CC BY
29ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Развитие права на доступ к информации в сфере публичного управления в российском и германском конституционном праве1
Елена Гриценко, Екатерина Бабелюк, Мария Проскурякова
В статье предлагается сравнительный анализ конституционных и законодательных основ права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии, раскрываются подходы к содержанию и ограничениям этого права в обеих правовых системах. В Германии первоначально доступ к информации о деятельности публичной администрации оказался за рамками конституционных гарантий. В то же время законодательная и правоприменительная интерпретация гарантий рассматриваемого права в Германии идет в сторону их постоянного расширения, тогда как в России и законодательная, и судебная практика конкретизируют конституционное право каждого на получение информации о деятельности органов публичной власти в первую очередь через установление его пределов и ограничений. Сравнение ограничений рассматриваемого права в законодательстве России и Германии свидетельствует о наличии дефицита правовой определенности российского законодательного подхода. Более того, российский подход в части установления и судебной интерпретации ограничений права на доступ к информации о деятельности публичной администрации отличается односторонностью, которая выражается в абсолютизации идеи защиты любой информации ограниченного доступа. В связи с этим использование немецкого опыта применения метода взвешивания интересов при разрешении конфликтов между правом на доступ к информации и иными конституционными правами заслуживает особого внимания в целях совершенствования российского законодательства и судебной практики в рассматриваемой сфере.
^ Право на доступ к информации; публичное управление; публичная администрация; принцип открытости и прозрачности (транспарентности) публичной власти; защита информации ограниченного доступа; метод взвешивания интересов
1. Введение
Современные требования к публичной администрации2 и публичному управлению уже не
1 Настоящая статья подготовлена с использованием результатов научно-исследовательской работы по теме «Транспарентность оказания публичных услуг: право граждан на доступ к информации о деятельности публичной администрации (российский и европейский опыт)», финансируемой за счет средств Санкт-Петербургского государственного университета в 2013 году.
2 Под публичной администрацией здесь и далее предлагается понимать органы исполнительной власти, иные административные органы, органы местного само-
управления, иные субъекты, наделенные публично-правовым статусом и осуществляющие администра-
ограничиваются выполнением задач сервисного государства3, призванного организовать качественное и результативное предостав-
тивные функции, в том числе по оказанию публичных услуг. Речь идет о совокупности административных органов публично-правового образования как институциональном отражении публичного управления. Будучи привнесенным из западного и международно-правового юридического лексикона, термин «публичная администрация» постепенно входит и в российский юридический оборот (см. об этом подробнее: Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2 (93). С. 115-128, 116). 3 Подробнее о сервисном государстве см.: Васильева А. Ф. Сервисное государство: административно-
ление публичных услуг населению. Надлежащее и эффективное публичное управление (good governance) предполагает такую организацию взаимоотношений публичной администрации и гражданина на основе закона, при которой человек и гражданин выступает не объектом управленческой деятельности, а соучастником властных процессов. Соответственно, публичное управление осуществляется на началах кооперации администрации со структурами гражданского общества. Этого требует и последовательная реализация принципов демократического государства и народовластия. Условием жизнеспособности, работоспособности и эффективности власти становится вовлеченность граждан и их объединений как институтов гражданского общества в ее осуществление, влияние общественных институтов на принятие властных решений, общественный контроль за деятельностью власти в целом и публичной администрации в частности, и прежде всего в сферах использования публичных финансов и публичной собственности, выбора способа оказания публичных услуг. Решение задач экономического развития, выбор наиболее эффективного способа их решения, в том числе с привлечением частных субъектов и в рамках осуществления проектов публично-частного партнерства, могут быть успешными лишь тогда, когда возможно объективно оценить нейтральной стороной и независимыми экспертами соответствующий проект и предлагаемые варианты его решения и когда процедуры принятия решений осуществляются по понятным и стабильным правилам. Все это, в свою очередь, является необходимым условием успешной социальной, экономической, инвестиционной и инновационной политики.
Достижение указанных целей, однако, немыслимо без необходимого уровня информационной открытости, то есть прозрачности публичной администрации4 перед обществом,
правовое исследование оказания публичных услуг в Германии и России. М. : РАП, 2012.
4 Вопрос о соотношении принципов открытости и прозрачности (транспарентности) публичного управления является дискуссионным. Не вдаваясь в подробности этой дискуссии, следует, однако, заметить, что в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 года
особая роль в обеспечении которой принадлежит праву на доступ к информации в сфере публичного управления.
Для российской правовой системы данное право является относительно новым5. Советский период российской государственности характеризовался режимом конфиденциальности информации о деятельности органов управления, закрытостью механизмов власти партийного и государственного аппарата6. Поворот к принципу информационной открытости стал возможен с принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года, а также возведением права на получение информации, права на участие в управлении делами государства, права на обращение в ранг конституционных прав, реализуемых в условиях демократического и правового государства согласно Конституции РФ 1993 года. Впоследствии указанные права и гарантии их реализации получили нормативное закрепление в отраслевом законодательстве.
В настоящее время происходит постепенное становление отечественной доктрины информационных прав в сфере публичной вла-
№ 93-р (URL: http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения: 18.08.2015)), открытость указанных органов представлена через совокупность принципов — принцип информационной открытости, принцип понятности, принцип вовлеченности гражданского общества в управление, принцип подотчетности (разд. III Концепции). Что же касается принципа прозрачности, то он обычно рассматривается как элемент принципа открытости и сводится к информационной открытости. См.: Нестеров А.В. О стандарте (концепции) открытости «открытого правительства». hse.ru/expertika/news/l09952852.html (дата обращения: 18.08.2015).
5 В отличие, например, от правовой системы Швеции, в которой уже с 1776 года был введен доступ каждого, независимо от наличия особого законного интереса, к официальной информации публичной администрации при соблюдении определенных исключений. См.: Griebel T. Die verfahrensrechtliche Absicherung von Informationsfreiheitsrechten in rechtsvergleichender Sicht: Eine Betrachtung der Rechtslage in Schweden, den USA, Deutschland und der Europäischen Union. Berlin : Duncker & Humblot, 2007. S. 29; Schoch F. Informationsfreiheitsgesetz-Kommentar. 1. Aufl. München : C. H. Beck, 2009. Einleitung. Rn. 29.
6 См., например: Абросимов И. Кадровая политика власти в СССР 1939—1953. Ч. 2: Феномен советской номенклатуры. URL: http://www.proza.ru/2011/03/20/ 1105 (дата обращения: 18.08.2015).
сти и публичного управления и их пределов. Этому в значительной степени способствуют современные вызовы глобального информационного общества, связанные с инфокомму-никационной революцией, активным внедрением и использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), изменением самого понятия информации как объекта правового регулирования7.
В отечественной доктрине информационных прав особое внимание уделяется раскрытию природы и содержания права на доступ к информации о деятельности публичной администрации, способов защиты данного права, определения его места в системе иных субъективных прав и соотношения с ними8. Это обусловлено особым значением данного права в информационном обществе в отношениях граждан с органами публичной администрации, осуществляющими повседневное, оперативное и постоянное исполнение законов, а значит, наиболее активно и тесно взаимодействующими с гражданами, в том числе в процессе осуществления различных административных процедур и организации оказания публичных услуг. Вместе с тем отдельные вопросы, связанные с правом на доступ к информации в сфере публичного управления, пока не стали в российской литературе предметом научной дискуссии. Например, за рамками современных научных исследований остается вопрос о том, какому праву — праву на доступ к информации или праву на защиту персональных данных — следует отдать приоритет в том случае, когда запрашивается информация о деятельности органа государственной власти либо органа местного самоуправления, содержащая персональные дан-
7 См. об этом подробнее: Талимончик В.П. Международно-правовое регулирование отношений в сфере информации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2013. С. 13.
