеральных инспекторов в субъектах Федерации. Это упростило бы структуру управления и привело к существенному сокращению бюрократического аппарата.
В нынешнем виде Совет Федерации страдает множеством недостатков. Эта палата Федерального Собрания не равноценна нижней палате - Государственной Думе. Ее состав по-прежнему нарушает конституционный принцип разделения властей, поскольку включает назначаемых представителей исполнительной власти регионов. Совет Федерации стал своего рода кадровым отстойником для бывших глав регионов и других отставных чиновников. Ряд членов Совета Федерации никогда не жили и не работали в представляемых ими субъектах Федерации. Представляется целесообразной реорганизация Совета Федерации в двух направлениях. Одно из них - введение свободных выборов членов Совета Федерации населением соответствующего региона. Это нужно не только для усиления легитимности верхней палаты или расширения политического участия населения, но и для того, чтобы пресечь возможное манипулирование региональными руководителями поведением своих представителей и устранить их влияние на деятельность второй палаты высшего законодательного органа страны. Члены Совета Федерации могли бы стать прямыми представителями населения региона при условии проведения честных и справедливых выборов, которые очень часто уродуют своим вмешательством именно региональные власти. В этом случае Совет Федерации оправдывал бы свое название Палаты регионов. Другое направление реорганизации Совета Федерации - это уравнивание в законотворческих правах обеих палат Федерального Собрания.
Следует также возвратиться к избранию глав субъектов Федерации непосредственно населением, но при условии исключения из практики выборов административного ресурса и различного рода фальсификаций, искажающих волеизъявление народа.
Требует некоторых изменений решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Наибольшую сложность представляет разграничение полномочий по предметам совместного ведения. Это и наиболее конфликтогенная область федеративных отношений. Поскольку такое разграничение осуществляется федеральным законом, существует почва для злоупотреблений со стороны федеральной власти, которые могут выразиться в захвате центром большей части полномочий по указанным предметам ведения.
Решение этой проблемы видится либо, во-первых, в полном устранении из конституционного законодательства этой группы предметов и перераспределении их между властями обоих уровней - и в этом случае пришлось бы перечислять исчерпывающим образом предметы ведения и полномочия федерального центра, передав все оставшиеся субъектам Федерации, или сделать наоборот. Либо, во-вторых, оставляя предметы совместного ведения, ввести в практику самое широкое применение рамочного законодательства.
В российском федерализме заметно расхождение между плодотворной идеей рамочного законодательства и практикой ее реализации, когда федеральный центр подменяет рамочное законодательство детальной регламентацией, по существу, всех вопросов, относящихся к предмету закона, не оставляя или почти не оставляя свободу усмотрения для субъектов Федерации и тем самым игнорируя их полномочия по предметам совместного ведения. Издавая такие федеральные законы, как закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральный законодатель не ограничился закреплением общих принципов, а занялся детальным регулированием соответствующих вопросов, игнорируя их природу как предметов совместного ведения.
Рамочные законы должны устанавливать общие принципы правового регулирования конкретных вопросов; субъекты Федерации, руководствуясь названными принципами, могут издавать свои законы, которые детализировали бы федеральные рамочные
законы. Разработка и принятие рамочных законов позволяют федеральной власти определять главные направления правотворческой деятельности по реализации определенной политики, в рамках которых обязана действовать законодательная власть субъектов Федерации, обеспечивать единство принципов правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений.
В то же время рамочное законодательство предоставляет субъектам Федерации определенную свободу правотворчества в пределах, установленных федеральными законами. Поскольку само по себе рамочное законодательство, как правило, не может иметь прямого действия, то субъекты Федерации обязаны в отведенный законом срок издать свои необходимые законы.
Консервация существующего положения (разрыва между фактической асимметрией и формальным равноправием) грозит, с одной стороны, перманентным отставанием слабо развитых регионов, с другой - сдерживанием экономического и социального прогресса более развитых регионов. Одинаковые правовые условия для развития по-разному скажутся на разных регионах: вполне возможно, что недостаточно развитые в экономическом отношении субъекты Федерации не смогут воспользоваться этими условиями, для более развитых субъектов они могут оказаться недостаточными. Не нарушая равенства конституционно-правовых статусов субъектов Российской Федерации, можно было бы пойти по пути создания дифференцированных условий регионального развития путем использования договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Практика заключения указанных договоров вполне правомерна, поскольку предусмотрена Конституцией (ч. 3 ст. 11). Уровни разграничения предметов ведения и полномочий расположены в иерархическом порядке: конституционный уровень является высшим, а договорный уровень - низшим, подчиненным конституционному уровню и не способным превзойти его. Попытки разграничить при помощи договора предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов Федерации иначе, чем это сделано в Конституции Российской Федерации, являются заведомо противоправными и не имеющими юридической силы.
Здесь сразу же следует сделать одно уточнение. Поскольку исчерпывающий перечень исключительных предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов дан на высшем, конституционном уровне, их перераспределение каким-то образом и на каком бы то ни было другом уровне невозможно. Речь может идти лишь о разграничении и взаимном делегировании полномочий. Именно в этом направлении можно с пользой для дела использовать и договорную практику.
