CC BY
88
УДК 342.8 ББК 66
© 2016 г. Ю. В. Капранова,
преподаватель кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.
Тел.: 8 (960) 454-81-35.
РАЗВИТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НА ВЫБОРАХ КАК ОДНОГО ИЗ ЭЛЕМЕНТОВ ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ
В статье освещаются вопросы развития общественного контроля на выборах. Анализируется трансформация государственных и общественных институтов сквозь призму глобальной информатизации фактически складывающихся в России общественных отношений. Рассматриваются различные виды участия граждан в осуществлении управления делами государства в электронной форме в рамках электронной демократии, в том числе в виде общественного контроля. Автор предлагает дополнить руководящие начала избирательного законодательства принципом непосредственного участия общественности в наблюдении за легитимностью проведения избирательных процедур.
Ключевые слова: электронная демократия, информатизация общества, информационно-коммуникационные технологии, общественный контроль, выборы, наблюдатель.
Yu.V. Kapranova - Lecturer, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal
Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
DEVELOPMENT OF PUBLIC CONTROL ON THE ELECTIONS AS ONE OFTHE ELEMENTS
OF E-DEMOCRACY
The article highlights the issues of development of public control on the elections. Analyzes the transformation of state and public institutions through the prism of global Informatization actually prevailing in Russia, public relations. Considers different types ofparticipation ofcitizens in the governance of the Affairs of state in electronic form in the framework of e-democracy, including in the form of public control. The author proposes to complement the guiding principles of the electoral law by the principle of direct public participation in monitoring the legitimacy of the electoral procedures.
Key words: electronic democracy, information society, information communication technology, social control, elections, observer at the elections.
Развитие информационного общества в России в условиях глобальной информатизации послужило импульсом к формированию новой концепции регулирования отношений в сфере управления обществом, повлияло на эволюцию институтов государства и права. Данная концепция основывается на формировании и развитии цифровых методов организации управления процессами развития гражданского общества во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, под воздействием которых осуществляется демократизация и перестройка систем публичного управления, растет правосознание граждан, меняется корпус государственной и муниципальной службы. С 2002 года начала свою работу федеральная целевая программа «Электронная Россия» [ 1], преобразованная в 2011 году в государственную программу «Информационное общество (2011-2020 годы)» [2], в рамках которых все большее количество граждан вовлекается в
сферу получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, повышается качество их оказания, сокращается «цифровое неравенство» субъектов Российской Федерации, предупреждается изолированность отдельных граждан и социальных групп в вопросах обеспеченности прав и основных свобод человека.
С развитием информационного общества активно формируются и функционируют механизмы, диалоговые площадки взаимодействия власти с гражданами посредством развития электронной демократии, электронного правительства. В обществе постоянно растет запрос на получение все большей информации по различным вопросам социальной и политической жизни. Очевидно, что общественная активность, выражаемая и реализуемая через доступ к информационно-коммуникационным технологиям, выступает новой разновидностью участия населения в управлении делами государства, неформальной
прямой формой реализации ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, а элементы электронной демократии являются одновременно инновационными способами защиты прав и свобод человека и гражданина.
Представляется, что цель электронной демократии состоит в использовании различных информационно-телекоммуникационных технологий таким образом, чтобы улучшить демократическое управление, облегчить доступ граждан к управлению делами государства, повысить уровень общественного контроля за осуществляемой государством политикой.
Под электронной демократией предлагаем понимать такую форму участия граждан в управлении делами государства, при которой общественная и политическая деятельность граждан неразрывно связана между собой и использование информационных технологий позволяет им эффективно взаимодействовать с органами государственной и муниципальной власти, общественными организациями, влиять на решения, принимаемые властью, а также быстро, прозрачно и доступно реализовывать свои конституционные права и свободы.
К элементам электронной демократии следует относить такие виды деятельности, как общественное информирование, общественный контроль, общественные инициативы, электронное голосование, электронные выборы и другие. Рассмотрение вопросов развития общественного контроля на выборах как одного из элементов электронной демократии особенно актуально в преддверии единого дня голосования в сентябре 2016 года, когда будут проводиться выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов представительных органов (в 38 субъектах Российской Федерации), губернаторов в некоторых субъектах РФ.
