CC BY
272
ISSN 2219-6048 Историческая и социально-образовательная мысль. Том 7 №1, , 2015 Historical and social educational idea's Tom 7 #1, 2015
УДК 342.4
УПОРОВ Иван Владимирович,
доктор исторических наук, кандидат юридических наук,
профессор
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НОВЕЙШЕЙ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ НЕСБЫВШИХСЯ НАДЕЖД
В статье выявляются и раскрываются основные тенденции развития института местного самоуправления в постсоветской России, которые хронологически разделяются на три реформы местного самоуправления, осуществленные после распада СССР. Автор дает оценки проведенным преобразованиям с точки зрения ожиданий и фактических результатов. В законодательном плане точкой отчета первой реформы была определена разработка и принятие Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», где впервые закреплялся институт главы местной администрации, действовавший единолично, значительно была расширена самостоятельность местных органов власти, предусматривался устав местного самоуправления. Однако по-прежнему сохранялась административная соподчиненность разных уровней власти, были и другие недочеты. После принятия Конституции РФ 1993 г. с изданием закона о местном самоуправлении 1995 г. началась вторая реформа местного самоуправления. Этим актом субъектам РФ предоставлялись широкие полномочия по регулированию местного самоуправления, более четко регулировались функции местных органов власти, однако красивые «европейские декорации» сильно отличались от реалий, и прежде всего в финансовом обеспечении местного самоуправления, слишком большого различия его организационных основ в разных субъектах РФ. В результате возникла необходимость нового закона, который был принят в 2003 г. и действует до сих пор. Это третья реформа местного самоуправления протекает весьма противоречиво. В работе обосновываются причины этого, определяются направления дальнейшего развития местного самоуправления в России.
Ключевые слова: местное самоуправление, местные Советы, реформа, политические декларации, органы местного самоуправления, финансовое обеспечение, самостоятельность местного самоуправления.
UPOROV Ivan Vladimirovich, Doctor of historical sciences, candidate of legal Sciences, Professor
DEVELOPMENT INSTITUTE OF LOCAL GOVERNMENT IN MODERN RUSSIA: MAJOR TRENDS AND CHALLENGES HE HOPES COME TRUE
The article reveals the basic tendencies and development of the institution of local government in post-Soviet Russia, which is chronologically divided into three local government reforms implemented after the collapse of the USSR. The author provides estimates of the reforms in terms of expectations and actual results. In terms of legislative reform, the first point of the report was determined by the development and adoption of the Law of the Russian Federation dated July 6, 1991 «On Local SelfGovernment in the Russian Federation", which was fixed for the first time the institution of head of the local administration, acting alone, significantly expanded autonomy of local authorities, the statute provided for local government. However, there still remained the administrative hierarchy of different levels of government, there were other shortcomings. After the adoption of the Constitution of the Russian Federation in 1993 with the publication of the Local Government Act 1995 began the second reform of local government. With this act, the subjects of the Russian Federation granted broad powers to regulate local self-government, more precisely regulate the function of local authorities, but beautiful "European scenery" very different from the reality, especially in the financial support of local government, too much difference in its organizational bases in different regions of Russia . The result is a need for a new law, which was passed in 2003 and is still in effect. This is the third local government reform proceeds very contradictory. The paper substantiates the reasons for this are determined by the direction of the further development of local self-government in Russia.
Keywords: local government, local councils, reform, political declarations, local authorities, financial security, independence of local government.
Процесс распада СССР в начале 1990-х гг. и становление современной России сопровождались достаточно интенсивным поиском новой концептуальной модели развития института местного самоуправления в России. В законодательном плане первая точка отчета была определена разработкой и принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» [1], на основе которого начался процесс системного реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в России.
В данном законе содержится ряд принципиальных положений, отделяющих институт местной власти в нашей стране от уходящей советской эпохи. Так, был введен такой важный признак, как ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а также принятие районными и городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Так, согласно ст. 5 «в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. В положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий
- 163 -
Науки об обществе
Science of Society
между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих края, области, автономной области, автономного округа».
Существенное отличие от советского времени заключалось и в формировании структуры органов местного самоуправления, где было закреплено разделение властей. Так, согласно ст. 2 закона местное самоуправление осуществлялось населением через представительный орган власти - местный Совет народных депутатов, а исполнительным органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов.
В законе были определены принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Следует заметить также, что в рассматриваемом законе очень подробно были расписаны полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления в основных сферах социально-экономического развития. Так, в ст. 68 закона были определены полномочия городской администрации в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории города; среди новелл можно отметить, например, следующее: городская администрация крупнейших городов в соответствии с законодательством вправе осуществлять лицензирование и квотирование поставляемой на экспорт продукции (товаров) предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории.
