CC BY
12
Развитие правового регулирования старательской деятельности: обобщение международного опыта
Васянин Георгий Михайлович,
аспирант, кафедра гражданского и корпоративного права, Санкт-Петербургский государственный экономический университет
E-mail: Vasyanin88@rambler.ru
В статье рассмотрены вопросы правового регулирования старательской деятельности на территории Российской Федерации, а также успешные международные примеры данного регулирования, позволяющие подчерпнуть идеи для внедрения новелл в область российского права. В частности, автор анализирует и выявляет в Проекте федерального закона № 343102-8 «О старательской деятельности» правовые пробелы, влекущие за собой появление большого количества вопросов, связанных с осуществлением старательской деятельности. Также автором проведен сравнительный анализ нормативно-правового регулирования смежных вопросов в Австралии и Монголии. Содержание данного анализа позволяет сделать вывод о: возможности рассмотрения старательской деятельности не только в рамках усиления промышленной составляющей экономики, но и с точки зрения развития других отраслей, в частности, туристической; возможной необходимости привлечения к разработке нормативной базы старательской добычи драгоценных металлов неправительственных организаций, осуществляющих деятельность в рамках данной отрасли, с целью улучшения понимания необходимости внесения определенных изменений в текущее законодательство о драгоценных металлах.
Ключевые слова: старатель, старательская деятельность, драгоценные металлы, законодательное регулирование, зарубежное правовое регулирование, право Австралии, право Монголии.
S2
со см о см I—
В настоящее время добыча драгоценных металлов на территории Российской Федерации подлежит обязательному лицензированию, однако большое количество жителей, в частности, золотоносных регионов занимаются такой добычей вне правового поля. Данное положение дел стимулирует развитие теневого рынка драгоценных металлов и увеличивает нагрузку на судебную систему из-за высокого количества административных и уголовных дел в отношении частных добытчиков.
Проблема регулирования так называемой «старательской добычи» существует столько времени, сколько люди занимаются добычей драгоценных металлов, поскольку возможность попытать свою удачу в разведке и выборе метода добычи, а также дополнительно обогатиться за счет добытого, звучит весьма привлекательно. На сегодняшний день попытки добыть драгоценный металл вне правового регулирования подпадают под действие статьи 15.44 КоАП РФ [1], а намерения сбыть, хранить, перевозить незаконно добытое/приобретенное уже становятся уголовным преступлением, в соответствии с ч. 4, 5 статьи 191 УК РФ [2].
Практическая и теоретическая значимость результатов исследования проявляется в возможности их использования в рамках разработки законопроектов по исследуемой тематике. В состав методологической базы исследования входят методы анализа,синтеза, сравнительно-аналитический метод, а также специально-юридические методы.
Желанию законодателя регулировать все процессы в отрасли с правовой точки зрения уже не один десяток лет, законопроекты по данной тематике неоднократно разрабатывались и уходили в дальний ящик стола. Последний законопроект № 343102-8 «О старательской деятельности» разрабатывался с целью исправить текущее положение дел, в частности, сократить уровень нелегальной добычи и оборота драгоценных металлов, а также предоставить новый способ занятости для населения регионов [3].
Одной из первых новелл, имеющихся в данном законопроекте, является закрепление новой терминологии. Так, в законодательстве могут появиться такие термины, как «старатель», «старательская деятельность» и «старательский участок».
В рамках данного законопроекта старатель понимается как гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющий старательскую деятельность, в то время как сама старательская деятельность понимается в качестве деятельности по поиску и добыче золота на старательских участках.
И если с термином «старатель» на первый взгляд все в порядке, то «старательской добыче» следует уделить некое внимание, поскольку в составе данного термина присутствует слово «золото», а не «драгоценные металлы». Таким образом, сопутствующая добыча, например, серебра, законодателем не предусмотрена в рамках осуществления старательской деятельности, поскольку речь идет исключительно о золоте.
Данная постановка вопроса порождает ряд коллизионных ситуаций, в частности, когда старательский участок, выделенный государством для старателя, имеет высокое содержание какого-то иного, отличного от золота, драгоценного металла.
Каким образом действовать старателю с непроизвольно добытым им серебром, платиной и др. металлами платиновой группы? Как относиться к такой добыче органам исполнительной и судебной власти? Как не допустить добычу иных драгоценных металлов с технологической точки зрения? Все эти вопросы на сегодняшний день остаются без ответа, но требуют разъяснения и тщательной проработки.