В условиях экономического кризиса в российских регионах наблюдается рост социального пессимизма и возрождение политической активности, соответственно, повышается необходимость поиска демократических инструментов эффективного контроля, в том числе оптимальных с точки зрения материальных затрат, за проведением выборов всех уровней со стороны гражданского общества. Контроль в условиях электронной демократии выступает не только средством легитимации власти, но и повышения авторитета, обеспечения ее доступности, открытости.
Тема открытости и доступности органов государственной власти общественному контролю не нова, она постоянно затрагивается как в нормативных правовых актах [5; 7; 9], так и в научной литературе [11]. Общепризнанно, что прозрачность и открытость государственных органов для общественного контроля - неотъемлемые признаки демократичности государства [12].
Для развития института общественного контроля в России существенное значение имеет принятие Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ [10], который закрепил его понятие и формы, хотя в ч. 3 ст. 2 этого закона указывается, что он не регламентирует избирательные правоотношения. К принципам общественного контроля законодатель отнес: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия; самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля от органов публичной власти и организаций; публичность и открытость; объективность; беспристрастность, многообразие форм общественного контроля; недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного к контроля в деятельность органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия; презумпцию добросовестности их деятельности и другие. Особо подчеркивается, что субъекты общественного контроля не вмешиваются в сферу деятельности политических партий.
Законом предусмотрено, что контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы и других. Наблюдение предусмотрено в рамках такой формы общественного контроля, как мониторинг (ст. 19 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ). Он представляет собой фактически осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления и иных организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия с последующей подготовкой итогового документа, подлежащего обязательному рассмотрению тем органом, который подвергался мониторингу. Помимо постоянно действующих субъектов общественного контроля - Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ и других - могут создаваться общественные наблюдатель-
ные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля.
Деятельность по наблюдению за проведением выборов регламентируется Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ [3], федеральными законами от 12.06.2002 № 67-ФЗ [6] и от 10.01.2003 № 20-ФЗ [8], Кодексом об административных правонарушениях РФ и другими, однако ими предусматривается осуществление данной деятельности исключительно индивидуальными субъектами избирательных правоотношений - наблюдателями, и в качестве субъектов общественного контроля они не признаются. Вероятно, законодатель посчитал, что избирательное законодательство и без того перегружено многочисленными «фильтрами», специальными требованиями, цензами, запретами и что излишняя зарегламентированность контрольных процедур в данной сфере будет замедлять функционирование избирательных комиссий.
Однако очевидно, что заложенные Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ принципы могут и должны быть положены в основу регулирования электоральных отношений. Как справедливо отмечалось, «функционирование государства в современных условиях демократии требует общественного контроля, но контроль должен иметь свои установленные правовые рамки, не парализующие функционирование властных институтов» [13].
В данном ключе интересна деятельность общероссийского общественного движения «Корпус "За чистые выборы"», осуществляющего наблюдение за проведением предвыборной агитации и выборов на избирательных участках, деятельность которого представляет собой эффективный и понятный инструмент осуществления контроля со стороны общества за действием властей, так как является организацией, добровольно созданной по собственной инициативе представителями Координационного совета молодых юристов РФ. Корпус является независимым от политических партий, поскольку он ни одной из них не поддерживается финансово, все расходы покрываются за счет пожертвований членов организации. В своей деятельности корпус на основе закона максимально объективно осуществляет наблюдательные функ-
ции с целью пресечения нарушений избирательного законодательства. По всем формальным признакам данное движение подпадает под признаки субъектов общественного контроля, предусмотренные главой 2 «Статус субъектов общественного контроля» Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ. Фактически следует признать, что «Корпус "За чистые выборы"» осуществляет свою работу в рамках развития движения общественного контроля за деятельностью органов публичной власти в целом.
Следует отметить, что в настоящее время появляются и иные, помимо наблюдательной деятельности, формы общественного контроля за избирательными правоотношениями. Так, основываясь на опыте Ростовской избирательной комиссии по проведению избирательных кампаний, а также различных форм ее взаимодействия с органами внутренних дел, мы пришли к выводу о том, что разработанные и действующие приемы по организации перевыборной агитации в области могут быть положены в основу усиления общественного контроля за ходом избирательной деятельности.
