CC BY
22Общественный контроль в сфере государственных и муниципальных закупок
Панкова Людмила Николаевна
доктор философских наук, профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками Московского городского университета управления Правительства Москвы, pankovaln@mail.ru
Значительное внимание к вопросам общественного контроля связано с развитием как международного, так и национального законодательства. В числе главных инноваций Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - введение института участия общественности в процесс реализации закупок для государственных и муниципальных нужд. Согласно ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ участие общественности реализуется в двух направлениях: обсуждение процедуры государственных и муниципальных закупок, а также осуществление общественного контроля. В последнее время все большую популярность приобретает краудсорсинг - решение общественно значимых задач силами общественности, совершенствуются различные формы общественного контроля. Общественные организации становятся активными участниками правовой среды. Ключевые слова: общественный контроль, государственные и муниципальные закупки, общественное обсуждение, контрактная служба, эксперты, краудсорсинг.
Большое внимание к вопросам общественного контроля связано с развитием как международного, так и национального законодательства.
В Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» впервые декларируются сами принципы, по которым осуществляются закупки. Особенно нужно обратить внимание на принципы стимулирования инноваций и повышения профессионализма заказчика. Контрактная система в сфере закупок оговаривает осуществление деятельности контрольного органа, заказчика и специализированной компании в области закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных экспертов, обладающих навыками в сфере закупок.
Если объем закупок заказчика за год превышает порог 100 млн. рублей (в том числе для органов исполнительной власти края, бюджетных учреждений и казенных учреждений края), должны создаваться специальные структурные подразделения. Их принято называть контрактными службами.
Если же объем закупок заказчика за год ниже порога в 100 млн. рублей, а также если контрактная служба у заказчика отсутствует, то должно быть назначено специальное должностное лицо. Оно несет ответственность за осуществление определенной закупки, в том числе и за исполнение контракта. Обычно такое лицо называют контрактным управляющим.
Контрактная система регулирует и охватывает полный цикл государственных закупок:
- планирование закупок услуг, работ, товаров;
- заключение гражданско-правового контракта (договора);
- конкурентные процедуры определения подрядчиков (исполнителей, поставщиков);
- мониторинг закупок услуг, работ, товаров;
- осуществление контроля в области закупок;
- особенности и нюансы исполнения контрактов;
- проведение аудита в области закупок услуг, работ, товаров.
Государственный контракт может быть инициирован тем или иным хозяйствующим субъектом посредством: участия в торгах; запроса специальных котировок. Задействование обоих механизмов предполагает соблюдение участниками рассматриваемых правоотношений сроков, установленных законодательством. Если компания намеревается участвовать в торгах, то она должна подключиться к ним после того, как на сайте торгов будут опубликованы протоколы по перспективным контрактам, но не ранее, чем через 10 дней после этого и не позже чем через 20 дней. Обеспечение государственного контракта, в свою очередь, предполагает запрос котировок не ранее, чем через 7 дней после размещения на сайте котировок протокола, а также получения оценок заявок на госконтракты, но не позже, чем через 20 дней, следующих за датой, которая отражена в протоколе.
В определенный законом срок хозяйствующий субъект вправе обжаловать результаты участия в тендере. Соглашение становится действительным только с момента, когда оно подписано заказчиком и поставщиком. В некоторых предусмотренных законом случаях договор может быть аннулирован.
Следующий нюанс взаимодействия госструктур и их контрагентов, - исполнение государственного контракта. Важнейшая деталь в данном случае заключается в том, что условия по контракту должны быть исполнены, если иное не обусловлено объективными причинами, сущность которых хозяйствующий субъект обязан разъяснить. Если какая-либо из сторон не выполнит своих обязательств, то обязана будет упла-
© £
Ю
5
V
2 а
6
со
сэ
сч
£
Б
а
2 ©
тить неустойку, если не сможет подтвердить, что недоработка обусловлена форс-мажором или иными обстоятельствами.
Главное назначение обеспечения госконтрактов - компенсация издержек какой-либо из сторон правоотношений, возникших по причине неисполнения контрагентом условий по договору. Как правило, подобный сценарий возникает, если отсутствуют в необходимом объеме денежные средства для покрытия расходов в рамках исполнения контракта.
Поставщик может задействовать обеспечение для того, чтобы другая сторона не считала контрагента уклоняющимся от выполнения условий по договору. В соответствии с законодательством оно может быть представлено разными ресурсами. К наиболее востребованным относятся банковские гарантии. Они бывают двух видов.
Во-первых, это банковские гарантии, по которым поставщик получает денежные средства, позволяющие ему исполнить государственный контракт.
Во-вторых, соответствующий тип ресурса, который обеспечивает возврат фирмой полученного аванса, предусматривается госконтрактом. Величина обеспечения государственного контракта может быть различной. Типичный ее размер составляет порядка 30 % от стоимости госконтракта.
