CC BY
116
Никодимова Дарья Игоревна - аспирантка кафедры политической истории факультета государственного управления МГУ
имени М.В. Ломоносова.
E-mail: nikodimova. daria@gmail. com
«Развитие органов местного самоуправления как одно из направлений демократизации общества»
В современном мире любое развитое государство очень сложно представить без проведения выборов. Выборы можно назвать одним из проявлений демократии. В нашем государстве все равны перед законом и судом, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств1.
Государство развивается тогда, когда население понимает и одобряет цели, задачи и способы реализации внутренней политики страны. Можно предположить, что на стадии реформирования, после развала СССР вектор внутренней политики был непонятен массам и в сознании людей четко сформировалась мысль о вредности и губительности демократии для граждан Российской Федерации.
Первый Президент России Борис Николаевич Ельцин сообщил о своем досрочном решении уйти в отставку 31 декабря 1999 года. Досрочные выборы Президента были назначены на 26 марта 2000 года, исполняющим обязанности Президента стал Владимир Владимирович Путин. Ельцин, когда предлагал его кандидатуру на пост Президента РФ не зря назвал Путина «человеком, с которым практически каждый россиянин связывает свои надежды на будущее.
Первые крупные инициативы Президента В.В. Путина после инаугурации (7 мая 2000 г) были связаны с преобразованием федеративных отношений. В частности, был приведен в соответствие с Конституцией России порядок формирования Совета Федерации. Ранее в верхней палате Федерального собрания были представлены губернаторы, что входило в противоречие с принципом разделе-
1 Конституция РФ, Глава 2, Статья 17, Статья 19.
ния властей. После принятия в августе 2000 г. закона о новом порядке формирования Совета Федерации эта палата состоит из представителей, избранных региональными парламентами или назначенными губернаторами.
Помимо приведения в соответствие с Конституцией процедуры наполнения Совета Федерации, эти изменения существенно улучшили взаимодействие между Президентом и высшей палатой Федерального собрания. Параллельно федеральный Центр озаботился налаживанием конструктивных связей с руководителями регионов. Указом Президента России был создан Г осударственный совет, в котором губернаторы получили возможность выдвигать общенациональные проекты, а также представлять интересы своих регионов.
В мае 2000 г. указом Президента Владимира Путина были образованы 7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В каждом из них вводился пост полномочного представителя Президента. На этих представителей возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. В то время многие законы в регионах противоречили российской Конституции. В стране в связи с этим царил правовой хаос, который в том числе угрожал суверенитету России. Формирование единого правового пространства, начавшееся в 2000 г., завершилось в своей основе уже в 2001 г.
После образования в 2000 г. федеральных округов и введения института полномочных представителей основное внимание руководства страны сконцентрировалось на четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно (в 2003-2004 гг.) были приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы.
л
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ был установлен закрытый перечень полномочий (в количестве 41) регионов. Тем самым снизились риски нецелевого использования средств регионального бюджета. За регионами для финансирования этих расходов были закреплены собственные доходы. Параллельно федеральный Центр стремился к снижению числа льгот с заменой их на деньги с целью привести в соответствие с рыночными реалиями существующую социальную систему. С января 2005 г. вступил в силу закон о замене льгот денежными компенсациями. К сожалению, из-за плохой проработки законопроекта и неготовности регионов к его введению он вызвал существенное недовольство льготников. Правительству пришлось значительно увеличить выделяемые компенсации, что сняло градус напряжения в обществе.
Политическое значение этих реформ состояло в том, что региональным руководителям было предложено вплотную заниматься проблемами своих регионов, а не решать эти проблемы путем давления на федеральную власть.
На 2004-2005 гг. пришелся первый этап административной реформы, связанный с конкретизацией и разделением функций органов исполнительной власти. В итоге возникла новая структура федеральной исполнительной власти, состоящая из подразделений трех типов: министерств, служб и агентств.
