CC BY
7УДК 330
doi:10.52210/2224669X_2022_2_142
РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК И СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ - ГОРОДСКОЙ ОКРУГ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ «ГОРОД КОРЯЖМА»)
Л.П. Домрачева, А.А. Кибалина
Аннотация. Целью статьи является анализ муниципальных закупок и системы финансового контроля в сфере закупок на основе опыта городского округа Архангельской области «Город Коряжма». Слаженная и организованная система финансового контроля способствует достаточной эффективности и результативности муниципальных закупок. Возникновение коррупционной составляющей определяется результатами контрольно-ревизионных мероприятий, проведенных контрольно-счетной палатой городского округа Архангельской области «Город Коряжма». Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования системы муниципальных закупок в рамках Закона № 44-ФЗ. Методологическая основа исследования представлена такими методами как обзор аналитической литературы, табличные, графические приемы обработки информации, методы сбора теоретической информации: анализ, синтез, сравнение, обобщение, классификация, индукция и другие. По результатам проведенного исследования сформулированы следующие выводы: своевременное и корректное планирование в соответствии с требованиями законодательства, централизация и оптимизация закупочной деятельности, сокращение доли закупок малого объема, обеспечение конкуренции, применение приоритетного метода обоснования цены контракта (анализ рынка), соблюдение всех условий контракта и применение мер ответственности к стороне, нарушившей такие условия.
Ключевые слова: муниципальные закупки, финансовый контроль, эффективность и результативность закупок, контрольно-ревизионные мероприятия, городской округ Архангельской области «Город Коряжма».
DEVELOPMENT OF MUNICIPAL PROCUREMENT AND CONTROL SYSTEM (ON THE EXAMPLE OF A MUNICIPAL FORMATION -A CITY DISTRICT ARKHANGELSK REGION «KORYAZHMA CITY»)
L.P. Domracheva, A.A. Kibalina
Abstract. The purpose of the article is to analyze municipal procurement and the system of financial control in the field of procurement based on the experience of the city district of the Arkhangelsk region «Koryazhma City». A well-coordinated and organized system of financial control contributes to the sufficient efficiency and effectiveness of municipal procurement. The occurrence of the corruption component is determined by the results of control and audit measures carried
<g!fc>
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
out by the control and accounting Chamber of the Arkhangelsk region city district «Koryazhma City». The relevance of the study is determined by the need to improve the municipal procurement system within the framework of Law No. 44-FZ. The methodological basis of the research is presented by such methods as a review of analytical literature, tabular, graphical methods of information processing, methods of collecting theoretical information: analysis, synthesis, comparison, generalization, classification, induction and others. Based on the results of the study, the following conclusions were formulated: timely and correct planning in accordance with the requirements of legislation, centralization and optimization of procurement activities, reduction of the share of small-volume purchases, ensuring competition, the use of a priority method of justifying the contract price (market analysis), compliance with all contract terms and the application of liability measures to the party that violated such conditions.
Keywords: municipal procurement, financial control, efficiency and effectiveness of procurement, control and audit measures, city district of the Arkhangelsk region «Koryazhma City».
Преобладающим инструментом эффективной реализации социальной и экономической политики на муниципальном уровне выступает действенный механизм закупок в том или ином муниципальном образовании, организованный в рамках Закона № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г. (далее - Закона № 44-ФЗ), а также система финансового контроля, обладающая сдерживающим фактором от различных злоупотреблений в данной сфере общественных отношений.
В качестве объекта данного исследования, выступает система финансового контроля в сфере закупок товаров (работ, услуг) (далее - система контроля) в городском округе Архангельской области «Город Коряжма», а также статистическая информация по процессу осуществления закупок на примере управления муниципального хозяйства и градостроительства администрации города (далее - муниципальный заказчик), как одного из самых крупных заказчиков городского округа Архангельской области «Город Коряжма».