Выступления против договорной практики со стороны значительного числа ученых и политиков были вызваны, помимо неправильной оценки ее позитивного потенциала, очевидными ошибками, которыми эта практика пестрела ранее. Многие договоры противоречили Конституции Российской Федерации и содержали положения, закреплявшие перераспределение уже установленных Конституцией предметов ведения и полномочий. Юридическая сила договоров завышалась, иногда они ставились выше Конституции. В заключении договоров не участвовала законодательная власть, что снижало их юридический вес и моральный престиж. Все указанные выше недостатки прежней договорной практики к настоящему времени устранены в новом федеральном законодательстве, и это открывает путь к заключению договоров на принципиально новой правовой основе.
Значение договоров, заключаемых между федеральным центром и субъектами Федерации о разграничении и взаимном делегировании полномочий, заключается в том, что при помощи этих договоров можно, во-первых, конкретно уточнить действительные предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, сформулированные в Конституции Российской Федерации по остаточному принципу; во-вторых, учесть региональные различия при решении тех или иных общенациональных или региональных проблем. Вряд ли, например, субъекты Федерации, где нет разведанных запасов нефти, в той же сильной степени, как нефтедобывающие регионы, обеспокоены решением таких проблем, как добыча нефти, установление экспортной квоты, плата за природные ресурсы, защита окружающей среды в регионе, отчисления в пользу региона части прибыли, полученной за счет экспорта нефти и т.п. Другие регионы могут быть озабочены иными проблемами, порожденны-
ми, например, производственной специализацией субъектов Федерации. Скажем, для Архангельской области принципиальным является урегулирование с федеральными органами государственной власти вопросов производства и экспорта лесной и деревообрабатывающей продукции. А для Республики Татарстан эти проблемы не актуальны, поскольку на ее территории практически не ведется промышленная разработка леса. Очевидно, подобные вопросы могли бы быть частично решены и при помощи договоров о разграничении и взаимном делегировании полномочий и соглашений по конкретным вопросам.
Одно из возможных институциональных изменений, которое привело бы Российскую Федерацию в обычный для федеративных систем вид, это изменение судебной системы. В конституционном положении о праве субъектов РФ устанавливать самостоятельно систему органов государственной власти обращает на себя внимание то, что такая система, очевидно, предполагает наличие всех трех ветвей власти. Однако в действительности оказалось, что система органов государственной власти, которую могут создавать субъекты Российской Федерации, является урезанной и включает лишь законодательные и исполнительные органы власти, но лишена такого компонента, как судебная власть. На это указывает и название федерального закона, который устанавливает общие принципы организации только законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В компетенции последних находятся лишь конституционные (уставные) суды субъектов Федерации да назначение мировых судей.
Наличие у субъектов Российской Федерации, в отличие от зарубежных федераций, неполной, урезанной системы органов государственной власти ввиду отсутствия ее судебной ветви в принципе не соответствует федеративной природе государства. Лишение субъектов Российской Федерации права самостоятельно формировать третью ветвь власти обосновывалось стремлением вывести судебную власть из-под контроля региональных политических элит. Однако способ, которым это сделано - переводом судов общей юрисдикции и арбитражных судов в категорию федеральных, - оказался неэффективным, поскольку доминирование федеральной исполнительной власти над судебной системой вряд ли является более желательным результатом. Как и другие ветви вла-
сти (законодательную и исполнительную), судебную систему следует разделить на два уровня - федеральный и региональный.
Дальнейшая судьба российского федерализма неизвестна. Одна из бед его заключается в том, что в России в настоящее время нет ни одной мощной и влиятельной социальной и политической силы, которая твердо выступала бы за федерализм. Отношение населения России к федерализму, в отличие от ситуации, скажем, в США, ФРГ и тем более в Швейцарии [Graglia, 2008, р. 788; см. также Petersen, Scheller, Wintermann, 2008, р. 260, 271-272], характеризуется инертностью. Простые люди в массе своей не представляют, что такое федерация и федерализм, и эта проблема лежит на самой крайней периферии массового сознания.
Нет заинтересованности в федерализме у российской политической элиты. Более того, она является инициатором дефедера-лизации, поскольку предпринятые в 2000-е годы меры в области государственного строительства были направлены на унитариза-цию России. Сверхцентрализация усиливает бесконтрольность федеральной политической элиты и всего бюрократического государственного аппарата и позволяет вводить «ручное управление», не считаясь с институциональными, правовыми барьерами.
В последние годы само понятие федерализм выпало из дискурса руководящих деятелей России. Несмотря на конституционную характеристику России как федеративного государства, федерализм ни словом не упомянут в программной статье Президента Российской Федерации «Вперед, Россия», в провозглашенной властью концепции модернизации для федерализма тоже не оказалось места. Региональные политические элиты сдали свои позиции, и их нельзя считать способными противостоять разрушению ростков федерализма.