8 См., например: Павлов И. Ю. Правовое обеспечение
доступа к официальной информации : автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2008; Право на доступ к публичной информации как условие развития транспарентности государства (материалы круглого стола XI Международной научной конференции по проблемам разви-
тия экономики и общества, Государственный университет — Высшая школа экономики, 2010 г.) // Право. 2010. № 4. С. 145—156; Терещенко Л.К. Правовой режим информации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
ные. В таких условиях несомненный интерес представляют исследования права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в сравнительно-правовой перспективе, позволяющей сопоставить отечественный и зарубежный опыт регулирования, обнаружить проблемные моменты как нормативного закрепления, так и практической реализации права на доступ к соответствующей информации в России, а также предложить варианты их решения.
В настоящей статье для такого сравнения предлагается немецкий опыт закрепления и обеспечения права на доступ к информации в сфере публичного управления. Выбор в качестве предмета сравнительного анализа немецкого подхода к правовому регулированию права на доступ к информации о деятельности публичной администрации объясняется не только близостью российской и немецкой правовых систем, федеративным устройством обоих государств, но и тем, что для российской и немецкой традиций обращения с информацией в управленческой сфере долгое время был характерен режим конфиденциальности9.
Статья состоит из двух разделов, первый из которых посвящен конституционным основаниям и пределам права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии (раздел 2). В разделе 3 будут проанализированы законодательные пределы указанного права в пра-вопорядках обоих государствах, а именно определено его содержание (3.1) и раскрыты ограничения права на доступ к информации о деятельности публичной администрации (3.2).
9 Исходной точкой обращения с информацией в управленческой сфере в Германии является принцип конфиденциальности публичного управления, основанный на так называемой традиции сокрытия информации (Arkantradition). См.: Wendt Ph. Abschied vom Amtsgeheimnis: Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes // Anwaltsblatt (AnwBl). 2005. S. 702-704; подробно см.: Wegener B. W. Der geheime Staat: Arkantradition und Informationsfreiheitsrecht. Göttingen : Morango, 2006. Цит. по: Боймль А. Транспарентность ПЧП-проектов с точки зрения германского права // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / под. ред. Е. В. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайх. М. : Инфотропик Медиа, 2013. С. 362-376, 366.
2. Конституционные основания и пределы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии
Право на доступ к информации о деятельности публичной администрации является элементом комплексного права на информацию, с одной стороны, и субъективно-правовым отражением объективно-правового принципа прозрачности (транспарентности) публичной власти — с другой. Оба этих аспекта доступа к информации имеют международное, наднациональное и национальное измерения10.
Соответственно, на национальные конституционные пределы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации оказывают влияние воспринимаемые в национальном конституционном праве международные и наднациональные стандарты открытости публичной власти. Идея транспарентности прочно утвердилась в международном экологическом праве. Она была зафиксирована еще в 1998 году в Конвенции Европейской экономической комиссии ООН «О доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (далее — Орхусская конвенция)11. Конвенция имеет статус регионального меж-
10 См., например: Статья 19 Международного пакта «О гражданских и политических правах» 1966 года; статья 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 года. См. также: Международный пакт «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12; Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2. Ст. 163. По данным организации «Трансперенси Интернешнл Россия», «в настоящее время около ста государств имеют отдельные законы о праве на информацию» (цит. по: Братановский С.Н., Лапин С.Ю. Право на доступ к информации как элемент конституционного права на информацию // Гражданин и право. 2012. № 8. С. 20-35, 23).
11 Конвенция «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» от 25 июня 1998 года / Организация объединенных наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/orhus.shtml#mainnav (дата обращения: 18.08.2015).
дународно-правового договора прямого действия в государствах-участниках12, обладает собственным контрольным механизмом (Комитет по соблюдению Орхусской конвенции). В соответствии с Орхусской конвенцией государства договорились о том, что их административные органы предоставляют информацию о состоянии окружающей среды на началах транспарентности. Причем предполагается, что такая информация должна быть доступна общественности в виде электронных баз данных через электронные средства коммуникации (абз. 2 и 3 ст. 5 Орхусской конвенции). Таким образом, создается основа для формирования соответствующего информационного реестра в сети Интернет.
В последнее время международно-правовое регулирование доступа к информации в сфере управления и транспарентности публичной администрации получило дальнейшее развитие, в том числе в связи с обеспечением реализации прав человека, закрепленных в статье 19 Всеобщей декларации прав чело-века13, статьях 6, 8 и 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так, например, в 2008 году была открыта для подписания Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (по состоянию на 2015 год она подписана 14 государствами — членами Совета Европы, из них семью ратифицирована)14, а в июне 2013 года на саммите «Группы восьми» (08) в Лох-Эрне была принята Хартия открытых данных (G8-Open-Data-Charta)15 — рекомендательный документ международной конференции, дающий
12 Орхусскую конвенцию подписали к 21 декабря 1998 года — дате завершения периода подписания — 40 будущих Сторон — 39 государств и Европейский Союз. После этого Орхусская конвенция была открыта для присоединения других государств. См. об этом: Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению / Европейская Экономическая Комиссия ООН. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ env/pp/implementation%20guide/russian/aigr.pdf (дата обращения: 18.08.2015).
13 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Российская газета. 1998. 10 декабря.
14 Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам от 18 июня 2009 года (Серия Договоров Совета Европы № 205). URL: http://conventions.coe. int/Treaty/rus/Summaries/Html/205.htm (дата обращения: 18.08.2015).
15 G8 Open Data Charter and Technical Annex of 18 June
2013. URL: https://www.gov.uk/government/
государствам ориентир для проведения политики открытости.
Вместе с тем степень имплементации этих стандартов в различных наднациональных и национальных конституционных правопо-рядках серьезно различается. Так, например, Российская Федерация, в отличие от Германии и Евросоюза, до сих пор не подписала Орхусскую конвенцию, хотя присоединение к ней планируется с 2012 года16. К Конвенции о доступе к официальным документам также пока (по состоянию на 2015 год) не присоединились ни Германия, ни Россия. Что же касается Хартии открытых данных, то в Российской Федерации Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства уже в октябре 2013 года утвердила план действий по реализации Хартии в Российской Федерации17. В Германии Министерство внутренних дел подготовило План действий Федерального правительства по реализации пяти основных принципов Хартии открытых данных на период до конца 2015 года18.
Можно в связи с этим констатировать, что проникновение международных стандартов открытости и транспарентности в сфере публичного управления в право Европейского Союза, как и национальное право государств — членов Европейского Союза, является более глубоким по сравнению с правом Российской Федерации. В свою очередь, и право Европейского Союза образует серьезную правовую основу для развития национального законодательства о транспарентно-
publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex (дата обращения: 18.08.2015).
16 См.: Пункт 22 «а» Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 года № 2423-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ст. 7561.
17 См. об этом материалы сайта Экспертного центра электронного государства. URL: http://d-russia.ru/ pravitelstvennaya-komissiya-utverdila-plan-realizacii-xartii-otkrytyx-dannyx.html (дата обращения: 18.08.2015).
18 Nationaler Aktionsplan der Bundesregierung zur Umsetzung der Open-Data-Charta der G8. URL: http:// www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/
Broschueren/2014/aktionsplan-open-data.pdf?__
blob=publicationFile (дата обращения: 18.08.2015).
