CC BY
20Классификация моделей управления в сфере государственных закупок
Спиридонов Алексей Витальевич
аспирант, кафедра управления государственными и муниципальными закупками, ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»,
ugmzmag@yandex.ru
Для систематизации все уровней контроля и надзора государственных закупок в составе системы и механизма контроля и надзора государственных закупок, в статье предлагается следующую типологию моделей управления на основе контрольно-надзорной деятельности: Государственный и муниципальный контроль закупок; Контроль заказчика; Ведомственный контроль закупок; Общественный контроль закупок; Аудит закупок; Мониторинг закупок. При всем многообразии видов контроля, самым действенным является государственный и муниципальный контроль, осуществляемый контрольно-надзорными органами. Это связано с тем, что контрольно-надзорные органы наделены большим количеством полномочий в сравнении с другими видами контроля. Данные о выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий нарушениях передаются в уполномоченные органы исполнительной власти. Таким образом, государственный и муниципальный контроль оказывает наибольшее влияние на развитие системы государственных закупок в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственные закупки, закупочная деятельность, аукцион, модели управления
Для того, чтобы систематизировать все уровни контроля и надзора государственных закупок в составе системы и механизма контроля и надзора государственных закупок, предлагаем следующую типологию моделей управления на основе контрольно-надзорной деятельности:
A) Государственный и муниципальный контроль закупок;
Б) Контроль заказчика;
B) Ведомственный контроль закупок;
Г) Общественный контроль закупок;
Д) Аудит закупок;
Е) Мониторинг закупок.
Проведем анализ каждой из вышеизложенных моделей.
А) Государственный и муниципальный контроль закупок
В настоящее время в Российской Федерации государственный и муниципальный контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют следующие органы:
1. Федеральная антимонопольная служба России, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления муниципального района (городского округа), уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;
2. финансовые органы - Федеральное Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
3. органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля - то же Федеральное Казначейство, органы государственного и муниципального финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований, определенные в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации;
Для удобства восприятия каждый из вышеперечисленных пунктов в рамках настоящего исследования определим как отдельную «группу контроля» (Рис. 1).
Контроль группы 1
Предметом контроля данной группы являются вопросы соблюдения законодательства о контрактной системе за исключение вопросов, отнесенных к компетенции других групп контроля государственных закупок. Органы контроля данной группы обладают наиболее широкими контрольными полномочиями.
Б) Контроль заказчика - контроль, осуществляемый заказчиком в процессе управления и организации осуществления государственных закупок на каждом из ее этапов.
По своей сути контроль заказчика в сфере государственных закупок представляет осуществление внутреннего контроля путем разделения полномочий в отношении осуществления закупки и согласования уполномоченным лицом (специалистом, осуществляющим закупку) с контрактной службой закзчика и руководителями курирующих департаментов и отделов следующей информации:
- на этапе определения потребности: планов и планов-графиков, заявки (с содер-жашимися в ней расчетами начальной (максимальной) цены товара (и ее обоснованием), обоснованием целей, объекта и способа определения поставщика);
- на этапе определения поставщика: пакета документов для осуществления закупки;
- на этапе заключения государственного контракта: условий и сроков исполнения контракта;
- на этапе исполнения государственного контракта: актов выполненных работ, отчетов об исполнении контрактов.
Ответственность за конечный результат закупки возлагается на заказчика, поэтому на этапе исполнения контракта заказчиком осуществляется:
1) проверка исполнения поставщиком условий контракта согласно актам выполненных работ (оказанных услуг), контроль оплаты счетов;
2) составление отчета об исполнении контракта;
3) взаимодействие заказчика с поставщиком при изменении контракта, его расторжении или при применении мер ответственности в случае нарушения условий контракта.
О £
Я
3
Г
5
сч
1Л £
Б
а
2 о
В) Ведомственный контроль в отношении подведомственных заказчиков
Во исполнение статьи 100 Закона № 44-ФЗ и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2014 № 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд» (Далее - Постановление № 89), органами государственной власти, имеющими подведомственные им структуры, в настоящее время осуществляется утверждение регламентов проведения ведомственного контроля в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков.
Ведомственный контроль в сфере закупок осуществляют государственные органы, Государственная корпорация «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскос-мос», органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы в отношении подведомственных им заказчиков и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Правила осуществления данного вида контроля закупок для обеспечения федеральных нужд утверждены Постановлением № 89.
Все органы ведомственного контроля в сфере закупок федерального уровня обязаны утвердить на основании указанных Правил ведомственного контроля собственные регламенты ведомственного контроля, а также определить состав работников, уполномоченных на осуществление ведомственного контроля.
Предметом ведомственного контроля в указанных ведомствах является соблюдение законодательства о контрактной системе. Инструментом данного контроля является осуществление плановых и внеплановых мероприятий ведомственного контроля, которые могут быть выездными и документарными.