В общем и целом, слаженная и организованная система контроля - залог продуктивности закупок, реализованный в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, а именно обеспечивающий их эффективность и результативность [12]. Такой контроль необходим для предупреждения и противодействия коррупции и многих других нарушений непосредственно связанных с процессом закупок. Наиболее важным обстоятельством для рассматриваемой сферы общественных отношений является развитие
правовых и экономических инструментов в указанном направлении. Наличие научно-исследовательских разработок не только на территории нашей страны, но и в зарубежных странах, свидетельствует об актуальности развития финансового контроля в сфере закупок. Указанная информация в общем виде представлена в наглядной форме (рисунок 1).
На IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов в 1977 г. представлена Лимская декларация руководящих принципов контроля. Ориентируясь на стандарты ИНТОСАИ, контроль является частью системы регулирования, основная цель которого состоит в том, чтобы как можно раньше выявить случаи, которые не соответствуют утвержденным стандартам и вместе с тем кардинально нарушают основные принципы: законности, эффективности и экономии расходования средств. В случае, если такие нарушения норм были выявлены на самом раннем этапе это хороший потенциал для применения корректирующих мероприятий [3].
Рисунок 1. Международное и национальное законодательство о контроле в сфере закупок
Примечание. Составлено автором
Договор ЕАЭС регламентирует то, что каждое из государств-участников, в рамках действующего на его территории законодательства, создает органы, осуществляющие контрольные и регулятивные функции в сфере закупок и наделяет их соответствующими полномочиями. Контроль в сфере закупок непосредственно связан с гарантией прав, а вместе с тем и законных интересов участников правоотношений в сфере закупок [4].
Понятие «контроль в сфере закупок» содержится в ст. 99 Закона № 44-ФЗ. Полномочиями контроля в сфере закупок обладают органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления [1].
На основании ч. 1 ст. 269.2 Бюджетного кодекса РФ, органы финансового контроля наделены полномочиями по контролю в сфере закупок в рамках законодательства о контрактной системе [2].
Таким образом, законодательная база в сфере финансового контроля в системе государственных (муниципальных) закупок, обеспечивает организационно-функциональные нужды органов, ответственных за финансовый контроль.
К органам, наделенным ответственностью за проведение аудита в системе закупок, на основании Закона № 44-ФЗ, относятся следующие:
- Счетная палата РФ;
- контрольно-счетные органы соответствующего субъекта РФ;
- контрольно-счетные органы муниципалитета.
Последние два создаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта РФ или муниципального образования соответственно [1].
Контроль закупок в городском округе Архангельской области «Город Коряжма» организован следующим образом. Решением Городской Думы от 16 февраля 2012 г. № 333 «О Положении о контрольно-счетной палате городского округа Архангельской области «Город Коряжма» утверждены полномочия контрольно-счетной палаты. Одним из которых, является проведение аудита в сфере закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ [7]. Контрольно-счетная палата г. Коряжмы - постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образована городской Думой - представительным органом городского округа и подотчетна
последней. Также контрольно-счетная палата г. Коряжмы входит в структуру органов местного самоуправления в городском округе [7].
В данном случае, следует обратить внимание на судебную практику, по вопросу регулирования функций контроля и правомерности их возложения на контрольно-счетные органы муниципалитета. Одни из судов предполагают, что органы внешнего финансового контроля на муниципальном уровне вопреки требованиям закона осуществляют функции контроля в сфере закупок. В данном конкретном случае, имеет место быть нарушение принципа единства контрактной системы. Невозможно совместить в одном органе функции по осуществлению внешнего финансового контроля, функции по аудиту и контролю в сфере закупок. Вместе с тем, действующее законодательство, в частности Федеральный закон от 7 февраля
2011 г. N° 6-ФЗ, не содержит соответствующих положений о возможности осуществления контроля в сфере закупок контрольно-счетными органами. Одновременно имеет место быть и иная позиция судов. Согласно последней, контрольно-счетные органы абсолютно легитимно осуществляют полномочия по контролю в сфере закупок, так как перечень таких полномочий в действующем законодательстве не является исчерпывающим [11].
Выделяют две формы осуществления контрольно-счетной палатой внешнего муниципального финансового контроля:
1. Контрольные мероприятия.