сти публичной администрации. Так, непосредственно в «первичном» праве ЕС, абзаце 3 статьи 15 Договора о функционировании Европейского Союза10, закреплено право каждого гражданина ЕС на доступ к документам органов, учреждений, прочих структур и служб ЕС, независимо от формы и носителя информации, примененных для сохранения и передачи таких документов. Кроме того, право на доступ к информации в сфере управления находит отражение в таком акте «первичного» права Европейского Союза, как Хартия основных прав20: согласно статье 41 Хартии право на доступ к документам является элементом права на надлежащее (хорошее) управление (good governance). Порядок и детали реализации права на доступ к документам определяются в акте «вторичного» права Европейского Союза, в так называемом Регламенте о транспарентности21.
Вторичное право Европейского Союза в части регулирования информационных прав граждан и открытости в сфере публичной власти, наряду с Регламентом о транспарентности, представлено целым рядом актов: Директивой Европейского Союза от 7 июня 1990 года о свободном доступе к информации об окружающей среде 90/31322; заменившей Директиву 1990 года и принятой на основе Орхусской конвенции Директивой о доступе общественности к информации об окружающей среде 2003/4/ЕС23; созданным на осно-
19 Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Union (далее - OJ). C83. 2010. 30 March. P. 47-403.
20 Хартия основных прав Европейского Союза с вступлением в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 года приобрела обязательный характер. Более того, согласно статье 6 Договора о ЕС, Хартия обладает равной юридической силой с Договорами (имеются в виду Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС). См.: Charter of Fundamental Rights of the European Union // OJ. C83. 2010. 30 March. P. 392403; Treaty on European Union // Ibid. P 13-45.
21 Regulation (EC) No. 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents // OJ. L 145. 2001. 31 May. P. 43-48.
22 Council Directive 90/313/EEC of 7 June 1990 on the freedom of access to information on the environment // OJ. L 158. 1990. 23 June. P 56-58.
23 Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on public access to environmental information and repealing Council Directive 90/313/EEC // OJ. L 41. 2003. 14 February. P 26-32.
ве соглашения между Европейским парламентом и Европейской комиссией от 23 июня 2011 года Реестром открытых данных (Iга parenz-Register) организаций и независимых экспертов, занимающихся европейской по-
литикой24.
Что же касается права интеграционных объединений с участием России — Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также права Евразийского экономического союза, в них принципы открытости и транспарентности также находят закрепление как в отношении государств-участников, так и органов межгосударственных объеди-нений25. Однако это правовое регулирование находится пока в зачаточном состоянии.
Что касается российского национального конституционного права, то право на информацию закреплено в частях 4 и 5 статьи 29 Конституции РФ и включает в себя целый ряд информационных прав человека и гражданина, а именно право любым законным способом искать, получать, производить, передавать, распространять информацию. К праву свободно распространять информацию примыкает свобода массовой информации.
24 Agreement between the European Parliament and the European Commission on the establishment of a transparency register for organisations and self-employed individuals engaged in the EU policy-making and policy implementation // OJ. L 191. 2011. 22 July. P. 29-38.
25 См., например: акты первичного права: Соглашение о торговле услугами и инвестициях в государствах —
участниках Единого экономического пространства (Заключено в г. Москве 9 декабря 2010 года; ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 года № 181-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 4. Ст. 453; акты вторичного права: Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 5 марта 2013 года № 31 «Об обеспечении транспарентности в процессе принятия актов Евразийской экономической комиссии в области применения санитарных, карантинных, фитосанитарных и ветеринарно-санитарных мер» (размещено на официальном сайте Евразийской экономической комиссии: URL: http://www.eurasiancommission.org/_layouts/ Lanit.EEC.Desicions/Download.aspx?IsDlg=0&print= 1&ID = 3988 (дата обращения: 18.08.2015)); статья 69 и др. Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанного в г. Астане 29 мая 2014 года // Официальный интернет-портал правовой информации. Номер опубликования: 0001201501160013. Дата опубликования: 16.01.2015. URL: http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001201501160013 (дата обращения: 18.08.2015).
Право каждого на доступ к информации может быть выведено из права свободно получать законным способом информацию, произведенную, переданную или распространенную законным способом, а также из требования, адресованного публично-властному субъекту, доводить до всеобщего сведения нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ); обеспечивать возможность ознакомления заинтересованного лица с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), из права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ). При этом право на доступ к информации о деятельности публичной администрации имеет, помимо статьи 29 Конституции РФ, дополнительное конституционное основание, выраженное в праве на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и является элементом, а также условием реализации данного политического права.
Таким образом, конституционные основания и гарантии доступа к информации о деятельности публичной администрации могут быть обнаружены в целом ряде норм Конституции РФ. Соответственно, возникает ряд вопросов о соотношении этих конституционных гарантий между собой и о пределах гарантированного Конституцией права на доступ к информации о деятельности публичной администрации. Охватывает ли оно возможность для заинтересованного субъекта получить любую информацию или только ту информацию, которая затрагивает его права и свободы?
Представляется, что часть 4 статьи 29 Конституции РФ следует рассматривать в качестве основной нормы, регулирующей право на информацию в целом и право на доступ к информации в частности, а конституционные гарантии информационных притязаний, закрепленные в части 3 статьи 15, части 2 статьи 24, статье 42 Конституции РФ, — в качестве дополнительных гарантий, которыми, однако, содержание права на доступ к информации не ограничивается26. Кроме того, двой-
26 Ср.: И. Ю. Павлов считает «основным конституционным регулятором права на доступ к информации [о деятельности органов государственной власти и органов
ственная природа права на доступ к информации о деятельности публичной администрации как права информационного (права-свободы, status negativus) и политического (права на участие в управлении, status activus) дает основания для более широкого понимания информационных притязаний гражданина. Соответственно, системное толкование положений Конституции РФ позволяет утверждать, что право на доступ к информации о деятельности публичной администрации не ограничивается исключительно той информацией, которая непосредственно затрагивает права и свободы субъекта данного права.
Вместе с тем право на доступ к информации о деятельности публичной администрации, будучи относительным, в процессе его реализации может коллидировать с другими конституционными правами и свободами. Соответственно, конституционные гарантии этих прав (защита частной жизни, тайн коммуникации, неприкосновенности жилища и связанная с ними защита персональных данных, право на свободу предпринимательской деятельности, право собственности, в том числе право интеллектуальной собственности), как и ограничения, обусловленные необходимостью защиты публичных интересов, образуют пределы права на доступ к информации. Некоторые из них получают специальное конституционное закрепление, как, например, установленное частью 4 статьи 29 Конституции РФ требование соблюдения режима государственной тайны в отношении сведений, на которые этот режим распространяется законом, и выведение из-под гражданского контроля соответствующих сведений. При этом на установление любых ограничений распространяются общие требования, принципы и критерии ограничения прав, закрепленные в части 3 статьи 55 Конституции РФ.
Конституционные основания коммуникационных основных прав27 и доступа к информации в Основном законе Германии (далее —
местного самоуправления]. положения ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той официальной информации, которая непосредственно затрагивает права и свободы заинтересованных лиц» (Павлов И. Ю. Указ. соч. С. 8).