Должностные лица, уполномоченные на проведение мероприятия ведомственного контроля, при выявлении нарушений по результатам проведенного мероприятия разрабатывают и утверждают план устранения выявленных нарушений, а при выявлении признаков административного правонарушения или преступления направляют соответствующие сведения в уполномоченные государственные органы.
Таким образом, сфера ведомственного контроля, фактически дублирует пол-
Рис. 1. Органы государственного и муниципального контроля государственных закупок
Источник: составлено автором.
номочия ранее упомянутых органов го-сударственныго и муниципального контроля в сфере закупок.
Своевременное проведение контрольных мероприятий способно предотвратить возможные нарушения законодательства в сфере закупок, а также существенно минимизировать риски наступления вредных последствий различных нарушений со стороны подведомственных учреждений.
Г) Общественный контроль закупок Участие общественности в контроле закупок можно разделить на две составляющие: обязательное общественное обсуждение закупок и осуществление общественного контроля.
Субъектами общественного контроля закупок являются граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц.
Целями осуществления такого контроля являются совершенствование законодательства о закупках, предупреждение и выявление нарушений законодательства, а также информирование заказчиков и контролирующих органов о выявленных наружениях. Порядок участия должен обеспечивать баланс интересов гражданского общества и заказчиков.
Права субъектов общественного контроля достаточно широки, однако обжаловать они могут только положения документации о закупке:
1) подготовка предложений по совершенствованию законодательства;
2) направление заказчикам запросов о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) независимый мониторинг закупок и оценка эффективности закупок;
4) обращение от своего имени в органы контроля с заявлением о проведении мероприятий по контролю;
5) обращение от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления признаков состава преступления.
Важным, по нашему мнению, является право общественных организаций и организаций юридических лиц на запрос информации об осуществлении закупок и исполнении государственных контрактов (которые должны быть рассмотрены заказчиками в течение 30 дней).
Более того, данные обращения являются основанием для проведения внеплановой проверки.
Таким образом, создается дополнительный субъект системы контроля и надзора, позволяющий выявлять и предупреждать нарушения законодательства о контрактной системе, а также влиять на развитие контрактной системы.
Свободный и безвозмездный доступ общественных контролеров к информации о закупках обеспечивается, в том числе, путем размещения документов и информации о планировании и осуществлении закупок в единой информационной системе, а также путем предоставления информации по зап-
Рис. 2. Формы общественного контроля государственных закупок Источник: составлено автором.
росам субъектов общественного контроля.
В соответствии с законом о контрактной системе и принимаемыми в соответствии с ним подзаконными актами необходимо выделить следующие формы участия общества в планировании и осуществлении закупок (Рис. 2).
Обязательное общественное обсуждение закупок является основной формой общественного контроля, оно начинается с момента размещения в единой информационной системе планов закупок и заканчивается не позднее срока, до истечения которого может быть отменено определение поставщика.
По результатам общественного обсуждения могут быть внесены изменения в планы, планы графики и документацию о закупках. Более того, закупки могут быть отменены.
Д) Аудит в сфере закупок
Аудит государственных закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и региональными и муниципальными контрольно-счетными органами, в зависимости от уровня бюджета, за счет которого осуществляются закупки.
Функции органов аудита в сфере закупок являются:
1. осуществление экспертно-анали-тической, информационной и другой деятельности путем проверки, анализа и оценки информации не только о соблю-
дении законности в сфере закупок, но также оценка целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на конкретную закупку по планируемым к заключению и заключенным к исполненным контрактам;
2. оценка обоснованности закупки, в результате аудита конкретная закупка может быть признана необоснованной.
3. установление причин выявленных отклонений, нарушений и недостатков;
4. подготовка предложений, напра-венных на устранение втявленных недостатков;
5. систематизация информации о реализации предложений и ее размещение в единой информационной системе.
При выявлении нарушений Счетная палата вправе направить руководителю заказчика представление о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. При невыполнении представлений Счетной палаты, либо при несоблюдении сроков их рассмотрения, Счетная палата имеет право направлять руководителям объекта аудита обязательные для исполнения предписания.
Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы имеют право сразу же выдавать как представления, так и предписания об устранении нарушений в случае:
1) выявления нарушений, требующих безотлагательных мер реагирования,
2) воспрепятствования проведению должностными лицами контрольных мероприятий.
Ключевое различие между представлением и предписанием состоит в том, что первое выдается «для рассмотрения», а второе - «для исполнения», соответственно только в случае неисполнения предписания предусмотрена административная ответственность.
Проверяемые органы и организации, а также их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действия (бездействие) контрольно-счетных органов в законодательные (представительные) органы1
Более того, согласно ч. 5 ст. 18 Закона № 44-ФЗ по результатам аудита конкретная закупка может быть признана необоснованной. В таком случае, контрольно-ревизионный орган, осуществляющий аудит, предает материалы в уполномоченный орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля для выдачи предписания об устранении выявленных нарушений и возбуждения дела об административном правонарушении.