Указанный законопроект имеет и некоторые ограничения, накладываемые на старателей. К таким ограничениям можно отнести: запрет на использование оборудования мощностью более пяти киловатт, за исключением транспортных средств, разрешенная максимальная масса которых составляет не более 3500 килограммов (пп. 4 п. 8 ст. 12); запрет на проведение взрывных работ (пп. 1 п. 8 ст. 12); запрет на добычу золота химическими способами (пп. 5 п. 8 ст. 12); и др.
Стоит обратить особое внимание на запрет использования оборудования мощностью более 5 киловатт, поскольку для эффективной добычи драгоценных металлов на территории, например, Магаданской области, где зачастую вечная мерзлота диктует свои условия работы, запрет на использование оборудования мощностью более 5 киловатт является нецелесообразным, т.к. существенное число эффективного оборудования превышает данные показатели. Исходя из данного запрета, можно исключить также использование старателями современной тяжелой горной техники, а, следовательно, будет существенно снижен итоговый объем добытого драгоценного металла.
Следующим интересным моментом в законопроекте «О старательской деятельности» является пп. 3 п. 1 ст. 14. Данный подпункт предполагает утрату старателем права на осуществление старательской деятельности, если общая сумма добытого золота в химически чистом виде превысила 30 кг. Вокруг данного числа также образуются некоторые вопросы, в частности, руководствуясь чем законодатель решил установить именно такой порог утраты права на добычу.
Тридцать килограммов химически чистого золота, в условиях, упомянутых выше (запрет на использование оборудования свыше 5 киловатт), является практически недосягаемой цифрой для старателей, поскольку на текущий момент среднее
содержание золота в исходном материале на м3 сильно отличается от раннего советского периода добычи, позволявшего производить разработку месторождений, используя малое техническое оснащение.
Также стоит отметить, что, если старателю все-таки удастся не только добыть указанные 30 кг, но и превысить данный порог, есть высокая вероятность, что золото, добытое сверх 30 кг, попадет к незаконным скупщикам, которые смогут помочь старателям не утрачивать текущее право на добычу.
Так, ситуация, порождаемая данным законопроектом, может оказаться роковым стимулятором криминальной активности вокруг золотодобычи: лица, занимающиеся незаконной скупкой драгоценных металлов, смогут вполне легально стать «старателями» и, создавая видимость старательской деятельности, на самом деле активно заниматься скупкой драгоценного металла, добытого незаконно, или же вовсе украденного с крупных предприятий, сдавая при этом его вполне легально государству.
Отдельно стоит отметить п. 3 ст. 7 рассматриваемого законопроекта, согласно которому старательский участок может быть предоставлен индивидуальному предпринимателю сроком на 3 года, при отсутствии нарушений, выявленных при использовании участка. Продление срока пользования старательским участком возможно лишь однократно на срок, не превышающий трех лет. Для восстановления участка после проведения старательских работ, индивидуальный предприниматель также может запросить продление срока безвозмездного пользования на срок не превышающий 6 месяцев.
Анализируя данные сроки, можно сделать вывод, что базово для освоения предоставленного старательского участка индивидуальный предприниматель имеет 3 года, а также возможность продления пользования участком сроком до 3-х лет.
Однако стоит отметить, что согласно п. 4 ст. 7 максимальная площадь старательского участка не может превышать 10 гектаров. В условиях отсутствия возможности использования тяжелой техники и современного добывающего оборудования, а также при невысокой численности рабочей силы, грамотно освоить сто тысяч квадратных метров промышленной территории за 3-6 лет практически невозможно, учитывая особенности промывочного сезона в северных условиях, который длится от 3 до 5 месяцев в год.
Таким образом, сроки безвозмездного пользования старательским участком, его территориальные границы, а также разрешенное для использования в старательской деятельности оборудова- р ние, в своей текущей коллаборации не позволяют Д вести продуктивную деятельность по добыче дра- Ч
гп
гоценного металла. Отсутствие каких-либо пред- К ложений по введению налоговых льгот для стара- ё телей также не скажется положительно на их дея- у тельности, поскольку процесс добычи золота обла- А
дает высокой капиталоемкостью, а также крайне рисковым характером деятельности.
Тема старательской добычи драгоценных металлов актуальна не только для отечественного законодателя, поскольку данный вид деятельности имеет возможность не только создания новых рабочих мест и увеличения объемов добычи, но и может являться своего рода туристической Меккой для некоторых регионов страны как в рамках внутреннего, так и в рамках международного туризма.
С точки зрения зарубежного правового опыта стоит отметить, что старательская деятельность является распространенной практикой, однако отдельно стоит выделить Австралию, Монголию, Канаду и страны Западной Африки.