27 Об основных коммуникационных правах или основных правах свободного общения см. подробнее: Эк-штайн К. Основные права и свободы: по российской
Основной закон) представлены с существенными оговорками. Согласно абзацу 1 статьи 5 Основного закона каждому гарантируется право беспрепятственно получать информацию лишь из общедоступных источников. Исходя из буквального толкования данного конституционного положения, в принципе поддержанного Федеральным конституционным судом Германии, условием реализации свободы информации28 в части притязаний на доступ к ней является создание общедоступного источника и размещение информации в нем29. Как отмечается в докладе, посвященном всесторонней оценке Закона Федерации о свободе информации 2005 года (Informationsfreiheitsgesetz — 1РО, далее — Закон о свободе информации)30, в соответствии с господствующим мнением норма абзаца 1 (предложение 1) статьи 5 Основного закона не содержит требования, обращенного к государству и обязывающего последнее обеспечить безусловный доступ к информации31. Таким
Конституции и Европейской Конвенции : учеб. пособие для вузов. М. : Nota bene, 2004. C. 140-222.
28 Следует отметить, что в немецкой литературе, а также правовых актах для обозначения права каждого на доступ к информации о деятельности публичной администрации используется термин «свобода информации» (Informationsfreiheit). Весьма критично к этому относится А. Росснагель, который указывает, что «свобода информации, собственно, слишком большое слово для индивидуального права общего и безусловного доступа к актам публичного управления» (Roßnagel A. Konflikte zwischen Informationsfreiheit und Datenschutz? // MultiMedia und Recht (MMR). 2007. H. 1. S. 16.
29 Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. September 1994 («Parabolantenne I») — 1 BvR 1687/92 — // BVerfGE 90, 27 (32). См. также: Kloepfer M., Schärdel F. Grundrechte für die Informationsgesellschaft: Datenschutz und Informationszugangsfreiheit ins Grundgesetz? // JuristenZeitung (JZ). 64. Jg. 2009. H. 9. S. 453—462, 459; Bröhmer J. Transparenz als Verfassungsprinzip: Grundsatz und Europäische Union. Thübingen : Mohr Siebeck, 2004. S. 224 f.
30 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz) vom 5. September 2005 in der Fassung vom 7. August 2013 // BGBl. I S. 2722; BGBl. I S. 3154.
31 См.: Ziekow J., Debus A., Musch E. Abschlussbericht «Evaluation des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes — Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) — im Auftrag des Innenausschusses des Deutschen Bundestages», 22. Mai 2012. S. 52. Данный итоговый доклад является результатом научного исследования, проведенного немецким исследовательским институтом публичного управления в
образом, конституционные гарантии права на доступ к информации в сфере публичного управления с учетом буквального толкования конституционных положений могут быть распространены только на ту информацию, которая признается государством общедоступной.
При этом достаточно спорным и в доктрине, и в судебной практике представляется вопрос о том, на какую именно информацию должен быть распространен режим общей доступности. Примечательна в связи с этим эволюция позиций Федерального конституционного суда Германии относительно гарантий права на доступ к информации в сфере публичного управления. В Постановлении от 30 января 1986 года по делу 1 БуН 1352/85 Суд указал, что конституционные гарантии не затрагивают акты административных органов, которые по своей природе, как правило, не являются открытыми, если иное не вытекает из цели издания акта в каждом конкретном случае32. Однако впоследствии Федеральный конституционный суд несколько сместил акценты в сторону обоснования большей открытости в деятельности государственных органов, полагая, что, если имеются конституционные основания для обеспечения большей информационной доступности, такой доступ должен быть обеспечен субъекту основного права на свободу информа-ции33. Изменение подхода произошло во многом под влиянием части 1 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и абзаца 1 статьи 11 Хартии основных прав Европейского Союза, не ставящих право на доступ к информации в зависимость от воли государства и от создания общедоступного информационного источника. Соответственно, в немецком законодательстве, юридической литературе и судебной практике получила распространение точка зрения о том, что в отношении сведений, находящихся
г. Шпейер по поручению Комитета по внутренним делам (Innenausschuss) Бундестага. URL: https://www. transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/Verwaltung/ Informationsfreiheit_/174522BEvaluationIFGGutachte n.pdf (дата обращения: 18.08.2015).
32 Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Januar 1986 - 1 BvR 1352/85 - // Neue Juristische Wochenschrift (NJW). 39. Jg. 1986. H. 19. S. 1243.
33 Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 24. Januar 2001 - 1 BvR 2623/95, 1 BvR 622/99 - // BVerfGE 103, 44 (60).
в распоряжении органов власти, действует субъективное, конституционно защищаемое право на доступ к информации, которое вытекает из конституционных принципов правового государства и демократии, предполагающей соучастие граждан в формировании государственной воли34. Таким образом, узость конституционных гарантий права на доступ к информации в сфере публичного управления была преодолена путем их последовательного расширения в текущем законодательстве (в Законе о свободе информации) и в рамках конституционно-судебной интерпретации.
В то же время право на доступ к информации не безгранично. В соответствии с абзацем 2 статьи 5 Основного закона право на свободу информации, как и на свободу выражения мнения, может быть ограничено предписаниями общих законов, законодательными положениями об охране молодежи и правом, гарантирующим охрану личной чести.
Неоднозначность конституционной трактовки пределов свободы информации предопределяется, помимо прочего, конституционным признанием ограничения доступа и защиты информации, распространение которой может неправомерно ограничить свободу выбора профессии (ст. 12 Основного закона) и право собственности (ст. 14 Основного закона) (профессиональная и коммерческая тайна) либо неприкосновенность частной жизни (абз. 1 ст. 2 Основного закона), а также нарушить преобладающие интересы общего блага. Все это свидетельствует о необходимости согласования различных конституционных ценностей при решении на практике вопроса о пределах права на доступ к информации.
3. Законодательные пределы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации в России и Германии
3.1. Содержание права на доступ к информации о деятельности публичной администрации
В Российской Федерации отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о
34 См. об этом: Scherzberg A. Von den arcana imperii zur freedom of information — Der lange Weg zur Öffentlichkeit der Verwaltung // Thüringer Verwaltungsblätter (ThürVBl). 2003. S. 193-203, 200 f.
деятельности публичной администрации, регулируются Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон о доступе к информации)35, наряду с которым к указанным отношениям применению подлежит базовый федеральный закон в информационной сфере — Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (далее — Закон об информации)36.
Под доступом к информации понимается «возможность получения информации и ее использования» (п. 6 ст. 2 Закона об информации). Следует отметить, что в литературе указывается на необоснованность расширения законодателем понятия «доступ» за счет включения в него правомочия по использованию информации37. Более правильным представляется понимание доступа к информации как категории, объединяющей два правомочия — поиск и получение38.
В соответствии с Законом о доступе к информации к субъектам, обязанным обеспечивать доступ к информации о своей деятельности, относятся:
— государственные органы, их территориальные органы, органы местного самоуправления;
— организации, им подведомственные (то есть созданные/учрежденные публичным субъектом — унитарные предприятия, учреждения, государственные корпорации, государственные фонды).
35 Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с посл. изм. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 776.
36 Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» с посл. изм. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
37 См.: Миндрова Е.А. Коллизия права граждан на доступ к информации и права на неприкосновенность частной жизни в условиях информационного общества : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16— 17.
38 Ср.: Бачило И. Л. Информационное право : учеб. для
магистров. 3-е изд., пер. и доп. М. : Юрайт, 2013.
С. 153.
Однако Закон не включает в круг обязанных лиц на стороне публичного субъекта иные организации, наделенные публичными функциями и таким образом вовлеченные в сферу осуществления публичных функций и оказания публичных услуг39. Такое исключение, как представляется, не согласуется с принципом транспарентности (прозрачности) в сфере публичного управления.