За период с 2000 по 2008 год Россия вышла из затяжного экономического кризиса, решила долговую проблему и в условиях экономического роста приступает к решению наиболее острых социальных проблем. Конечно, делаются лишь первые шаги на долгом пути. Вместе с тем мы видим, что практически каждая значимая мера связана с именем и деятельностью Президента. Это следствие конституционных полномочий Президента России, определяющего, по букве основного закона, основные направления внутренней и внешней политики государства. Б.Н. Ельцин в силу своего возраста и болезней не мог в полной мере выполнять многочисленные обязанности, возложенные на главу государства.
2 ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 2003
Когда его на этом посту сменили здоровые и энергичные люди, в полной мере выяснилось, насколько велика президентская власть.
Достигнутое единство в понимании основных целей и задач государства между Президентом и законодателями стало залогом напряженной и эффективной реформаторской деятельности. В течение нескольких лет были завершены и систематизированы рыночные и демократические преобразования, начатые на рубеже 1980-1990-х гг.
Таким образом, можно утверждать, что в период с 2000 по 2008 гг. были заложены тенденции современного развития Российской Федерации. Так же в этот период был принят 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», который действует практически без изменений и дополнений по настоящее время . Следует отметить, что период истории развития местного самоуправления с 2000 - 2008гг., изучен в настоящее время недостаточно. В целом, исследования, проводимые в период с 2000 по 2008 гг. по местному самоуправлению, как правило, не отличались самостоятельностью предложенных идей. В содержательном плане данные работы в основном сводились к наукообразному комментированию изменений законодательства связанного с органами местного самоуправления. Не случайно, многие из них представляли собой, по сути, перечисление законов и указов Президента, которые повлияли на изменение выборной системы. В целом, не смотря на однообразность работ, следует отметить, что они являются полезными для историков и политологов, в данных работах все же содержится и довольно интересная информация, особенно связанная с анализом законодательной базы и выявлением и анализом плюсов и минусов проведения выборов4.
Новый закон был призван изменить модель российского местного самоуправления, заложенную законом 1995 года, согласно которой местное самоуправление рассматривалось как противовес уровню власти субъектов федера-
3 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003
4 Коротков Л.Н. Правовые аспекты выборов в органы местного самоуправления. дисс. кандидата юридических наук. Пятигорск, 2005; Шамгунов А.И. Система правого регулирования муниципальных выборов в РФ. Пермь, 2006.
ции. Согласно же новому закону, приоритетное положение в случае каких-либо разногласий между субъектом федерации и местным уровнем власти в целом приобретали решения федерального центра. В единую вертикаль государственной власти встраивались как субъекты федерации, так и органы местного самоуправления, что нередко оценивалось как наступление на демократию или вовсе свертывание народовластия. Произошло еще большее огосударствление системы местного самоуправления5.
Начиная с 2003 года к изучению и анализу органов местного самоуправления проявили интерес Макущенко Л.В., Старкова О.В., Трайнев В.А., Бутырин
Н.Я. и другие экономисты6. Научные деятели, как правило, дают сравнительный анализ социально-экономической ситуации в городах Российской Федерации . Однако необходимо отметить, что большинство работ экономического плана принадлежит региональным исследователям, которые занимаются вопросами финансового обеспечения и управления социально-экономического развития органов местного самоуправления в регионах . Капустин А.М. утверждал, что после реформы так и остались проблемы четкого разграничения ответственности и распределения бюджетных средств. Все местные самоуправления стали дотаци-
9
онными и это негативно сказывалось на их экономическом развитии .
Наука культурология в дальнейшем тоже взялась за изучение местного самоуправления. Такие ученые как Арефьев М.А., Давыденкова А.Г., Осипов И.Д. проанализировали и историко-культурные предпосылки современного российского самоуправления, исследовали социально-психологические, культурологи-
5 Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003, №3, С. 144.
Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России. М., 2008; Старкова О.В., Дли М.И. Механизмы муниципального управления инвестициями в промышленности. Смоленск, 2005; Трайнев В.А., Бутырин Н.Я. Муниципальный менеджмент малого бизнеса и его информационное обеспечение. М, 2003; Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2007; Бабко Н.В., Глимбовская Е.В., Грин-фельдт Е.С. Финансовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. М., 2005.
