Развитие регионального законодательства как фактор инвестиционной активности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 347.73:332.146

Т. А. Серебрякова

Развитие регионального законодательства как фактор инвестиционной активности

В статье рассматриваются некоторые вопросы развития регионального законодательства, а также новый институт государственного куратора инвестиционного проекта. Обсуждается вопрос правомерности назначения субсидированных средств бюджетов различных уровней в целях поддержания частных инвесторов.

The paper discusses some issues of regional legislation, as well as a new institution, the public curator of the investment project. The question of the legality of subsidized use of the budgets of different levels in order to support private investors.

Ключевые слова: инвестиционная деятельность, государственные

инвестиции, государственный куратор, софинансирование, субсидия, государственные расходы.

Key words: investment activity, state investment, state curator, co-financing, subsidy, public expenses.

Последнее десятилетие ХХ в. было ознаменовано существенными преобразованиями в области интернационализации общественной, экономической, культурной сферы, которые повлекли серьезнейшие изменения в подходе законодателя к существующим категориям и институтам права. В указанный период из иностранного права в российское законодательство было имплементировано понятие «инвестиция». Впервые прозвучавшая в законодательном акте в 1991 г., указанная категория обсуждается и исследуется специалистами различных отраслей права и по сей день. Различные мнения, высказываемые относительно возможности осуществления инвестиционной деятельности различными субъектами не только изложены в многочисленных трудах ученых, но и нашли свое отражение в законодательных актах федерального значения, субъектов Федерации, а также на уровне нормативных документов муниципальных образований.

© Серебрякова Т. А., 2013

Достаточно длительный временной период отсутствовал единый подход к понятию и сущности инвестиций, инвестиционной деятельности, осуществляемой в том числе и государством, а также мер государственного регулирования инвестиционной деятельности, что привело к неопределенности статуса инвестора, системы мер государственной поддержки и требований законодательства к осуществлению инвестирования.

Участником финансового правоотношения всегда является государство, выступающее в отношениях по поводу осуществления инвестиций посредством компетентных органов управления, либо в качестве инвестора, либо в качестве субъекта, регулирующего инвестиционный процесс. Данный факт подтверждается и тем, что современное инвестиционное законодательство развивается в двух направлениях: государственные инвестиции и инвестиции частного

капитала1.

В настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет локальное законодательство, регулирующее инвестиционные процессы на собственной территории. Но вместе с тем этот факт не говорит об отсутствии единообразного подхода к определению вышеназванных понятий. Более того, в региональном законодательстве сделаны попытки дополнить и расширить федеральную нормативную базу с учетом потребностей, а также экономических и социальных особенностей отдельно взятого региона.

Так, в Самарской области в 16 марта 2006 г. был принят Закон № 19-ГД «Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области» в целях развития инвестиционной деятельности, а также стимулирования данного процесса (ст. 2).

Бесспорно, что указанный законодательный акт в значительной степени повторил основные положения Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»2, вместе с тем данный нормативноправовой источник имеет и самостоятельное решение некоторых актуальных проблем. Наравне с традиционными положениями,

1 Доронина Н.Г. Идея правового регулирования инвестиций и перспектива развития

законодательства. М., 2010. С. 8.

2

Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: федер. закон от 25 февр. 1999 г. № 39-Ф3 // КонсультантПлюс.

закрепляющими принципы государственной поддержки инвестиционной деятельности в Самарской области, права и обязанности инвесторов, гарантии прав инвесторов, есть новшества, впервые закрепленные в законодательстве.

Так, ст. 9 устанавливает создание института государственных кураторов инвестиционных проектов. Основанием для назначения государственного куратора является осуществление инвестиционного проекта стоимостью 650 млн р. и более. Без сомнения, назначение ответственного лица за организацию и проведение инвестиционных проектов дает дополнительные преференции данному проекту в виде четкого, а иногда и привилегированного решения процедурных вопросов. В подтверждение активности данного института свидетельствует и тот факт, что в Постановлении Тольяттинской городской думы Самарской области от 17.11.2004 № 1259 «О прогнозе социально-экономического развития города Тольятти на 2005 год и на период до 2007 года»3 говорится о закреплении куратора за инвестиционными проектами и предложениями, имеющими социальную значимость и требующими внимания со стороны городских властей. Основная цель деятельности куратора, как сказано в приложении 1 к указанному постановлению - «преодоление административных барьеров при получении различных разрешений, регистрации и прочее»4. Аналогичные примеры можно привести из постановления главы городского округа Самара. Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время отсутствует какой-либо закрепленный механизм назначения или избрания куратора. Учитывая особый статус данного лица, следует установить и требования к его образованию, опыту работы, а также практику участия в инвестиционной деятельности. Но указанных сведений не закрепляет ни один документ. Более того, если закон Самарской области указывает на дорогостоящий инвестиционный проект (650 тыс. р. и более), то в постановлениях думы городского округа Самара и Тольяттинской городской думы говорится лишь о значимости проекта для соответствующих территорий. Возникает вопрос о затратах на содержание должности государственного куратора инвестиционного проекта.