Важнейшей представляется норма, согласно которой избираемый на пять лет путем всеобщих выборов (обратим внимание - именно всеобщих) глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия. Напомним в этой связи, что до этого, два века назад, начиная со времени системного правового регулирования института местного самоуправления (с 1785 г., то есть с принятия Городового положения), его исполнительные органы, включая весь период советского государства, осуществляли свою деятельность на принципах коллегиальности. Этот поворот мы полагаем одним из характернейших для местного самоуправления новейшей России.
Еще одна особенность Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» заключается в том, что в нем содержались нормы, регулирующие взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае возникновения конфликтных ситуаций, причем речь шла о механизме разрешения спорных вопросов во внесудебном порядке. Так, в ст. 34 определялось право главы местной администрации опротестовывать решения Совета. Указывалось, в частности, что глава местной администрации вправе опротестовать решение соответствующего местного Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям данного Совета либо недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами. С момента вручения протеста председателю Совета главой местной администрации действие опротестованного решения приостанавливалось.
В целом, как видно, был задан вектор развития местного самоуправления, отвечающий складывающимся рыночным отношениям и на основе опыта западноевропейских стран. Вместе с тем сохранялось положение о том, что решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов (ст. 18 Закона). Данная норма, характерная для периода СССР, входила вразрез с принципом самостоятельности органов местного самоуправления, их ответственности за принимаемые решения. Обратим еще внимание на то, что реализация указанного закона 1991 г. оставляла желать много лучшего [2, с. 267], и основные причины этого состояли в отсутствии идеологии государственного строительства, утрате традиции российской научной муниципальной школы, широком распространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы посредством государственной власти, носившей всеобщий характер. Кроме того, местные Советы не были обеспечены в материально-финансовом плане [3, с. 2]. Отсюда и определенная противоречивость развития института местного самоуправления, заключавшаяся, в частности, в том, что Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» дал немало прав местным органам власти, в том числе и сельским, но механизма реализации этих прав не определил [4, с. 35].
В целом в начале 1990-х гг. превалировала точка зрения, согласно которой Закон 1991 г. открыл двери для «муниципальной революции», позволил перестроить местную жизнь и создать механизм территориального самоуправления [5, с. 27]. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами
- 164 -
ISSN 2219-6048 Историческая и социально-образовательная мысль. Том 7 №1, , 2015 Historical and social educational idea's Tom 7 #1, 2015
республик в составе Российской Федерации теперь уже являлись не «местными» органами власти, как раньше, а «государственными». Заданный вектор развития института местного самоуправления в дальнейшем находил свое поэтапное развитие. Так, 21 апреля 1992 г. в Конституцию РФ была внесена очередная поправка, согласно которой в ст. 85 местные Советы уже не включались в систему органов государственной власти. Однако из ст. 2 по-прежнему вытекало, что местные Советы все же относятся к государственной власти, а в ст. 143 не была исключена и соподчиненность Советов. И наконец, в принятой в декабре 1993 г. новой и поныне действующей Конституции России были закреплены основные черты института местного самоуправления. Так, согласно ст. 12 утверждается, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть в общем плане был взят за основу самый либеральный вариант европейского опыта развития местного самоуправления, что находило подтверждение также в специальной конституционной главе 8 («Местное самоуправление»).
В 1995 г. был издан ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] - на основе уже новой Конституции России, что можно расценивать как вторую (после 1991 г.) реформу местного самоуправления. Здесь конституционные нормы находили свое расширенное развитие, в том числе закреплялись понятия «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «органы местного самоуправления», «муниципальная собственность», «муниципальные налоги и сборы», «муниципальная служба» и др. Наименование «местные Советы», «исполкомы», подчиненность муниципалитетов органам госвласти остались достоянием истории. В реальную жизнь пришла новая эпоха местного самоуправления.
Несколько последующих лет можно считать, очевидно, самым демократическим периодом новейшей России в сфере местного самоуправления. В городах и районах (даже с учетом последствий октябрьских событий 1993г.) неуклонно нарастала самостоятельность местных органов самоуправления, что проявлялось, в частности, в принятии решений исключительно по воле муниципальных органов либо самого населения без какого-либо предварительного согласования с вышестоящими инстанции, как это было ранее (например, в Краснодаре прошел референдум по вопросу о наименовании города). Кроме того, характерной особенностью развития местного самоуправления стала гласность в освещении его деятельности, публикации проектов наиболее значимых решений в средствах массовой информации для общественного обсуждения. Исчерпывающим образом и довольно подробно определялись предметы ведения местного самоуправления в виде перечня соответствующих вопросов местного значения (ст. 6), структура и соотношение органов местной власти, субъектам РФ предоставлялись довольно широкие права в части регулирования местного самоуправления, и прежде всего его территориальной организации.