Российская концепция организации предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает участие в этом процессе не только государственных и муниципальных органов и организаций, но и иных уполномоченных субъектов (ст. 1, 2 и др. Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» — далее Закон об услугах40). При этом Закон об услугах распространяет действие принципа транспарентности на деятельность всех субъектов, участвующих в организации предоставления публичных услуг (п. 4 ст. 4), указывая на право заявителей «получать полную, актуальную и достоверную информацию о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме» (п. 2 ст. 5 Закона об услугах). В связи с этим логично предположить, что обязанность производителей публичных услуг по раскрытию информации об их деятельности в связи с предоставлением публичных услуг потребителям должна быть возложена и на этих субъектов. Причем указанная обязанность касается и соблюдения требований, связанных с электронным способом предоставления информации.
В свете изложенного представляется, что положения Закона о доступе к информации в части круга субъектов, обязанных раскрывать информацию о своей деятельности, нуждаются в корректировке и синхронизации с соот-
39 Для сравнения: адресат обращения в части 1 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» раскрывается шире. В него включаются и иные уполномоченные субъекты, осуществляющие публично значимые функции.
40 Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с посл. изм. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.
ветствующими положениями Закона об услугах.
При определении того, какая информация относится к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, законодатель отказывается от составления исчерпывающего перечня. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона о доступе к информации к таковой относится:
— информация (в том числе документированная), созданная указанными выше государственными и муниципальными субъектами, а также подведомственными им организациями в пределах своих полномочий;
— информация, поступившая в указанные органы и организации;
— правовые акты, устанавливающие полномочия, структуру, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций;
— иная информация, касающаяся их деятельности.
Как представляется, данные нормативные положения открывают возможности для широкой трактовки понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Вместе с тем приходится констатировать, что в правоприменительной практике наблюдается тенденция к ограничительному толкованию указанного понятия. Так, например, суды общей юрисдикции подтвердили вывод о том, что информация о стоимости ремонтных работ в доме, где проживает гражданин и где заказчиком выступал территориальный орган федерального органа исполнительной власти, не относится к информации о деятельности государственного органа; Конституционный Суд РФ, в который данный гражданин обратился с жалобой, не усмотрел неопределенности в пункте 1 статьи 1 Закона о доступе к информации и не пояснил, почему ограничительное толкование информации о деятельности государственных органов является пра-вильным41.
41 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 года № 1624-О-О по жалобе граждан Ан-
дреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о дея-
тельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Документ опубликован не был).
Существенное значение при раскрытии содержания права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления имеет также вопрос о том, обладают ли заявители правом на доступ к любой информации о деятельности указанных органов или только той, которая затрагивает их права и свободы?
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 8 Закона об информации заявители имеют право на получение от государственных органов и органов местного самоуправления информации, затрагивающей их права и свободы. В Законе же о доступе к информации отсутствуют положения, которые устанавливали бы в качестве условия для доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления факт «затронуто-сти» прав и свобод.
В силу того, что названные Законы имеют разные предметы регулирования, следует различать и используемые в них понятия, а также их содержательное наполнение: в пунктах 2 и 3 статьи 8 Закона об информации речь не идет об «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в целом по смыслу Закона о доступе к информации, а лишь о той ее части, которая затрагивает права и свободы определенного заявителя.
С учетом изложенного, а также описанной выше двойственной природы права на доступ к информации о деятельности публичной администрации как элемента права на участие в управлении делами государства, обоснованным представляется не ставить наличие или отсутствие этого права у заявителя в зависимость от того, затронуты ли его права или свободы запрашиваемой информацией.
В Германии право каждого на доступ к информации о деятельности федеральных административных органов было зафиксировано в упомянутом выше федеральном Законе о свободе информации 2005 года. При этом достаточно революционно для немецкой традиции сокрытия административной информации выглядят параметры данного индивидуального права — (1) каждый (2) независимо от осуществляемого в отношении него или с его
ЩЬ: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision82617. pdf (дата обращения: 18.08.2015).
участием административного производства (3) без обоснования причин своей заинтересованности в информации и без установления каких-либо материально-правовых предпосылок права на запрос типа законный или основанный на праве интерес имеет право на доступ (4) посредством получения справки, ознакомления с материалами или иным способом, в том числе путем направления ему копий документов по почте или получения информации по электронной почте (5) в отношении любой административной информации, (6) за исключением той информации, предоставление которой не допускается в соответствии с законом42.
Закон о свободе информации дал толчок развитию законодательства федеральных земель в указанном направлении. Более того, земельные законы о доступе граждан к информации о деятельности административных органов непосредственного и опосредованного земельного управления в ряде случаев пошли еще дальше, устанавливая не только обязанность публичной администрации предоставить информацию по запросу лица, но и закрепляя ее обширные обязанности по обеспечению открытого доступа к информации в сфере публичного управления посредством ее опубликования в Интернете в соответствии с установленным в законе перечнем (Transparenzregister). Примечателен в этой связи Закон Гамбурга о транспарентности (Hamburger Transparenzgesetz)43, предмет которого выходит за пределы обычного земельного закона о свободе информации, поскольку регулирует, помимо обязанности администрации по предоставлению информации по запросу, пределы общедоступной информации и порядок обеспечения такого общего доступа.
В связи с этим в немецкой литературе уже звучат мнения о том, что в Германии наблюдается «поворот от законодательства о сво-
42 Наряду с общим законодательством о свободе информации в Германии, как и в других странах, развивается и специальное законодательство о доступе к информации в отдельных особо значимых сферах — в частности, о состоянии окружающей среды (Umweltinformationsgesetz) и к информации в потребительской сфере (законодательство об информационных правах потребителей (Verbraucherinformationsgesetz).
43 Hamburgisches Transparenzgesetz vom 19. Juni 2012 // HmbGVBL. I, 2012. S. 271.
боде информации в ее традиционном понимании к транспарентному законодательству»44.
Можно констатировать, что в настоящее время доктрина и судебная практика Германии развиваются в обоих указанных направлениях: 1) реализация права на доступ к информации по запросу; 2) реализация обязанности публичной администрации по систематизации информации, подлежащей открытию, и по организации предоставления к ней общего доступа.
В связи с применением законодательства о свободе информации особое внимание в Германии уделяется истолкованию следую -щих ключевых элементов права на доступ к информации в сфере публичного управления по запросу: 1) круга субъектов права на запрос; 2) круга адресатов запроса (широкая трактовка понятия «административный орган» и «учреждений, выполняющих публично-правовые управленческие функции», как и самих управленческих функций и административной деятельности); 3) круга информационных источников, подпадающих под понятие информации в административной сфере и особенно 4) исключений, предполагающих возможность или обязательность отказа в доступе к информации45 — абсолютные и относительные основания отказа в доступе к информации46.
3.2. Ограничения права на доступ к информации о деятельности публичной администрации
Российский Закон о доступе к информации, закрепивший в статье 4 в качестве базового принципа открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления,
44 Eisenmenger S. Kammer und Transparenz — zugleich ein Beitrag zu den internationalen, unionalen und nationalen Konturen des Transparenzrechts // Kammern in einem sich wandelnden Umfeld / Von H. Eberhard, U. E. Zellenberg (Hrsg.). Wien : Jan Sramek Verlag KG, 2014. S. 136—152.
45 См. обобщение с последующими ссылками: Schoch F. Aktuelle Entwicklungen im Informationsfreiheitsrecht nach dem IFG des Bundes // Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ). 2013. H. 16. S. 1033—1040.
46 Сравнительный анализ указанных достаточно универсальных оснований ограничения права на доступ к информации в сфере публичного управления в сопостав-
лении с российским опытом приводится ниже (см.