В целях осуществления дополнительных мероприятий по осуществлению контроля за легальностью и допустимостью используемых активными участниками выборного процесса избирательных технологий избирательной комиссией Ростовской области создана инновационная форма взаимодействия с правоохранительными органами, а также с общественностью, гражданами, побуждающая к активному участию в проведении избирательных кампаний, референдумов, обеспечении их законности и легитимности, - программный продукт «Чистый Дон» [14].
Контроль за легальностью и допустимостью используемых активными участниками выборного процесса агитационных материалов проходит в несколько этапов. На первом этапе осуществляется прием, учет, анализ, обработка в территориальных избирательных комиссиях образцов, предвыборных агитационных материалов кандидатов в период проведения очередных выборов. На следующем этапе специалисты избирательных комиссий вводят в задачу «АГИТАЦИЯ» ГАС «Выборы» сведения о печатных предвыборных агитационных материалах и их электронные образы в сроки, установленные данными нормативными документами. Однако доступ к систе-
ме ГАС «Выборы» имеют только члены избирательных комиссий, и для того чтобы привлечь общественность, политические партии, а также всех инициативных граждан к контролю за соблюдением требований законодательства по предвыборной агитации, в течение четырех часов с момента регистрации образцов предвыборных агитационных материалов в избирательных комиссиях данные материалы в цифровом виде размещаются в информационно-поисковой системе «Чистый Дон» [15].
Программный продукт «Чистый Дон» (с 2001 года) представляет собой базу всех агитационных материалов, когда-либо предоставленных кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума в соответствующие избирательные комиссии для обеспечения контроля законности распространения агитационных материалов при проведении выборов, референдумов всех уровней в Ростовской области. В базе за кандидатом, избирательным объединением, политической партией, если их материалы были зарегистрированы избирательными комиссиями, закрепляются образцы используемых разрешенных агитационных материалов, а также такие характеристики, как: размер, вид, тираж, дата регистрации и выпуска, количество и другие, и, что особенно важно, цифровое изображение самих материалов, которые можно сравнить с фактически распространяемыми календарями, листовками, буклетами, развешанными на территории избирательного округа плакатами, баннерами, билбордами и т. д.
Порядок приема, учета, анализа, обработки и хранения в территориальных избирательных комиссиях образцов, предвыборных агитационных материалов кандидатов в период проведения очередных выборов утверждается постановлением избирательной комиссии Ростовской области. Согласно этому порядку образцы агитационных материалов проверяются в соответствии с требованиями избирательного законодательства на подтверждение факта оплаты изготовления представленных материалов из средств избирательного фонда, а также на нарушение ограничений при проведении предвыборной агитации.
Граждане, политические партии, инициативные группы на выборах любого уровня при помощи интернет-портала «Чистый Дон»
имеют возможность сличить фактически используемые агитационные материалы с теми, которые зарегистрированы, а затем, в случае выявления противоправных (не совпадающих с материалами и информацией, размещенной на сайте) агитационных материалов, а также фальшивых, анонимных, якобы используемых кандидатами, политическими партиями либо в свою поддержку, либо со сведениями, порочащими конкурентов, иными проявлениями «черного пиара», содержащие сведения провокационного или экстремистского характера, обратиться в органы внутренних дел с заявлением о нарушении правил предвыборной агитации или, воспользовавшись мобильным телефоном, сфотографировав либо отсканировав агитационные материалы, в избирательную комиссию соответствующего уровня либо избирательную комиссию Ростовской области, отправив им материалы по электронной почте. Благодаря совместной работе органов внутренних дел и избирательной комиссии Ростовской области проверка законности фактически распространяемых агитационных материалов стала возможной для каждого, общественный контроль за легальностью применяемых на выборах и референдумах избирательных технологий стал реальным.
Применение технологии избирательной комиссии Ростовской области «Чистый Дон» позволило сотрудникам правоохранительных органов, гражданам, воспользовавшись Интернетом, мобильными телефонами, отслеживать баннеры, листовки, билборды с агитационными материалами, выявлять признаки незаконной агитации, материалы, не разрешенные к использованию. Тем самым был установлен механизм двойного контроля за законностью распространения агитационных материалов при проведении выборов всех уровней.
Таким образом, технология дает возможность избирательным комиссиям дополнительно эффективно контролировать агитационные материалы участников избирательных кампаний, референдумов и одновременно выступает формой общественного контроля за легальностью применяемых на выборах и референдумах избирательных технологий. В данном смысле взаимодействие органов внутренних дел с избирательными комиссиями различных уровней способствует усилению общественного контроля за деятельностью
государственных органов в целом и соблюдению правил предвыборной агитации, избирательных принципов в частности.