Е) Мониториг закупок
Мониторинг в сфере закупок можно определить как систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов-закупок и планов графиков.
Внедрение мониторинга произошло 1 января 2017 года, и отнесено к компетенции Минэкономразвития РФ.
Законодательством определены следующие цели мониторинга:
1. оценка степени достижения целей осуществления закупок;
2. оценка обоснованности закупок;
3. совершенствование законодательства в сфере закупок.
Осуществимым, представляется, достижение только третьей цели, то есть выявление системных недостатков (или отклонений) осуществления закупок и внесение предложений по их устранению. Первые две цели требуют подробного изучения конкретных закупок каждого заказчика (а в случае проведения исследования, выборка будет мала), что во-первых, потребует значительных дополнительных трудозатрат, а, во-вторых, не даст единой, цельной и пригодной информации для дальнейшего ее применения в анализе о состоянии сферы закупок. Достоверная оценка степени дости-
© £
Я
3
г
5
жения целей осуществления закупок потребует изучения, насколько в рамках каждой конкретной закупки выполнены поставленные цели.
Мониторинг осуществляется на основании информации, размещенной в Единой информационной системе и не требует прямого взаимодействия с заказчиками. Результаты мониторинга закупок оформляются по итогам каждого года в виде сводного аналитического отчета (согласовывается с ФАС России, Министерством финансов РФ и до 30 апреля направляется Минэкономразвития РФ в Правительство РФ) подлежит размещению в Единой информационной системе. Несмотря на то, что Законом № 44-ФЗ предусмотрено введение мониторинга с 1 января 2017 года, сводный аналитический отчет подготавливается Минэкономразвития по итогам каждого квартала с 2014 г.
Однако, при всем многообразии видов контроля, самым действенным является государственный и муниципальный контроль, осуществляемый контрольно-надзорными органами. Это связано с тем, что контроль-надзорные органы наделены большим количеством полномочий в сравнении с другими видами контроля. Данные о выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий нарушениях передаются в уполномоченные органы исполнительной власти. Таким образом, государственный и муниципальный контроль оказывает наибольшее влияние на развитие системы государственных закупок в Российской Федерации.
Литература
1. Гладилина И.П. Методологическое сопровождение развития профессионализма заказчиков как проблема кадрового обеспечения сферы закупок // Право и образование. - 2016. - № 9.
2. Дёгтев Г.В., Гладилина И.П., Ящен-ко В.В. Аудит как одно из приоритетных направлений формирования контрактной системы в сфере закупок // Экономика: вчера, сегодня, завтра. - 2016. - № 10.
3. Дёгтев Г.В., Гладилина И.П., Ящен-ко В.В. Аудит в сфере закупок: сущность новации // Инновации и инвестиции.-2016.-№11. - С.16-18.
4. Сергеева С.А. Государственные закупки как предмет статистического анализа // Инновации и инвестиции. - 2016.-№11. - С.121-122.
Ссылки:
1 ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов российской федерации и муниципальных образований». Источник публикации: «Российская газета», N 29, 11.02.2011, «Собрание законодательства РФ», 14.02.2011, N 7, ст. 903, «Парламентская газета», N 8, 18-24.02.2011.
Classification of models of
management in the sphere of government procurement Spiridonov A.V.
The Moscow city university of management of the Government of Moscow
For systematization all of levels of control and supervision of government procurement as a part
of system and the mechanism of control and supervision of government procurement, in article is offered the following typology of models of management on the basis of control and supervising activity: State and municipal control of purchases; Control of the customer; Departmental control of purchases; Public control of purchases; Audit of purchases; Monitoring of purchases. At all variety of types of control, the most effective is the state and municipal control exercised by control supervisory authorities. It is connected with the fact that control supervisory authorities are allocated with a large amount of powers in comparison with other types of control. Data on the violations revealed during control actions are reported to authorized bodies of executive power. Thus, the state and municipal control exerts the greatest impact on development of system of government procurement in the Russian Federation.
Keywords: government procurement, purchasing activity, auction, models of management
References
1. Gladilina I.P. Methodological attending of development of professionalism of customers as problem of staffing of the sphere of purchases//Right and education. - 2016. - No. 9.
2. Dyogtev G. V., Gladilina I. P., Yashchenko V. V. Audit as one of the priority directions of formation of contract system in the sphere of purchases//Economy: yesterday, today, tomorrow. - 2016. - No. 10.
3. Dyogtev G. V., Gladilina I. P., Yashchenko V. V. Audit in the sphere of purchases: innovation entity// Innovations and investments.-2016.-№11. - Page 16-18.
4. Sergeyev S.A Government procurement as subject of statistic analysis//Innovations and investment. - 2016.-№11. - Page 121-122.