3 О прогнозе социально-экономического развития г. Тольятти на 2005 год и на период до 2007 года: постановление Тольяттинской городской думы Самарской области от 17 ноября 2004 г. № 1259 // КонсультантПлюс.

4 Там же.

В соответствии с п.2 ст.139 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств5. Как определено п.1 указанной статьи под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. В настоящее время в Самарской области существует множество различных профильных фондов, но фонда софинансирования нет. В связи с этим возникает вопрос о правомерности ст. 15 Закона Самарской области6, где говорится о предоставлении субсидий за счет средств областного бюджета, без указания на региональный фонд, расходная часть которого должна указывать на возможность перечисления необходимых средств в указанный плановый период.

Вызывает ряд вопросов и назначение субсидированных средств. В указанном законе Самарской области (пп.2 п.1 ст.15) говорится о возможности предоставления инвесторам субсидий на безвозмездной и безвозвратной основе за счет средств областного бюджета:

- на развитие коммунальной инфраструктуры общего пользования объекта инвестирования;

- обучение или переобучение работающих в рамках реализуемого инвестиционного проекта;

- обучение или переобучение безработных производственным специальностям в рамках реализуемого инвестиционного проекта;

- уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в кредитных организациях инвесторами;

- уплату лизинговых платежей;

5 Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // КонсультантПлюс.

6 Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области: закон Самарской области от 16 марта 2006 г. № 19-ГД // КонсультантПлюс.

- сертификацию и (или) патентование продукции, оформление прав на результаты интеллектуальной деятельности.

Наравне с обучением и переобучением кадров для реализации инвестиционного проекта (пп. 2, 3 п.1 ст.15), результатом чего является не только получение новой специальности жителями области, но и впоследствии их трудоустройство на инвестируемом объекте, а также развитие коммунальной инфраструктуры общего пользования объекта инвестирования (пп. 1 п.1 ст.15), законодатель предусматривает уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным инвесторами в кредитных организациях (пп. 4 п.1 ст.15), а также уплату лизинговых платежей (пп. 5 п.1 ст.15). Выплаты по данным основаниям видятся необоснованными для средств бюджетов. Нельзя не согласиться с мнением профессора Ю.А. Крохиной, которая утверждает, что «государственные расходы представляют собой вид финансовой деятельности государства и являются методом осуществления государственных внешних и внутренних функций»7. Государственные и муниципальные расходы определяются в действующей доктрине финансового права как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенные ими в целях выполнения своих функций и задач. Видится, что погашение задолжностей инвесторов перед кредитными организациями за счет средств бюджета субъекта Федерации, равно как и любого другого уровня бюджетов, не может являться осуществлением государственных функций, так как данные действия не приводят к положительному эффекту в интересах всего общества, а осуществляется лишь в интересах определенной небольшой группы лиц (инвесторов/инвестора). Следует отметить, что конечный результат - исполнение проекта - не может в данном вопросе служить основанием для выплат из бюджета, так как при написании инвестиционного проекта инвестор обязан был просчитать свои финансовые возможности. Более того, основная часть инвестиционных проектов проходит конкурс, где предполагается наличие не только правовой, но и экономической экспертизы.

Рассматривая вопросы государственной поддержки инвестиционной деятельности, хотелось бы обратить внимание на тот факт, что и государство может являться участником инвестиционных правоотношений, в частности быть инвестором. Это положение является

7 Крохина Ю.А. Правовые основы регулирования государственных и муниципальных расходов // Вестн. Саратовск. гос. акад. права. 1999. № 2. С. 9.

202

основанием к утверждению, что инвестиционная деятельность государства должна регулироваться нормами федерального и регионального законодательства. Ранее действовал Федеральный закон 1998 г. «О Бюджете развития Российской Федерации», закрепляющий возможность осуществления государственных инвестиций, который в 2005 г. утратил силу и в настоящее время лишь ряд постановлений Правительства РФ определяют порядок инвестирования государственных (бюджетных) средств. Вместе с тем в региональном законодательстве вообще не предусматривается возможность самостоятельных инвестиций.

Инвестировать можно любое имущество, не запрещенное (ограниченное) к обращению в гражданском обороте. Соответственно и государство инвестирует любое имущество, не запрещенное в обороте, но следует обратить снимание на правовое регулирование именно денежных инвестиций, и не просто денежных инвестиций, а тех, которые образуют финансы государства, так как содержанием финансов «являются только те из них, посредством которых образуются денежные фонды государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций»8. Именно посредством расширения указанных денежных фондов государство имеет возможность увеличить объем бюджетных средств. То же следует сказать и о бюджетах субъектов Федерации.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что интенсивно развивающееся инвестиционное законодательство имеет как минимум два направления развития: правовое обеспечение государственных и частных инвестиций. В последние годы региональное инвестиционное законодательство претерпело существенные изменения, в результате чего были созданы новые правовые институты. Вместе с тем как федеральное, так и местное законодательство активно реагируют на необходимость совершенствования правовых норм, регулирующих частные инвестиционные вложения и крайне мало уделяют внимания государственным инвестициям, тогда как социальное значение последних несравнимо велико для успешного экономического развития государства.

8 Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансы и финансовая система Российской Федерации // Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. М.: БЕК, 1995. С. 2.

203