В этой связи особенно актуален вопрос пересмотра и дополнения принципов избирательного права путем внесения соответствующих изменений в законодательство. Считаем, что система принципов избирательного права не является исчерпывающей, перечень принципов открыт для обсуждения. Предлагаем дополнить систему принципов избирательного права принципом непосредственного участия в наблюдении за выборами и референдумами, внести изменения в ст. 3 «Принципы проведения выборов и референдумов в Российской Федерации» Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ.
Такая форма общественного контроля, как непосредственный контроль граждан за организацией и проведением выборов, не находящихся в статусе наблюдателей, на стадиях предвыборной агитации, голосования, в федеральном законодательстве не предусмотрена, хотя в Ростовской области данный принцип уже активно реализуется в течение многих лет. Деятельность наблюдателей всегда политизирована, поскольку их назначают зарегистрированные кандидаты от различных избирательных объединений, политических партий, тогда как в рамках непосредственного контроля участвовать в наблюдении за выборами смогут также и инициативные граждане, не отдающие предпочтение какой-либо партии, в том числе и не включенные в работу избирательных комиссий. Нельзя не упомянуть о том, что в российском законодательстве предусмотрено существование такого субъекта избирательного права, как общественный наблюдатель [4]. Его статус определяется Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, в соответствии с которым он признается субъектом общественного контроля за подготовкой и проведением выборов. Однако, как следует из отдельных работ исследователей, статус общественного наблюдателя далек от совершенства, сложно провести различия в правовом статусе наблюдателя и общественного на-
блюдателя [16]. Если исходить из того, что данное временное положение прикладывается к Федеральному закону от 26.11.1996 № 138-Ф3, то общественные наблюдатели как субъекты избирательного права и общественного контроля признаются только на муниципальном уровне, но ими опять же могут стать не любые граждане России с активной гражданской позицией, иностранные граждане, а лишь те, которые направлены кандидатами, избирателями, избирательными объединениями и имеют в произвольной форме составленное уведомление об их направлении в качестве общественного наблюдателя за работой избирательной комиссии, подписываемое не менее чем пятью избирателями соответствующего муниципального образования. Таким образом, следует признать неприемлемыми неравные подходы в вопросах обеспечения общественного контроля за выборами на муниципальном и государственном уровнях. В этом плане представляется необходимым осмыслить опыт взаимодействия органов внутренних дел и избирательных комиссий Ростовской области и внести поправки в федеральное избирательное законодательство, связанные с вопросами обеспечения открытости и доступности процедур проведения выборов и референдумов, посредством дополнения системы закрепленных принципов избирательного права принципом непосредственного участия граждан в процедурах общественного контроля за выборами.
Учитывая, что предлагаемый принцип будет обеспечивать прозрачность деятельности избирательных комиссий, а также позволит осуществлять непосредственный общественный контроль за честностью, открытостью проведения предвыборной агитации, иных стадий избирательного и референдумного процессов, в целом конкретизируя принципы гласности и открытости, которые предполагают ясность и понятность всего избирательного процесса для избирателя, любое лицо может проконтролировать ход голосования на выборах, референдумах. В связи с этим считаем необходимым ст. 3 «Принципы проведения выборов и референдумов в Российской Федерации» Федерального закона от 12.06.2002 № 67 после п. 5 «Деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдума осущест-
вляется открыто и гласно» дополнить п. 5.1, в котором указать: «Гражданин Российской Федерации осуществляет общественный контроль за проведением выборов как лично, так и в составе общественных объединений, на основе принципа непосредственного участия в наблюдении за легитимностью проведения предвыборной агитации, подсчетом голосов, установлением итогов голосования, определением результатов выборов, референдума».