2. Экспертно-аналитические мероприятия.
По результатам такого контроля оформляется, как правило, отчет или заключение [7].
В целях реализации контрольных функций, контрольно-счетная палата взаимодействует с иными органами государственной власти, такими как прокуратура города Коряжмы (соглашение
2012 г.), Управление Федерального казначейства по Архангельской области (соглашение 2013 г.), Отдел экономической безопасности и противодействия коррупции ОМВД России «Котласский» (соглашение 2016 г.).
Предупреждение, выявление, пресечение правонарушений и преступлений, с вязанных с использованием городского бюджета и объектов муниципальной собственности является предметом соглашения, заключенного с прокуратурой города Коряжмы [10].
В рамках соблюдения требований бюджетного законодательства предусмотрен информационный обмен с Управлением Федерального казначейства по Архангельской области [9].
Следует отметить, что от организованной деятельности органов финансового контроля в период проведения контрольных мероприятий зависит повышение плодотворности финансового контроля в системе государственных закупок. Неотъемлемой составляющей организационно-методической работы контрольно-счетной палаты и других контролирующих органов является разработка новых методических подходов к проведению мероприятий по оценке законности и целевому характеру использования бюджетных средств.
На муниципальном уровне очень действенной мерой в целях улучшения качества проведения процедур закупок в рамках Закона № 44-ФЗ и улучшения результативности проведения контрольно-ревизионных мероприятий является централизация закупок и компетентность специалистов, работающих в указанном направлении. Так, уполномоченным органом, организационной структурой осуществления закупок для городского округа Архангельской области «Город Коряжма» выступает контрактная служба администрации города. Указанная структура, в рамках предоставленных ей полномочий, регулирует процесс закупок. На примере управления муниципального хозяйства и градостроительства администрации города (далее -муниципальный заказчик), рассмотрим следующую статистическую информацию по процессу осуществления муниципальных закупок.
Муниципальный заказчик использует различные приемы (методы) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), принятые в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ. Наиболее часто встречающиеся приемы (методы) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) присущие муниципальному заказчику зафиксированы в таблице 1.
Анализируя представленную информацию, представляется, что аукцион в электронной форме представляет существенную долю муниципальных закупок. Но к 2021 г. его доля незначительно снизилась на 5 % (с 90,0 % до 85,0 %). Открытый конкурс и запрос котировок не пользуются популярностью у заказчика. В течение анализируемого периода времени с 2019 по 2021 гг. был проведена одна закупка с помощью открытого конкурса в электронной форме на сумму
48 693,07828 тыс. руб. Что касается запроса котировок, то в 2019 гг. их доля составляет всего лишь 2 % в общей сумме плана закупок, а к 2020 гг. данный показатель снижается до 0,43 %. Наибольшей востребованностью у заказчика также пользуется закупка у единственного поставщика. В связи с ростом финансирования доля закупок у единственного поставщика увеличивается на 6 % к 2021 г. (с 9,0 % до 15,0).
Таблица 1
Способы осуществления муниципальных закупок в городе Коряжма
Наименование способа закупки Стоимость закупки, тыс. руб./ доля закупки от общей стоимости, %
2019 2020 2021
Аукцион 71 692,38289/90,0 89 047,74863/58,0 110 082,658/85,0
Конкурс - 48 693,07828/32,0 -
Запрос котировок 1 432,129/2,0 657,40262/0,43 -
Единственный поставщик 6 941,41719/9,0 16 147,0/10,0 18 738,0/15,0
Всего: 80 065,92908/100 154 545,2295/100 128 820,658/100
Примечание. Составлено автором
Первоочередными направлениями муниципальных закупок в г. Коряжма являются следующие: приобретение жилья для детей-сирот, текущий ремонт автомобильных дорог местного значения, работы по благоустройству общественных и дворовых территорий, строительство.