Что касается возможной роли политических партий в укреплении федерализма на российской почве, то следует иметь в виду, что если роль одних партий практически не заметна, поскольку они удалены от власти, то самостоятельная роль партии власти незначительна потому, что она находится в услужении федеральной исполнительной власти.
Судебная система, и в первую очередь Конституционный суд Российской Федерации, не только не смогла противостоять дефедерализации, но и предприняла немало усилий по ослаблению
федеративных начал в российской государственности. Деятельность Конституционного суда Российской Федерации по регулированию федеративных отношений нельзя оценить однозначно как позитивную или негативную. Суд действительно принимал некоторые решения, которые должны были внести определенный вклад в совершенствование и развитие федерализма. Однако он не всегда выступал лидером в защите принципов федерализма. Нередко он поступал вразрез со своими прежними правовыми позициями и принимал политически ангажированные решения, о чем свидетельствует, например, его двойственная позиция по вопросу об избрании глав субъектов Федерации региональными законодательными органами. Судебная система во главе с Конституционным судом РФ не менее ответственна, чем высшие законодательный и исполнительный органы власти России, за происходящий все последние годы процесс дефедерализации государства.
По-видимому, единственным сторонником федералистских идей и практики остается пока часть научной общественности. Но без широкой социальной базы поддержки перспективы российского федерализма весьма туманны.
Что касается реального перехода к федералистским принципам государственной и социально-экономической жизни, возрождения федерализма, то оно возможно в двух полярных случаях: (1) осознания федеральной и региональными политическими элитами того, что федерация - наиболее рациональная для России форма государственного устройства для решения стоящих перед российским обществом задач либо (2) при возникновении неурядиц и потрясений, вызванных недооценкой значимости федерализма, сверхцентрализацией и унитаризацией политической и социально-экономической жизни страны и ее регионов. Следовательно, в сложившихся условиях вопрос, нужен России федерализм или не нужен, в конечном счете будет решать политическая элита - хорошо если с помощью экспертного сообщества, опираясь на его выводы и рекомендации.
ЛИТЕРАТУРА
Гудков Л. Инерция пассивной адаптации // Pro et Contra. - М., 2011. - Т. 15, № 12. - С. 20-42.
Зубаревич Н. Регионы и города России: Сценарии-2020 // Pro et Contra. - М., 2011. - Т. 15, № 1-2. - С. 57-71.
Игнатов В.Г. Асимметрия социально-экономического развития регионов Российской Федерации и основные направления ее ослабления // Terra Economics. -Экономический вестник Ростовского государственного университета. - Ростов-на-Дону, 2009. - Т. 7, № 2. - С. 132-137.
Объем инвестиций в основной капитал (млн. рублей) в сопоставимых ценах в % к соответствующему периоду прошлого года // Министерство регионального развития Российской Федерации. Статистические данные. - Режим доступа: http:// www.minregion. ru/statparam/5/ (Последнее посещение: 15.08.2011.)
Примаков Е.М. Мировой экономический кризис и Россия // Вестник Московского университета. Сер. 12, Политические науки. - М., 2009. - № 5. - С. 3-17.
Пляйс Я. Тотальная системная модернизация - абсолютный императив для России // Власть. - М., 2009. - № 8. - С. 3-10.
Список регионов России по ВРП на душу населения // Википедия. Свободная энциклопедия. - Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/?oldid=33417503 (Последнее посещение: 15.08.2011.)
Список российских регионов по ВРП // Википедия. Свободная энциклопедия. -Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/?oldid=33538074 (Последнее посещение: 15.08.2011.)
Стародубровская И.В., Глазычев В.Л. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика // Доклады Центра социально-консервативной политики. Москва, 24.03.2011. - Режим доступа: http://www.cscp.ru/analytics/ 10902/ (Последнее посещение: 15.08.2011.)
Состояние и перспективы российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках. Итоговый аналитический доклад. - М.: ЦИРКОН, 2011. - 87 с.
Blochliger H. Tax assignment and tax autonomy in OECD countries // Fiscal federalism and political decentralization. - Cheltenham, UK: Edward Elgar publishing ltd., 2008. - P. 56-73.
Graglia L.A. Lopez, Morrison, and Raich: Federalism in the Rehnquist court // Harvard journal of law and public policy. - Harvard, 2008. - Vol. 31, N 2. - P. 761-793.
Konitzer A., Wegren S. Federalism and political recentralization in the Russian Federation: United Russia as party of power // Publius: The journal of federalism. - Oxford, 2006. - Vol. 36, N 4. - P. 503-522.
Petersen Th., Scheller H., Wintermann O. Public attitudes towards German federalism: A point of departure for a reform of German (fiscal) federalism? Differences between public opinion and the political debate // German politics. - L., 2008. - Vol. 17, N 4. - P. 559-586.
Slider D. Russian federalism: Can it rebuilt from ruins? // Russian analytical digest. -Bremen : Zurrich, 2008. - N 43. - P. 2-7.