В законе четко закреплялись гарантии на осуществление местного самоуправления граждан России, которые согласно ст. 3 закона: 1) осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления; 2) имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям; 3) имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; 4) имеют равный доступ к муниципальной службе; 5) имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязывались обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Это были правильные сами по себе, красивые, вполне европейские формулировки. Однако скоро стало очевидным, что в этом законе чисто политические декларации явно отставали от тех норм, на основании которых осуществлялось реальное развитие местного самоуправления. Нужно также иметь в виду, что для регулирования всех вопросов складывающейся практи-
- 165 -
Науки об обществе
Science of Society
ки муниципальной деятельности требовалось принятие ряда специальных законов. Так, постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. [7] был утвержден перечень подлежащих разработке федеральных законов, в том числе: «О государственных минимальных социальных стандартах», «О государственных и муниципальных землях», «О муниципальных банках в Российской Федерации». Это тем более нужно было сделать, что к началу 2001 г. в России уже имелось 12 215 муниципальных образований [8, с. 15], для которых далеко не все вопросы функционирования вновь сформированных органов местного самоуправления были ясны [9].
Однако указанные законы до сих пор так и не были приняты. Правовые пробелы восполнялись иным образом. Многие вопросы местного самоуправления регулировались в отраслевом законодательстве, относящемся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права. Однако такой подход не обеспечивал необходимой системности правового регулирования института местного самоуправления. По-прежнему, как и ранее, издавались указы Президента РФ, которыми власть пыталась корректировать ход реформы местного самоуправления. Пробелы в муниципальном праве приводили к разным подходам к организации местного самоуправления на уровне субъектов РФ, при этом имели нарушения Конституции России, которые констатировались в решениях Конституционного Суда РФ.
Обнажилась и одна из важнейших проблем, которая заключалась в том, что предоставление достаточно широких даже по европейским меркам политических прав муниципалитетам не сопровождалось финансовым обеспечением их деятельности. Эта проблема оказалась настолько острой, что в 1997 г. был принят специальный ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [10], несмотря на то, что Бюджетный и Налоговый кодексы были еще только в виде законопроектов. Президент РФ Б.Н. Ельцин объяснял такое решение тем, что «надо дать хотя бы минимальные правовые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований. Местные органы власти должны иметь собственные финансовые средства, причем по закону» [11, с. 1]. Однако цель закона так и не была достигнута - реальность оказалась куда суровее, чем предполагалось: абсолютное большинство муниципалитетов (более 90%) не имели ни возможностей, ни способностей формировать собственную финансовую базу, без которой любые политические декларации мало чего стоят. Тогда же в ГД ФС РФ находились на рассмотрении такие важные законопроекты, как «О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю в Российской Федерации», «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность». Но и они так и не были приняты.
И к 2000 г. в сфере местного самоуправления стала складываться кризисная ситуация, что потребовало очередной - третьей по счету - системной реорганизации института местного самоуправления. Данный этап начался с подготовки и принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [12], и этот этап до настоящего времени протекает не менее противоречиво, чем два предшествующих этапа, начиная с 1991 г.
В этой связи можно говорить о неготовности России к функционированию местного самоуправления в заявленном в Конституции России и в данном законе виде. Определенным подтверждением этого является сужение степени самостоятельности местного самоуправления по закону 2003 г. Так, если раньше уставы муниципальных образований могли приниматься на референдуме, то теперь только представительным органом. Существенно затруднена процедура реализация населением своей инициативы на тот же референдум, на отзыв выборных лиц, на публичные слушания, на правотворческую инициативу. Даже право на простое собрание граждан по месту жительства (ст. 29 закона) обставляется условиями, некоторые из которых аналогичны временам Российской империи (так, указывается, что собрание по инициативе населения назначается, то есть разрешается, представительным органом местного самоуправления). Крайне ограничены полномочия субъектов РФ в регулировании института местного самоуправления, и данная тенденция вряд ли может быть признана позитивной в федеративном государстве. Излишне жестко зарегламентированы требования по формированию и полномочиям органов местного самоуправления. Так, недавно (с 2011 г.) из ведения органов местного самоуправления выведены вопросы обеспечения права граждан на бесплатную медицинскую помощь. Усиливается тенденция законодательного укрепления единоличной власти глав местных администраций, что создает дополнительные коррупционные предпосылки. По-прежнему 95% местных бюджетов остаются дотационными, и только по этому факту самостоятельность соответствующих муниципалитетов по большому счету отсутствует.