раздел 3.2).
предусмотрел ряд изъятий из указанного принципа.
Как и в Законе об информации, к числу информации ограниченного доступа отнесены сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 1 ст. 5 Закона о доступе к информации). Примечательно, что в пояснительной записке к законопроекту наряду с государственной тайной в числе иных охраняемых законом тайн называется лишь служебная тайна47. Отказ от указания в тексте пояснительной записки других тайн, подпадающих под действие статьи 5 Закона, вызывает определенное удивление. Перечисление в пояснительной записке охраняемых законом тайн позволило бы более наглядно очертить масштаб ограничения права на доступ к информации; включение в пояснительную записку положений, обосновывающих абсолютный запрет на доступ к информации, отнесенной к любой охраняемой законом тайне, возможно, позволил бы понять цели, которые преследовал законодатель, устанавливая соответствующее правовое регулирование.
Статья 5 Закона о доступе к информации содержит императивное правило о том, что перечень сведений и условия их отнесения к охраняемой законом тайне должны быть установлены федеральным законом. Если в отношении информации, составляющей государственную тайну, принят и действует Закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»48, то вопрос об отнесении сведений к категории служебной тайны до настоящего времени на законодательном уровне не решен. Таким образом, положение статьи 5 Закона о доступе к информации (равно как и положение части 4 статьи 9 Закона об информации) остается нереализованным.
47 См.: Пояснительная записка к законопроекту № 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka) ?OpenAgent&RN=386525-4 (дата обращения: 18.08.2015).
48 Закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» с посл. изм. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. Ст. 8220-8235.
Авторы одного из комментариев к Закону об информации предлагают рассматривать служебную тайну как «вторичную», производную от иных тайн: если информация, составляющая какую-либо иную охраняемую законом тайну, стала известна в рамках реализации служебных полномочий, она переходит в режим служебной тайны49. Однако такое узкое толкование служебной тайны — служебной информации ограниченного доступа не подтверждается ни в нормотворческой, ни в правоприменительной практике.
Условия отнесения информации к служебной тайне урегулированы Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» (в ред. 2005 года)50. В пункте 3 Перечня служебные сведения определяются как разновидность конфиденциальных, если доступ к ним ограничен соответствующими органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом и федеральными законами. В то же время «служебная тайна» не составляет предмет регулирования гражданского законодательства.
Складывается впечатление, что органы государственной власти и местного самоуправления, не имея четких ориентиров по отнесению информации к служебной, вправе достаточно свободно интерпретировать самые общие рамки, установленные законами об информации и о доступе к информации, при определении круга служебной информации ограниченного доступа.
Кроме того, на федеральном уровне действует Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного доступа в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233 (в ред.
49 См.: Ковалева Н.Н., Холодная Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (постатейный) // СПС «Кон-сультантПлюс».
50 Указ Президента РФ от 6 марта 1997 года № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» с посл. изм. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 10. Ст. 1127.
2012 года)51. При этом в тексте данного Постановления отсутствует указание на законодательные нормы, во исполнение которых оно принято. Критерий отнесения информации к служебной ограниченного доступа и ее распространения определен в указанном нормативном акте значительно шире — «служебная необходимость»; при этом данный критерий не раскрывается.
Порядок отнесения информации к служебной на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не определен на федеральном уровне вовсе.
В отношении персональных данных, также являющихся информацией ограниченного доступа (за исключением тех, которые содержатся в общедоступных источниках), Закон о доступе к информации содержит положение о том, что он не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к таким данным. Как следствие, к отношениям по обработке персональных данных, содержащихся в информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежит применению Федеральный закон «О персональных данных» (далее — Закон о персональных данных)52. Какие-либо оговорки, предусматривающие особенности применения Закона о персональных данных к указанным правоотношениям, в Законе о доступе к информации отсутствуют.
Разнонаправленные интересы, лежащие в основе права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (раскрытие информации) и права на защиту персональных данных (сохранение информации в тайне), предопределяют конфликтную природу взаимоотношений указанных прав в тех случаях, когда сфера применения одного права
51 Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии» с посл. изм. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3165.
52 Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ
«О персональных данных» с посл. изм. // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2006. № 31
(ч. 1). Ст. 3451.
наслаивается на сферу применения другого права. Соответствующее «наслоение» имеет место, когда пользователь информацией пытается получить доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей персональные данные.
Действующее законодательное регулирование не позволяет выйти за рамки утверждения о том, что все без исключения персональные данные, содержащиеся в запрашиваемой информации, должны быть сохранены в тайне при условии, что отсутствует согласие субъекта персональных данных и не наступил ни один из законодательно установленных случаев обработки персональных данных в отсутствие такого согласия. Вместе с тем, как представляется, такой законодательный подход не учитывает особенностей правоотношений, связанных с предоставлением информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, и выступает дополнительным аргументом в пользу отказа в доступе к информации. Кроме того, возникают сомнения в обоснованности с конституционно-правовой точки зрения безусловного приоритета права на защиту персональных данных по сравнению с правом на доступ к информации.
В целом выбранный российским законодателем подход к определению ограничений доступа к информации о деятельности публичной администрации характеризуется установлением общих оговорок, предусматривающих абсолютный запрет на предоставление информации ограниченного доступа. При этом законодатель не дает перечня оснований для отказа в доступе к информации. Такой законодательный подход приводит к тому, что:
— происходит абсолютизация задачи охраны тайн и обеспечения режима ограничения доступа к соответствующей информации;
— исключается возможность осуществления «взвешивания» разнонаправленных интересов в связи с тем, что отсутствуют случаи, при наступлении которых предоставление информации ограниченного доступа могло бы быть допустимо (например, в случае преобладания интереса в раскрытии информации над интересом ее сокрытия)53.
53 В связи с этим представляется важным обратить внимание на альтернативный опыт, предлагаемый, в част-
Кроме того, на практике наряду с указанными выше исключениями и ограничениями, широко используются дополнительные основания отказа в предоставлении информации по мотивам, определенным в качестве целей допустимых ограничений конституционных прав (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) и вне связи с защитой охраняемых законом тайн. Так, в качестве основания отказа в предоставлении информации по запросу по Закону о доступе к информации служит не только отнесение запрашиваемой информации к охраняемым законом тайнам, но и любое ее отнесение к информации ограниченного доступа в соответствии с Законом об информации, в том числе сам факт затрагивания прав и законных интересов других лиц54. Данное основание ограничения доступа к информации поддержано и судебной практикой. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 7 февраля 2013 года № 134-О, доступ к информации может быть ограничен или запрещен, если эта информация хотя и не подпадает под охраняемые законом тайны, но затрагивает права, свободы, интересы других лиц и отнесена в порядке, установленном федеральным законом, к информации ограниченного доступа55.
Суды общей юрисдикции, рассматривая заявления граждан о нарушении их права на доступ к информации в сфере публичного
ности, в открытой для подписания и пока не вступившей в силу Конвенции о доступе к официальным документам. Конвенция также содержит положения о правомерности ограничения доступа к официальным документам, которое должно быть соразмерно перечисленным в статье 3 целям защиты, но часть 2 статьи 3 содержит очень важную оговорку — несмотря на ограничения, информация может быть обнародована, «если наличествует преобладающий общественный интерес в ее обнародовании». Можно сказать, что положения Конвенции позволяют отойти от формалистского подхода и дают возможность компетентным органам (суду или иным независимым и беспристрастным органам) оценивать правомерность отказа.