7 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. Т.1, М., 2000.
8 Волчек Д.Г., Организационно-экономические основы совершенствования территориальной структуры местного самоуправления: дисс.канд.экон.наук. СПб, 2002; Данченко Н.В. Развитие экономической основы местного самоуправления в регионе: (на материалах муниципальных образования Ставропольского края): дисс.канд.экон.наук. Ставрополь, 2002.
9 Капустин А.М. Местное самоуправление: проблемы и перспективы развития. - Смоленск, 2010. С. 153.
ческие, правовые и политико-философские аспекты деятельности институтов местного самоуправления10.
Интерес социологов к местному самоуправлению в рассматриваемый период, Бочкарев В.К. объясняет высокой степенью недоверия граждан местным ведомствам11. Хотя, по логике вещей они должны являться связующим звеном между гражданами и властью, должны помогать людям в решении их проблем.
Историки крайне мало описывают выборы в органы местного самоуправления в период с 2000 по 2008 гг. Возможно это связано с неустойчивостью источниковой базы. Так или иначе, но исследований охватывающих выбранный период практически нет. Исторические исследования в основном представлены трудами, А.Л. Кобринского, Н.В. Постового, Р.С. Цейтлина, Сергеева С.А., Раев-12
ской А.Р. . В целом, в проведенных исторических исследованиях содержатся лишь общие сведения по вопросам деятельности местного самоуправления в России. Тогда как вопросы предвыборной борьбы в органы местного самоуправления в Москве остались вне рамок поля зрения исследователей в данной области.
Существует большое количество литературы, посвященной местному самоуправлению в регионах и в России в целом, но лишь за редким исключением можно найти работы, посвященные местному самоуправлению в Москве. Все вышеперечисленные авторы не сосредотачивали своего внимания на местном самоуправлении как на эмпирическом учении, они скорее упоминали или рассматривали самоуправление, как низшую ступень в цепочке государственного управления. Все труды и публикации, издавшиеся до 2003 года, являлись первыми попытками осветить проблемы местного самоуправления в России.
10 Арефьев М.А., Давыденкова А.Г., Осипов И.Д. Русская культурология. Часть 1. Культура российского самоуправления. СПб, 2003.
11 Бочкарев В.К. Местное самоуправление в России: проблемы становления. Пенза-Москва, 2004; Как управлять Россией. Социология одного города. М., 2009.
12 Кобринский А.Л. Проблемы государственного строительства в Российской Федерации (по материалам стенограмм пленарных заседаний Государственной Думы в 1993-1995). М., 2001; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного и муниципального самоуправления в России. Казань, 2002,;Раевская А.Р. Становление системы местного самоуправления в Москве и Московской области в конце XX - начале ХХ1вв. М., 2012.
В особую группу стоит отнести зарубежных ученых, которые писали свои работы о реформах местного самоуправления в постсоветский период. Наиболее яркими из них были: Веклера Ф., Хана Дж., Фрайгута Т., Эндрюс Дж. и Стоунер-
13
Вейс К. . Вышеперечисленные авторы скорее описывали период до 2000 года, но не упомянуть их и их работы нельзя, так как они представляют интерес для изучения органов местного самоуправления в целом.
Таким образом, проанализировав работы вышеупомянутых исследователей можно заявить, что выборы в органы местного самоуправления, как элемент демократизации общества, стали представляют собой большой научный интерес в связи с тем, что в России укрепляется и развивается демократия, а выборы являются неотъемлемой частью демократического общества.