Австралийский опыт старательской добычи в штате Виктория является, пожалуй, самым успешным и открытым проектом, реализуемым в рамках предоставления частным лицам права на разведку и мелкомасштабную добычу. Данный проект позволяет и гражданам Австралии, и иностранцам приобрести «miner's right» - своего рода лицензию, действующую исключительно на территории штата Виктория, на добычу драгоценных металлов.
Оформить «шахтерское право» можно онлайн на сайте штата, весь процесс занимает несколько минут, а срок действия составляет 10 лет. Стоимость оформления лицензии в пересчете на рубли, безусловно, зависит от курса австралийского доллара, однако по состоянию на начало июля 2023 г. базируется в районе и 1400 рублей.
Австралийская законодательная база, регулирующая добычу драгоценных металлов, в большинстве своем состоит из: Закона о минеральных ресурсах от 1990 года № 92 [8] и Положении о минеральных ресурсах от 2019 года № 48/2019 [9].
Некоторые положения российского законопроекта «О старательской деятельности» во многом напоминают австралийские, в частности, запрет на использование взрывчатки и тяжелого механического оборудования при старательской работе в штате Виктория очень схож по своей сути с обсуждаемым ранее запретом на применение взрывных работ и использование оборудования мощностью более 5 киловатт.
Так, правовые запреты для старателей являются практически идентичными, однако стоит заметить, что законодательное позиционирование старательской добычи властей двух стран имеет принципиальное различие. Правовое закрепление старательской деятельности в российском законопроекте планируется с целью создания высокого количества новых рабочих мест и увеличения объемов добычи золота, а также в рамках противодействия внеправовой добыче и обращению драгоценных металлов. В то время как Австралийский ^ законодатель понимает старательскую деятель-S2 ность на своей территории больше как туристи-£3 ческий кластер, способный стимулировать приток еЗ иностранцев и местных жителей, а также как нео-5в бычную разновидность семейного досуга.
Стимулирование туристической отрасли посредством создания туристических кластеров на территории Российской Федерации, основной идеей которых может стать старательская добыча драгоценных металлов, является интересным способом как привлечения внимания иностранных туристов, так и способом произвести разведку на больших площадях непромышленных россыпей, однако работ по созданию эффективной концепции не ведется.
Отдельного упоминания заслуживает правовой опыт мелкомасштабной добычи драгоценных металлов Монголии. До 2005 г. объемы добычи монгольских золотопромышленников стремились вверх, достигнув рекордного показателя за 2005 г. - 21.8 тонн драгоценного металла, однако после 2005 г. объемы добычи резко сократились. Попов К.М. считает, что главным фактором данного сокращения послужило принятие в 2006 г. Закона о «Налоге на сверхприбыль на некоторые товары», который резко увеличил налогообложение золотодобывающих компаний [4]. Всемирный банк позже осудил принятие поправок как «натиск» государства на развитие частного сектора [13].
Отрасль добычи драгоценных металлов всегда отличалась сложностью введения новых обреме-нений, в частности, увеличений налогов, введений новых сборов и пошлин, поскольку теневой сектор скупки золота у горняков предлагает условия, являющиеся более выгодными с коммерческой точки зрения, поэтому большинство старательский артелей Монголии начали нелегальную продажу золота, наравне с легальной. Официальный средний объем добычи золота в год в конце 2000-х снизился до 6 тонн [4].
Государственный аппарат Монголии в сотрудничестве с неправительственными организациями (далее - НПО) и международными организациями начал изучать варианты нового правового регулирования сложившейся ситуации.
Проект по устойчивому развитию старательской добычи (SAM), разработанный при поддержке швейцарского агентства развития SDC, сыграл основополагающую роль во внедрении концепции устойчивой старательской добычи в общественный и политический диалог Монголии.
В 2010 году, следуя призыву проекта SAM, парламент Монголии преобразовал временное положение, регулирующее мелкомасштабную добычу полезных ископаемых, в постоянную правовую основу.
Законодательное закрепление вышеописанного проекта ознаменовало официальную легализацию старательской деятельности на территории Монголии. Легализация старательской деятельности в 2010 году была названа НПО «Монгольская объединенная ассоциация старателей» «первым прогрессивным шагом к формализации старательской добычи» [7]. Правительство признало право старателей работать, добывать драгоценные металлы и организовываться в официальные партнерства. Новый закон был принят с внесением
изменений в Закон о полезных ископаемых, Закон о земле и Закон о подоходном налоге с физических лиц, Закон о подоходном налоге [5].