Данная формулировка, как нам представляется, не входит в противоречие с п. 7 ст. 3 Федерального закона от 12.06.2002 № 67 «...Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается», поскольку гражданин, осуществляя общественный контроль за избирательными стадиями на основе принципа непосредственного контроля, будет ограничен рамками реализации своих конституционных прав: свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информа-
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе "Электронная Россия (20022010 годы)"». URL: http://consultant.ru
2. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы РФ "Информационное общество (2011-2020 гг.)"». URL: http:// consultant.ru
3. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». URL: http://consultant.ru
4. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации» (вместе с Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления)». URL: http://consultant.ru
5. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственно-
цию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
Принцип непосредственного участия общественности в наблюдении за легитимностью проведения избирательных процедур гарантирует их доступность, прозрачность, фактическую демократичность, обеспечивает реальное участие граждан в управлении делами государства. Это еще один кирпичик в фундамент подлинного гражданского общества в России, в котором в форме общественного контроля будут поддерживаться реально ощутимые возможности общества влиять на принимаемые решения общегосударственного значения, нормативного характера и которое позволит субъектам избирательного права защищать свои права.
Bibliography
1. The resolution of the Russian Federation Government from 28.01.2002 № 65 «About the Federal target program "Electronic Russia (20022010)"». URL: http://consultant.ru
2. The resolution of the Government of the Russian Federation from 15.04.2014 № 313 «On approving the state program of the Russian Federation "Information society (2011-2020)"». URL: http://consultant.ru
3. The Federal constitutional law from 28.06.2004 № 5-FKZ «On referendum of the Russian Federation». URL: http://consultant.ru
4. Federal law from 26.11.1996 № 138-FZ «On ensuring the constitutional rights of citizens of the Russian Federation» (together with the Temporary provision on elections of deputies of representative bodies of local self-government and elective officials of local self-government in the constituent entities of the Russian Federation, will not provide the implementation of constitutional rights of citizens of the Russian Federation to elect and be elected to bodies of local self-government). URL: http:// consultant.ru
5. Federal law of 21 December, 2001 «On privatization of state and municipal property». URL: http:// consultant.ru
го и муниципального имущества). URL: http:// consultant.ru
6. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». URL: http://consultant.ru
7. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». URL: http://consultant.ru
8. Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"». URL: http://consultant.ru
9. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». URL: http://consultant.ru
10. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». URL: http:// consultant.ru
11. Зайцева Г. А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в контексте задач административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.
12. Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). М., 2015. URL: http://consultant.ru
13. Общественный контроль на выборах: учеб. пособие / под общ. ред. В. В. Полянского, И. Б. Борисова. М., 2015.
14. http://www.ikro.ru/don/base
15. Система организации финансового контроля и контроля за агитационными действиями в период выборов депутатов Законодательного собрания Ростовской области пятого созыва // Выборы депутатов Законодательного собрания Ростовской области пятого созыва 8 сентября 2013 г.: аналитические материалы и электоральная статистика / под общ. ред. С. В. Юсова. Ростов н/Д, 2013. URL: http:// consultant.ru
16. Маркин А. А. Общее и особенное в подходах избирательного законодательства к правовому регулированию наблюдателей в сравнительно-правовом контексте // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2.
6. Federal law from 12.06.2002 № 67-FZ «On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in referendum of citizens of the Russian Federation». URL: http://consultant.ru
7. Federal law of 27 may, 2003 «On the system of state service of the Russian Federation». URL: http://consultant.ru
8. Federal law from 10.01.2003 № 20-FZ «On State automated system of the Russian Federation "Vybory"». URL: http://consultant.ru
9. Federal law of 25 December, 2008 «On combating corruption». URL: http://consultant.ru
10. The Federal law from 21.07.2014 № 212-FZ «On fundamentals of public control in the Russian Federation». URL: http://consultant.ru
11. Zaitseva G. A. Increasing of transparency of the activities of the Executive authorities of the Russian Federation in the context of the tasks of administrative reform // The state power and local self-government. 2008. № 5. URL: http://consultant.ru
12. Talapina E. V. Public administration in the information society (legal aspect). Moscow, 2015. URL: http://consultant.ru
13. Public control on the elections: study guide / ed. by V. V. Polyansky, I. B. Borisov. Moscow, 2015.
14. http://www.ikro.ru/don/base
15. The system of the financial control and monitoring of propaganda actions during the elections of deputies to the Legislative Assembly of the Rostov region of the fifth convocation // The Election of deputies to the Legislative Assembly of the Rostov region of the fifth convocation, 8 September, 2013: research material and electoral statistics / ed. by S. V. Yusov. Rostov-on-Don, 2013.
16. Markin A. A. General and specific in the electoral law approaches to legal regulation of observers in a comparative legal context // The constitutional and municipal law. 2015. № 2.