54 См.: статьи 5 и 19 Закона о доступе к информации в сочетании со статьей 9 Закона об информации.
55 См.: Абзац 1 пункта 2.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2013 года № 134-О по жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 5.
управления, и обосновывая отказ в удовлетворении требований заявителей, также зачастую ссылаются на то обстоятельство, что запрашиваемая информация затрагивает права и свободы других лиц56.
Немецким законодателем реализован отличный от российского подход к регулированию ограничений на доступ к информации о деятельности публичной администрации. В Законе о свободе информации изъятия из принципа доступности информации определены максимально подробно и изложены в §3—6: § 3 в целях защиты особенных публичных интересов (Schutz von besonderen öffentlichen Belangen) устанавливает случаи, когда притязание на доступ к информации не существует; § 4 предоставляет защиту ведомственному процессу принятия решений (Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses); § 5 — персональным данным (Schutz personenbezogener Daten); § 6 - интеллектуальной собственности и коммерческой тайне (Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen). Наряду с Законом о свободе информации, носящем базовый характер, в Германии приняты и действуют законы, определяющие особенности доступа к отдельным видам информации (например, Закон об информации о состоянии окружающей среды (UIG)57, Закон об улучшении информирования потребителей в части сведений, имеющих отношение к состоянию здоровья (VIG)58). Соответствующие специальные законы содержат собст-
56 См.: Решение Кореновского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2014 года по делу № 2-326/2014. URL: http://korenovsk.krd.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo&srv_num = 1&name_ op=case&case_id= 1674636&delo_id= 1540005 (дата обращения: 18.08.2015); Определение Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2011 года по делу № 33-53/2011. URL: http://sankt-peterburgsky. spb.sudrf.ru/modules.php?name = sud_delo&srv_ num=1&name_op = doc&number=2010882&delo_ id=5&new=0&text_number=1&case_id=633061 (дата обращения: 18.08.2015).
57 Umweltinformationsgesetz (UIG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Oktober 2014 // BGBl. I S. 1643.
58 Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation (Verbraucherinformationsgesetz — VIG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Oktober 2012 // BGBl. I S. 2166, 2725.
венные основания отказа в доступе к информации, которые порой существенно отличаются от положений § 3—6 Закона о свободе информации. Применению будут подлежать ограничения доступа к информации, установленные специальным законом. Данный вывод следует из абзаца 3 § 1 Закона о свободе информации, согласно которому правила о доступе к информации о деятельности публичной администрации, содержащиеся в иных законодательных предписаниях, имеют приоритетное значение, за исключением § 29 Закона об административных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz — VwVfG) и § 25 книги 10 Социального кодекса (Sozialgesetzbuch — SGB).
В той части, в которой Закон о свободе информации устанавливает приоритет специального регулирования, представляется возможным провести параллель с российским Законом о доступе к информации. Согласно части 2 статьи 2 этого Закона, если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения Закона о доступе к информации применяются с учетом особенностей, предусмотренных соответствующими нормативными актами. Вместе с тем в отличие от немецкого Закона о свободе информации российский Закон допускает возможность установления «особенностей» предоставления информации в том числе на уровне подзаконных актов (как это происходит, в частности, с информацией, относящейся к служебной тайне). Учитывая, что «особенности» могут представлять собой одновременно и основания отказа в доступе к информации, возникает опасность ограничения права на доступ к информации подзаконным актом.
Положения немецкого Закона о свободе информации, устанавливающие ограничения доступа к информации о деятельности публичной администрации, различаются в зависимости от того:
— устанавливают ли они абсолютный запрет на доступ к информации (§ 3, 4, 6) или же содержат оговорку о взвешивании (Abwä-
gungsklausel) и допускают предоставление информации ограниченного доступа при наступлении установленных законом условий
(§ 5);
— ограничивают доступ к информации в целях защиты публичных интересов (§ 3 и 4) или частных интересов (§ 5 и 6).
§ 3 Закона о свободе информации, который еще в рамках законодательного процесса вызвал бурные дискуссии59, устанавливает более 30 исключений (в зависимости от способа подсчета)60 из принципа открытости и доступности информации о деятельности публичной администрации. Согласно § 3 данного Закона притязание на доступ к информации не существует, например, в следующих случаях:
— если раскрытие информации может иметь негативные последствия для международных отношений (п. 1а), интересов внутренней и внешней безопасности (п. 1c), контрольных и надзорных полномочий финансовых органов, органов по контролю за конкуренцией, регулирующих органов (п. 1d);
— если раскрытие информации может угрожать общественной безопасности (п. 2);
— если и до тех пор, пока наносится ущерб необходимой конфиденциальности международных переговоров (п. 3а) или внутриадми-нистративных консультаций органов публичной администрации (п. 3b);
— если раскрытие информации может нанести ущерб фискальным интересам федерации в хозяйственном обороте или экономическим интересам социального страхования (п. 6);
— если нормативным (Rechtsvorschrift) или общим административным предписанием (Allgemeine Verwaltungsvorschrift) о материальной и организационной защите секретных материалов (Verschlusssachen) в отношении информации установлена обязанность по соблюдению тайны или сохранению конфиденциальности или информация подлежит
59 Cm.: Jastrow S.-D., Schlatmann A. Informationsfreiheitsgesetz: Kommentar. Heidelberg ; München ; Landsberg ; Berlin : R. v. Decker's Verlag. 2006. S. 57.
60 Berger S., Kollbeck J., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch.
Informationsfreiheitsgesetz: Gesetz zur Regelung des
Zugangs zu Informationen des Bundes: Kommentar.
2., neu bearb. Aufl. Köln : Carl Heymann's Verlag, 2013.
§ 3. Rn. 1.
охране в качестве профессиональной тайны или особенной служебной тайны (п. 4)61;
— в отношении разведывательных служб, а также органов публичной администрации и других федеральных публичных органов и организаций в той мере, в какой они осуществляют задачи, предусмотренные пунктом 3 § 10 Закона об условиях и порядке проверки лиц, получающих доступ к секретным материалам ^0О)62 (п. 8).
Основания отказа в предоставлении информации, изложенные в § 3 Закона о свободе информации, представляют собой исключения из принципа свободного доступа к информации о деятельности публичной администрации, их надлежит понимать узко63 и истолковывать всегда в свете принципа про-зрачности64.
Как показывает анализ § 3 Закона о свободе информации, основания отказа в предо-
61 В Германии сформировалось детализированное законодательство о защите тайн. К числу законов, содержащих предписания о сохранении информации в тайне, относятся, например, Закон об охране конституции (BVerfSchG), Уголовно-процессуальный кодекс (StPO), Закон об административных правонарушениях (OWiG), Закон против ограничений конкуренции (GWB), Закон об условиях и порядке проверки лиц, получающих доступ к секретным материалам (SÜG). Под Общим административным предписанием понимается Общее административное распоряжение Министерства внутренних дел о материальной и организационной защите секретных материалов от 31 марта 2006 года. Данное распоряжение принято во исполнение § 35 SÜG. Принимая во внимание, что обязанность по соблюдению тайны или сохранению конфиденциальности следует непосредственно из § 4 SÜG, дающего определение понятию «секретные материалы» (Verschlußsachen) и устанавливающего четыре степени секретности материалов (совершенно секретные, секретные, конфиденциальные, только для служебного использования), отсылка в тексте Закона к Распоряжению представляется излишней. Подробнее об этом см.: Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und Bündnis 90/ die Grünen. Drucksache 15/4493. S. 11. URL: http://dip21 .bundestag.de/dip21/btd/15/044/ 1504493.pdf (дата обращения: 18.08.2015); Berger S., Partsch Ch., Roth J, Scheel Ch. Op. cit. § 3. Rn. 113, 121 — 124; Jastrow S.-D., Schlatmann A. Op. cit. § 3. Rn. 68—86.