Так, согласно данным заключения контрольно-счетной палаты, сформированным по результатам проверки отчета города Коряжмы об исполнении бюджета за 2020 г. за счет бюджетных ассигнований муниципальных дорожных фондов, проведены следующие ремонтные работы на общую сумму в размере 4936,3 тыс. руб. Ремонтные работы автомобильных дорог общего пользования местного значения проведены на сумму в размере 31088,3 тыс. руб. В сфере благоустройства города, в рамках реализации муниципальной целевой программы «Формирование современной городской среды муниципального образования «Город Коряжма» на 2017-2024 годы», освоены бюджетные ассигнования в размере 12580,5 тыс. руб. (рисунок 2) [9].
Так, по результатам проведенных проверочных мероприятий муниципальные контракты по указанным направлениям деятельности
■ Ремонтные работы
■ Строительство дорог
■ Благоустройство общественных территорий
Рисунок 2. Доля закупок по результатам контрольных мероприятий за 2020 г.
Примечание: Составлено автором
исполнены в полном объеме, нарушений не выявлено, а следовательно закупки в городе Коряжма проводятся с учетом принципа эффективности, регламентированным ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, под которым подразумевается достижение заданных и наилучших результатов с учетом экономности использования бюджетных средств [2]; принципа результативности, главной особенностью которого является соотношение фактических показателей прогнозируемым данным.
Исследуемые принципы и являются ключевым направлением деятельности в сфере осуществления финансового контроля в сфере закупок.
Рассматривая закупки в разрезе проведенных контрольно-счетной палатой контрольных мероприятий, представляется необходимым классифицировать муниципальные закупки по видам расходов за 2020 г., которые приведены в таблице 2.
Таким образом, наибольшую долю муниципальных закупок -53,6 %, что составляет 78 186 095,12 руб., занимают закупки в сфере содержания объектов благоустройства, проведение ремонта улично-дорожной сети, проектирование и строительство. Значительный объем финансирования, направленный на ремонт и строительство улично-дорожной сети и объектов благоустройства, влечет за собой проведение контрольно-счетной палатой соответствующих проверочных мероприятий, в целях исключения нецелевого использования средств.
Таблица 2
Классификация закупок в городе Коряжма по видам расходов за 2020 г.
Наименование закупки КВР Кол-во закупок Стоимость, тыс. руб. Доля закупок в общей стоимости, %
Закупка в сфере информационно-коммуникационных технологий 242 12 463 016,67 0,32
Прочая закупка (содержание объектов благоустройства, текущий ремонт, проектирование, строительство, экспертиза и прочие виды работ) 244 131 78 186 095,12 53,60
Закупка по приобретению квартир для детей-сирот 412 3 7 092 233,13 4,86
Закупка по капитальному строительству дорог, обустройству наружного освещения 414 8 17 958 386,87 12,31
Субсидии на содержание и текущий ремонт объектов благоустройства 811 11 42 159 779,19 28,90
Всего: 145 859 510,98 100 %
Примечание. Составлено автором
Законом № 44-ФЗ предусмотрены преимущества субъектам малого предпринимательства, социально-ориентированным некоммерческим организациям (СМП и СОНКО) для участия в муниципальных закупках. Ранее указанная доля закупок у СМП и СОНКО должна была составлять не менее 15 %. С 2021 г. данный показатель увеличен - не менее 20 %. Объем закупок, который проведен у СМП и СОНКО в г. Коряжма представлен ниже (рисунок 3).
В соответствии с приведенным законодательством нормативом, доля муниципальных закупок у СМП и СОНКО ежегодно увеличивается. За период с 2017 по 2021 гг. доля таких закупок увеличилась на 15 %.
На основании вышеизложенного, представляется, что процесс закупок муниципального заказчика г. Коряжмы можно признать эффективным. Коррупционные риски имеют место быть, но они невысоки. Также на основании приведенных в исследовании данных, по результатам контрольно-ревизионных мероприятий за 2020 г., факты нарушений законодательства о закупках отсутствуют, все муниципальные контрак-
Рисунок 3. Объем закупок у СМП и СОНКО в г. Коряжма
Примечание: Составлено автором
ты исполнены надлежащим образом и в полном объеме. Вместе с тем, проведенные контрольные мероприятия свидетельствуют о хорошем профессиональном уровне муниципального заказчика.