И так, на протяжении большей части истории развития России имела место быть централизация государства. К решению государственных дел население не имело никакого отношения. Люди собирались в общины, но решения их проблем все равно они возлагали на власть. Таким образом, местное самоуправление в России не было четко сформировано и люди, если можно так выразится, не хотели нести ответственность за качество своей жизни, им было легче свалить все беды на барина или на местную власть. Однако реформы 1990-х годов сильно повлияли на создание реально работающих структур органов местного самоуправления. Уже к середине 90-х годов местные самоуправления обладали собственностью и доходами и были в состоянии сами себя обеспечить. Не смотря на такие положительные результаты всегда есть и обратная сторона медали. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям. Усиливались точечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправле-
13 Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996; Hahn, Jeffrey, Attitudes Toward Reform Among Provincial Russian Politicians. Post-Soviet Affairs (January- March 1993), vol.9, no.1, pp.66-85; Theodore Friedgut and Jeffrey Hahn. Local Power and Post-Soviet Politics. Boulder,CO,1994; Andrews, Josephine and Stoner-Weiss, Kathryn. Regionalism and Reform in Provincial Russia. Post-Soviet Affairs (October-December 1995), vol.11, no.4, pp.384-406.
ния материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Стала практиковаться ликвидация муниципалитетов, а также замена их территориальными структурами областных администраций. Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. К началу 2000-х годов на фоне восстановления экономики доход муниципалитетов разошелся с их расходными статьями приблизительно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия. Эти проблемы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
14
ции» , с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что начиная с 2000-ых были намечены государствообразующие тенденции. Склонность у местных самоуправлений к развалу власти и разграблению собственных муниципалитетов сменилась централизацией власти. Конечно, делаются лишь первые шаги на долгом пути. Вместе с тем можно заявить, что практически каждая значимая мера связана с именем и деятельностью Президента.
Список использованной литературы
1.Конституция РФ, Глава 2, Статья 17, Статья 19
2. ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 2003
3. Коротков Л.Н. Правовые аспекты выборов в органы местного самоуправления. дисс. кандидата юридических наук. Пятигорск, 2005; Шамгунов А.И. Система правого регулирования муниципальных выборов в РФ. Пермь, 2006.
4.Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003.
14 131 ФЗ «Об организации общих принципах местного самоуправления» от 2003
5. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России. М., 2008.
6. Старкова О.В., Дли М.И. Механизмы муниципального управления инвестициями в промышленности. Смоленск, 2005.
7. Трайнев В.А., Бутырин Н.Я. Муниципальный менеджмент малого бизнеса и его информационное обеспечение. М, 2003.
8. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2007
9. Бабко Н.В., Глимбовская Е.В., Гринфельдт Е.С. Финансовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
М., 2005
10. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социальноэкономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. Т.1, М., 2000
11. Волчек Д.Г., Организационно-экономические основы совершенствования территориальной структуры местного самоуправления: дисс.канд.экон.наук. СПб, 2002
12. Данченко Н.В. Развитие экономической основы местного самоуправления в регионе: (на материалах муниципальных образования Ставропольского края): дисс.канд.экон.наук. Ставрополь, 2002
13. Капустин А.М. Местное самоуправление: проблемы и перспективы развития. - Смоленск, 2010
14. Арефьев М.А., Давыденкова А.Г., Осипов И.Д. Русская культурология. Часть 1. Культура российского самоуправления. СПб, 2003
15. Бочкарев В.К. Местное самоуправление в России: проблемы становления. Пенза-Москва, 2004; Как управлять Россией. Социология одного города. М., 2009
16. Кобринский А.Л. Проблемы государственного строительства в Российской Федерации (по материалам стенограмм пленарных заседаний Государственной Думы в 1993-1995). М., 2001.
17. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.
18. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.
19. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного и муниципального самоуправления в России. Казань, 2002.
20. Раевская А.Р. Становление системы местного самоуправления в Москве и Московской области в конце XX - начале ХХ1вв. М., 2012.
21. Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Г осудар-ственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996.
22.Hahn, Jeffrey, Attitudes Toward Reform Among Provincial Russian Politicians. Post-Soviet Affairs (January- March 1993), vol.9, no.1, pp.66-85.
23. Theodore Friedgut and Jeffrey Hahn. Local Power and Post-Soviet Politics. Boulder,CO,1994.
24. Andrews, Josephine and Stoner-Weiss, Kathryn. Regionalism and Reform in Provincial Russia. Post-Soviet Affairs (October-December 1995), vol.11, no.4, pp.384-406.