62 Gesetz über die Voraussetzungen und das Verfahren von Sicherheitsüberprüfungen — Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) vom 20. April 1994 // BGBl. I S. 867.
63 Gesetzentwurf. Drucksache 15/4493. S. 9.
64 См.: Berger S., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch. Op. cit. § 3. Rn. 13.
ставлении доступа к информации о деятельности публичной администрации сформулированы не абстрактно, а конкретно, с максимальным уточнением и перечислением. С одной стороны, при таком подходе не избежать пересечений с содержательной точки зрения разных оснований отказа в доступе к инфор-мации65. В этой связи вполне объясним тот факт, что почти во всех судебных процессах, как отмечают авторы комментария к Закону о свободе информации, значение имеют несколько оснований отказа в доступе к информации, предусмотренных § 3 Закона66. С другой стороны, преимущество столь объемного характера § 3 заключается в том, что уже непосредственно в тексте самого Закона различными способами учитываются различные интересы и в этом отношении применение Закона гражданами, желающими получить доступ к информации, облегчается67.
§ 5 Закона о свободе информации определяет особенности обеспечения доступа к персональным данным, содержащимся в информации о деятельности публичной администрации. Указанный параграф свидетельствует о том, что законодатель идет по пути дифференцированного регулирования отношений, связанных с обеспечением доступа к персональным данным, содержащимся в информации о деятельности публичной администрации. Нормы § 5 Закона в совокупности позволяют говорить о том, что защите персональных данных отдается по общему правилу «принципиальный»68, хотя и «относительный
65 Так, К. Шнабель, анализируя судебную практику применения Закона о свободе информации, приходит к выводу, что исключение из принципа свободного доступа к информации, предусмотренное пунктом 3а § 3, полностью покрывается пунктом 1а § 3 в том смысле, в каком он толкуется Федеральным административным судом ФРГ. См.: Schnabel Ch. Der Schutz öffentlicher Belange vor der Informationsfreiheit // Informationsfreiheit und Informationsrecht: Jahrbuch 2011 / Von A. Dix, G. Franßen, M. Kloepfer, p. Schaar (Hrsg.). Lexxion Verlagsgesellschaft Mbh, 2012. S. 154.
66 См.: Berger S., Partsch Ch., Roth J., Scheel Ch. Op. cit. § 3. Rn. 10.
67 См.: Rossi M. Informationsfreiheitsgesetz: Handkommentar. Baden-Baden : Nomos, 2006. § 3. Rn. 7. Цит. по: Mecklenburg W., Pöppelmann B. Informationsfreiheitsgesetz: Gesetzestexte, Kommentierungen, Fallbeispiele, Erläuterungen. Bonn: DJV, 2007. § 3. Rn. 3.
68 Schoch F Aktuelle Entwicklungen im Informationsfreiheitsrecht nach dem IFG des Bundes. S. 1038.
приоритет»69 по отношению к праву на доступ к информации. Вместе с тем законодатель не только не исключает возможности возникновения ситуаций, при которых большее значение будет иметь интерес в получении информации, но и закрепляет в абзацах 3 и 4 § 5 Закона два примера таких ситуаций.
Обращение к немецкому опыту в части регулирования вопросов обеспечения доступа к информации о деятельности публичной администрации, содержащей персональные данные, еще ярче демонстрирует односторонность выбранного отечественного законодателем подхода к регулированию указанных правоотношений. Абсолютный приоритет права на защиту персональных данных, заложенный в Законе о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, мог бы быть пересмотрен в целях установления более взвешенного регулирования, позволяющего обеспечить баланс между правом на доступ к информации о деятельности публичной администрации и правом на защиту персональных данных. Соответствующий пересмотр может заключаться во внесении дополнения в Закон о доступе к информации, в котором определялись бы особенности предоставления доступа к персональным данным, содержащимся в информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такое положение могло бы установить отличные от норм Закона о персональных данных правила доступа к ним в отсутствие согласия субъекта персональных данных. При этом необходимо дополнительно определить случаи, в которых персональные данные могут быть также предоставлены.
4. Заключение
Сопоставление российского и немецкого подходов к закреплению, обеспечению и ограничению права на доступ к информации о деятельности публичной администрации позволяет не только выявить общие черты и особенности каждого из них, но и критически оценить отечественный опыт.
Несмотря на то что право на доступ к информации в сфере публичного управления
69 Ziekow J., Debus A., Musch E. Ор. еИ. Б. 324.
непосредственно в тексте немецкого Основного закона трактуется весьма узко — только открытая информация из общедоступного источника, в федеральном Законе о свободе информации, а также отчасти в практике Федерального конституционного суда Германии, данное основное право получает более широкую интерпретацию, Право на получение информации в Конституции РФ представлено шире, чем в немецком Основном законе, без каких-либо специальных оговорок. Соответственно, законодательная конкретизация и судебная интерпретация указанного права направлены не на расширение конституционных гарантий, а на установление механизмов его реализации, пределов и ограничений. В обеих правовых системах признается двойственная природа права на доступ к информации в сфере публичного управления — и как проявления личной свободы получения информации, и как средства реализации принципа демократического государства — участия в управлении его делами, который предполагает в том числе открытость и прозрачность (транспарентность) публичной администрации. В связи с этим «затронутость» прав и свобод не рассматривается в качестве обязательного условия доступа к такой информации. Вместе с тем это вовсе не означает, что доступ к информации обеспечивается без каких-либо ограничений. Наличие как конституционных, так и законодательных ограничений доступа к информации характерно для обоих государств.
Особенности российской и германской правовой основы доступа к информации о деятельности публичной администрации во многом предопределены различным уровнем имплементации международно-правовых стандартов доступа к информации и открытости публичной администрации в национальных правовых системах России и Германии, а также различиями в восприятии и развитии этих стандартов в праве Европейского Союза и праве интеграционных объединений с участием Российской Федерации.
Особенности российского подхода к трактовке ограничений права на доступ к информации в сфере публичного управления заключаются в абсолютизации задачи охраны тайн и соблюдения запрета доступа к информации, на которую законом распространен режим ограниченного доступа. При этом за-
конодатель зачастую обходится весьма общими формулировками и оговорками, оставляя широкий простор для определения информации ограниченного доступа на подзаконном уровне (как, например, служебная информация) либо используя общие отсылки на легитимные цели, указанные в части 3 статьи 55 Конституции РФ (как, например, «затрону-тость» прав и законных интересов других лиц). В результате в случае коллизии права на доступ к информации с другими правами (как, например, правом на защиту персональных данных) никакого взвешивания защищаемых ценностей правоприменительный орган не производит, отдавая безусловный приоритет защите информации. При этом судебная проверка наличия достаточных оснований и соблюдения необходимых критериев при распространении на информацию режима ограниченного доступа также не осуществляется. Немецкий опыт реализации конституционных гарантий и ограничений права на доступ к информации в сфере публичного управления дает богатый материал для более глубокого и всестороннего подхода к разре-
шению указанных выше коллизий, для совершенствования не только российского законодательства, но и судебной практики в этом направлении.
Гриценко Елена Владимировна — доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета, профессор.
Бабелюк Екатерина Геннадьевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.
Проскурякова Мария Ивановна - аспирантка кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.