- 166 -
ISSN 2219-6048 Историческая и социально-образовательная мысль. Том 7 №1, , 2015 Historical and social educational idea's Tom 7 #1, 2015
И фактически получается, что муниципалитеты и их должностные лица не столько реализуют волю местного сообщества, сколько выполняют, на своем уровне, предписания органов государственной власти - так, как это было в советском государстве. Мы расцениваем такой подход как ошибочный, требующий корректировки, исходя из указанных выше недостатков.
В целом, на наш взгляд, ожидания начала 1990-х гг. о самостоятельности местной власти к настоящему времени в значительной своей части не реализованы. Очевидно, желание быстрых перемен не соответствовало готовности самого населения взять на себя ответственность за решение вопросов местного значения. Правосознание и менталитет российских граждан еще во многом остаются прежними, «советскими», и по основным параметрам фактические общественные отношения на местном уровне образца СССР 1990 г., несмотря на обилие новых законов и «европейскую обертку», в большинстве своем немногим отличаются от образца 2015 г. Более того, наблюдаются предпосылки к некоторому «отступлению» от демократических начал, в частности, можно назвать попытку (пока неудавшуюся) ввести законодательную норму об отмене выборов мэров крупных городов и заменить их назначением. По-прежнему фактически глава региона является начальником для глав муниципальных образований, хотя формально они не подчиняются в административном порядке. Такой подход соответствует общей направленности развития государственности в России последних лет, характеризуемой усилением вертикали власти. Однако в любом случае, как представляется, альтернативы местному самоуправлению нет, и прошедший опыт деятельности муниципалитетов позволяет говорить о том, что при всех сложностях принятая концепция местного самоуправления в целом востребована российским обществом. Другое дело, что необходимо извлекать уроки из допущенных ошибок и понимать, что реализация указанной концепции потребует гораздо больше времени, чем рассчитывали реформаторы в начале 1990-х гг., поскольку этот процесс длительный и «на ура» такого рода проблемы, как показывает жизнь, не решаются.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. .Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.02. 2015).
2. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. - М.; Тула, 1997.
3. Дмитриев Ю.Л., Пылин В.В. Закон о местном самоуправлении // Ленинградская панорама. - 1990. -№ 3. - С. 2-4.
4. Народный депутат. - 1992. - № 18.
5. Народный депутат. - 1992. - № 3.
6. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.02. 2015).
7. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 г. «О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 12. Ст. 1139.
8. Журнал российского права. - 2001. - № 8.
9. Иванченко А. Судьба России куется в волостях, улусах и сельсоветах // Российская газета. - 1997. - 26 ноября.
10. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09. 1997 г. (утратил силу с 01.01.2009 г.) // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.02. 2015).
11. Российские регионы. - 1997. - № 40.
12. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 01.02. 2015).
REFERENCES.
1. The Law of the Russian Federation from 06.07.1991 N 1550-1 «About local government in the Russian Federation."
2. Emelyanov N.A. Local government in Russia: genesis and development trends. Moscow; Tula, 1997.
3. Dmitriev J.L., Pylin V.V. Law on Local Self-Government. Leningrad panorama. 1990. № 3. S. 2-4.
4. Magazine "People's Deputy". 1992. № 18.
5. Magazine "People's Deputy". 1992. № 3.
6. Federal Law "On general principles of organization of local government in the Russian Federation" dated 28.08.1995 N 154-FZ.
7. Resolution of the Government of the Russian Federation on March 6, 1996 "On some measures to implement the Federal zako-na" On general principles of local samoup-ravleniya in the Russian Federation"".
- 167 -
Науки об обществе
Science of Society
8. Zhurnal Russian law. 2001. № 8.
9. Ivanchenko А. Russia's fate is forged in the townships, encampments and rural councils. Russian newspaper. 26 November 1997.
10. The Federal Law "On the financial bases of local government in the Russian Federation" dated 25.09. 1997
11. Russian regions. 1997. № 40.
12. The Federal Law "On general principles of organization of local government in the Russian Federation" dated 06.10.2003, N 131-FZ.
Информация об авторе
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России,
Краснодар, Россия uporov@list.ru
Получена: 18.01.2015
Information about the author
Uporov Ivan Vladimirovich, doctor of historical sciences. Candidate of Legal Sciences, Professor, Professor of Constitutional and Administrative Law of the University of Krasnodar Russian Interior Ministry,
Krasnodar city, Russian Federation uporov@.list.ru
Received: 18.01.2015
- 168 -