Законодательство предусматривает, что старатели должны объединяться в «товарищества», состоящие не менее чем из пяти членов, для того чтобы заниматься горными работами, которые регулируются местными администрациями и ограничены территориями, еще не получившими лицензию на разведку и разработку. Схожий формат объединений, имеющий несколько большую численность, присутствует на территории Мексики -мексиканские патримониальные горнодобывающие кооперативы [6].
Новый закон предоставляет старателям Монголии возможность расширить свою деятельность до легализованной мелкомасштабной добычи. Получить участок земли, на котором можно вести добычу можно, если: 1) месторождение не представляет коммерческой ценности для промышленной эксплуатации; 2) месторождение по своей сути уже является эксплуатируемыми отходами, которые были заброшены; 3) старательское объединение и местные власти пришли к взаимному соглашению о разрешении работы.
Через год после принятия закона было создано 317 новых товариществ, 65,6% их членов были включены в систему медицинского страхования, а 21,2% - в систему социального страхования [10]. А к декабрю 2015 года в секторе добычи драгоценных металлов официально зарегистрировались 7325 человек, 30% из которых составляли женщины [12]. Следует отметить, что годовой доход этих работников был на 300% выше минимальной заработной платы в стране [12].
Фактически, в период с 2013 по 2014 год объем продаж золота частными старательскими объединениями вырос на 115,2%, что подтверждает то, что SDC называет «огромным экономическим потенциалом старательской добычи, при наличии систем и механизмов формализации для полной реализации этого потенциала» [11]. В 2015 году старательский сектор продал 6,7 тонн золота Банку Монголии, что составляет почти половину (46,3%) от общего объема продаж золотодобычи в стране [11]. Это составляет 245 миллионов долларов США в виде валютных поступлений.
Успешный пример внедрения НПО и МНПО в разработку новых законопроектов в сфере включения в правовое поле старательской добычи позволяет сделать вывод об эффективности данного вида кооперации в законотворчестве. Возможно, опыт монгольского законодателя позволит задуматься над привлечением к разработке законопроектов в сфере старательской деятельности неправительственные организации, в частности, Союз старателей России, специалисты которого имеют глубокие знания в горнодобывающей отрасли. Стоит предположить, что подобная совместная работа сможет исключить правовые пробелы и негативные моменты, имеющиеся в текущем законопроекте «О старательской деятельности».
Проведенное исследование показывает, что при разработке законопроектов в области добычи драгоценных металлов, в частности, введении в правовое поле возможности их старательской добычи, следует обращать особое внимание на терминологические особенности понятий и смысловую функцию некоторых количественных переменных, правильное значение которых можно определить лишь привлекая к работе отраслевых специалистов. Также отдельно стоит отметить, что международный опыт правового регулирования данной темы несет в себе весьма интересные аспекты, позволяющие взглянуть на старательскую добычу как на фактор, имеющий возможность стимулировать другие экономические отрасли, например, туристическую. Упоминания заслуживает и опыт Монгольского законодателя, иллюстрирующий положительные стороны привлечения к разработке старательских законопроектов неправительственных организаций как местных, так и зарубежных, помогающих законодателю лучше прочувствовать положительные и отрицательные последствия принятия будущего закона, а также глубже интегрироваться в жизнь и работу населения, на которое данный законопроект ориентирован.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 24.06.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.06.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1;
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-Ф3 (ред. от 13.06.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.06.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954;
3. Проект федерального закона «О старательской деятельности» от 21.04.2023 г. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://goo. su/yakJN (дата обращения 25.06.2023);
4. Попов К.М. Золотодобыча в Монголии // Актуальные вопросы экономических наук. 2013. № 34. С. 154-157;
5. Connors, J. (2011) Mining Law and Policy Developments in Mongolia: Considerations for Foreign Investors. Baker & McKenzie International, February 10, 2011. Retrieved from https://goo.su/Cra-lUq8;
6. Elizabeth Emma Ferry (2002) Inalienable Commodities: The Production and Circulation of Silver and Patrimony in a Mexican Mining Cooperative. Cultural Anthropology Vol. 17, No. 3, Value in Circulation (Aug., 2002), pp. 331-358. Retrieved from https://goo.su/CEiRwj1;
7. MASM (Mongolian Artisanal Miners' United Umbrella Association NGO) (2014) Small-Scale Mining and Human Rights Situation of Artisanal Small-Scale Miners in Mongolia. Geneva: Universal Periodic Review, 2014. Retrieved from https://goo.su/ m5Hb2;
5
"O
C3 ж
■с
8. Mineral Resources (Sustainable Development) Act as at 1990 № 92, Authorised Version incorporating amendments as at 1 July 2021. Retrieved from https://goo.su/pTyRRhj;
9. Mineral Resources (Sustainable Development) (Mineral Industries) Regulations 2019 S.R. No. 48/2019, Authorised Version incorporating amendments as at 30 September 2022. Retrieved from https://goo.su/U9IA;
10. SDC / SECO - Swiss International Cooperation (2011) Annual Report Retrieved from https://goo. su/cRped;
11. SDC / SECO - Swiss International Cooperation
(2014) Annual Report Retrieved from https://goo. su/rBaINz;
12. SDC / SECO - Swiss International Cooperation
(2015) Annual Report Retrieved from https://goo. su/hsBstw;
13. World Bank (2009) Project Information Document Report No.: AB4615. Official website of World Bank. Retrieved from https://goo.su/6LDQt.
DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION OF ARTISANAL ACTIVITY: GENERALIZATION OF INTERNATIONAL EXPERIENCE
Vasyanin G.M.
St. Petersburg State University of Economics
The article considers the issues of legal regulation of prospecting activities in the territory of the Russian Federation, as well as successful international examples of this regulation, allowing to emphasize ideas for the introduction of novelties in the field of Russian law. In particular, the author analyzes and identifies legal gaps in the Draft Federal Law No. 343102-8 «On Artisanal Mining», which entail a large number of issues related to the implementation of artisanal mining. The author also conducted a comparative analysis of the legal regulation of related issues in Australia and Mongolia. The content of this analysis allows us to make a conclusion about: the possibility of considering artisanal mining not only within the framework of strengthening the industrial component of the economy, but also from the point of view of the development of other industries, in particular, tourism; the possible need to involve in the development of the regulatory framework of non-governmental organizations engaged in activities on these issues in order to improve understand-
ing of the need to make certain changes to the current legislation on precious metals.
Keywords: artisanal miner, artisanal activity, precious metals, legislative regulation, foreign legal regulation, Australian law, Mongolian law.
References
1. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses from 30.12.2001 N 195-FZ (ed. from 24.06.2023) (with amendments and additions, effective from 24.06.2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2002. N 1 (part 1). Art. 1.;
2. Criminal Code of the Russian Federation from 13.06.1996 N 63-FZ (ed. of 13.06.2023) (with amendments and additions, in force since 24.06.2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1996. N 25. St. 2954.;
3. Draft federal law "On Artisanal Activities" from 21.04.2023 // [Electronic resource]. - Access mode: https://goo.su/yakJN (date of circulation 25.06.2023);
4. Popov K.M. Gold mining in Mongolia // Actual issues of economic sciences. 2013. № 34. C. 154-157;
5. Connors, J. (2011) Mining Law and Policy Developments in Mongolia: Considerations for Foreign Investors. Baker & McKenzie International, February 10, 2011. Retrieved from https:// goo.su/CralUq8;
6. Elizabeth Emma Ferry (2002) Inalienable Commodities: The Production and Circulation of Silver and Patrimony in a Mexican Mining Cooperative. Cultural Anthropology Vol. 17, No. 3, Value in Circulation (Aug., 2002), pp. 331-358. Retrieved from https:// goo.su/CEiRwj1;
7. MASM (Mongolian Artisanal Miners' United Umbrella Association NGO) (2014) Small-Scale Mining and Human Rights Situation of Artisanal Small-Scale Miners in Mongolia. Geneva: Universal Periodic Review, 2014. Retrieved from https://goo.su/ m5Hb2;
8. Mineral Resources (Sustainable Development) Act as at 1990 № 92, Authorised Version incorporating amendments as at 1 July 2021. Retrieved from https://goo.su/pTyRRhj;
9. Mineral Resources (Sustainable Development) (Mineral Industries) Regulations 2019 S.R. No. 48/2019, Authorised Version incorporating amendments as at 30 September 2022. Retrieved from https://goo.su/U9IA;
10. SDC / SECO - Swiss International Cooperation (2011) Annual Report Retrieved from https://goo.su/cRped;
11. SDC / SECO - Swiss International Cooperation (2014) Annual Report Retrieved from https://goo.su/rBaINz;
12. SDC / SECO - Swiss International Cooperation (2015) Annual Report Retrieved from https://goo.su/hsBstw;
13. World Bank (2009) Project Information Document Report No.: AB4615. Official website of World Bank. Retrieved from https:// goo.su/6LDQt.
2
CO