Однако, в целях совершенствования системы закупок в городском округе Архангельской области «Город Коряжма» следует сформулировать некоторые направления по улучшению данной системы [8]:
- при планировании закупки: проведение планирования в сроки и по правилам, установленным законодательством о закупках; своевременное и корректное направление информации о закупке в единую информационную систему; формирование обоснованной закупки, в соответствии с требованиями установленными актом нормирования в сфере закупок, с нормативными затратами по обеспечению деятельности учреждения, обоснование начальной (максимальной) цены, обоснование способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
- при выборе способа закупки: централизация закупок (проведение закупок через уполномоченный орган); оптимизация закупок (использование конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за счет сокращение объема закупок с единственным источником, а также осуществление закупок малого объема);
- при описании объекта закупки и формировании лота: обеспечение конкуренции; объективное описание объекта закупки
(описание реальных потребностей заказчика); сведение на «нет» ограничение конкуренции;
- при обосновании начальной (максимальной) цены контракта: применение при закупках товаров, работ, услуг приоритетного метода обоснования цены - метода изучения рыночных цен (анализа рынка); использование рекомендаций, разработанных Минэкономразвития РФ, по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта;
- при заключении и исполнении контракта: недопущение изменений условий контракта, не предусмотренных законодательством о закупках и контрактом; соблюдение условий контракта в ходе его исполнения и контроль за исполнением;
- при приемке товаров, работ, услуг: предъявление заказчиком штрафных санкций (неустойка, штраф) при неисполнении, ненадлежащем исполнении обязательств по контракту; устранение личной заинтересованности, конфликта интересов.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 26 марта 2022 г. № 64-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 10.04.2022).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 26 марта 2022 г. № 65-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 10.04.2022).
3. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.) // URL: http:// sp.samregion.ru/upload/ (дата обращения: 10.04.2022).
4. Договор о Евразийском экономическом союзе, подписан в г. Астане 29 мая 2014 г. // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_163855/ (дата обращения: 10.04.2022).
5. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2020 г. № 95 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» // СПС «Гарант». URL: https://base.garant. ru/73523870/ (дата обращения: 10.04.2022).
6. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2020 г. № 100 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного
<g!fc>
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
(муниципального) финансового контроля "Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля"» // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/73530754/ (дата обращения: 10.04.2022).
7. Решение Городской Думы от 16 февраля 2012 г N° 333 «О Положении о контрольно-счетной палате городского округа Архангельской области "Город Коряжма"». URL: https://www.koradm.ru/ (дата обращения: 10.04.2022).
8. Распоряжение администрации города от 16 декабря 2021 г. № 154р «Об утверждении карты коррупционных рисков, возникающих при осуществлении закупок и мер направленных на минимизацию коррупционных рисков, возникающих при осуществлении закупок. URL: https://www.koradm.rU/administraciya/protivodeyst:vie-korruptsii/ munitsipalnye-pravovye-akty-v-sfere-protivodeystviya-kormptsii/ (дата обращения: 10.04.2022).
9. Заключение 01-14/12 по результатам проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования «Город Коряжма» за 2020 г. от 30 апреля 2021 г. URL: https://www.koradm.ru/ (дата обращения: 10.04.2022).
10. Брагина Е.М. Анализ опыта и перспектив развития системы муниципальных закупок (на примере муниципального образования - городской округ Ханты-Мансийск) // Journal of Economy and Business. 2019. Vol. 10-1 (56).
11. Нарутто С.В. О муниципальном контроле в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд // Legal Bulletin. 2020. № 3.
12. Самолысов П.В., Белова С.Н. Правовые и экономические инструменты осуществления государственного финансового контроля в сфере закупок // Труды управления МВД России. 2020. № 2 (54).
Л.П. Домрачева
кандидат экономических наук, доцент
доцент кафедры финансов и экономической безопасности
Вятский государственный университет, г. Киров
E-mail: usr22331@vyatsu.ru
А.А. Кибалина
магистрант
Вятский государственный университет, г. Киров
E-mail: anastasiyakibalina@mail.ru