В случае если поставщик по контракту успешно выполняет условия, предусмотренные соглашением, то банковская гарантия должна быть возвращена хозяйствующему субъекту, который ее предоставил.
Можно отметить, что, наряду с таким источником, как реестр государственных контрактов законодательство Российской Федерации предусматривает создание информационной базы в рамках правоотношений с участием госструктур и их контрагентов. Речь идет о реестре банковских гарантий. Он представлен онлайн ресурсом, на котором можно ознакомиться со сведениями о том, какие гарантии установлены для различных типов государственных контрактов. Если вид обеспечения не отражен в соответствующем реестре, то он считается недействительным. Заказчик вправе не заключать договор с исполнителем до тех пор, пока информация по предъявленной им гарантии не будет внесена в единый реестр.
Закон о контрактной системе предусматривает общественный контроль, включающий любые активные действия общественности, способствующие улуч-
шению ситуации в государственных и муниципальных закупках.
В числе главных новаций Федерального ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ - введение института участия общественности в процесс закупок для государственных и муниципальных нужд. В законе прописано жесткое обязательство заказчика предоставлять широкий перечень информации для осуществления общественного контроля, а также определены дополнительные случаи обсуждения госзакупок, при осуществлении которых должно учитываться мнение общества[].
Участие общественности в планировании и осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд согласно закону о контрактной системе можно разделить на две формы: участие в обязательном общественном обсуждении закупок и осуществление общественного контроля.
Согласно ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ, уже на стадии планирования закупки общественность имеет право высказаться о ее целесообразности, обсудить ее условия и стартовую цену. Причем закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.
Обязательному общественному обсуждению подлежат закупки свыше 1 млрд. рублей. В обязательном общественном обсуждении закупок может принять участие любой гражданин. Законом не ограничен круг участников обсуждения. Обязательное общественное обсуждение закупок проводится на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок и на специальных слушаниях. Начинаться общественное обсуждение закупки может с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, и заканчиваться не позднее срока, до истечения которого процедура закупки может быть отменена заказчиком.
Игнорировать запросы общественности при обсуждении закупки заказчик не имеет права - он обязан дать мотивированную оценку всем поступившим предложениям и замечаниям, а по итогам проведения общественного обсуждения отчитаться.
Результатами обязательного общественного обсуждения закупок могут быть изменения в планах и планах-графиках закупок, в документации о закупках или даже отмена закупки.
Положение об общественном контроле, закрепленное в ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ, является следствием длитель-
ного мониторинга работы в системе госзакупок, в том числе и с целью выявления нарушений.
В ч. 1 ст. 102 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ перечислены субъекты, имеющие право на осуществление общественного контроля: граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. При этом в ч. 3 данной статьи устанавливаются специальные права для общественных контролеров - общественных объединений и юридических лиц.
Согласно ст. 102 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить осуществление общественного контроля. Однако конкретный механизм исполнения в Законе не указан. Поэтому многие просто ограничиваются выкладыванием информации на сайт для общего доступа. Вполне возможно, что некоторые общественные организации будут достаточно активны, остальные будут действовать эпизодически, только в интересующих их ситуациях.
Рассмотрим право общественных контролеров обращаться в судебные органы, закрепленное в ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Общественный контролер, как и любой участник закупки, может подать жалобу в антимонопольный, судебный орган в том же порядке, что и участник осуществления закупки. Это право прописано в ст. 105 Закона о контрактной системе. В данной статье ничего не сказано про граждан, которые могут осуществлять общественный контроль: право подать жалобу имеют только общественные объединения и объединения юридических лиц. Если гражданин выступает как участник закупки, в рамках своих полномочий он может подать жалобу; если как общественный контролер - нет. Объекты жалоб, действия которых нарушают права и законные интересы участника закупки, также перечислены в данной статье: заказчик, уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированная организация, комиссия по осуществлению закупок, ее члены, должностные лица контрактной службы, контрактный управляющий, оператор электронной площадки.
Контрактная система предусматривает не только наказание за нарушения, но и профилактику этих нарушений. Предупреждение нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе является одной из целей общественного контроля (ч. 2 ст. 102 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ).
Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) в течение года монитори-ла официальный сайт, указывая заказчикам на ошибки, но не подавая жалобы ни в суд, ни в антимонопольный орган. И только когда обозначились злостные нарушители, не реагирующие на обращения, НАИЗ пошла на взаимодействие с Федеральной Антимонопольной Службой и со Счетной палатой Российской Федерации. Все вопросы решились, причем многие даже без выдачи предписаний.
НАИЗ проводит переговоры с регионами, заинтересованными в общественном контроле. Эксперты выявляют ошибки и передают информацию непосредственно руководству региона. Большую роль в контроле за государственными и муниципальными закупками играет деятельность Общероссийского народного фронта. Активно функционирующий сайт ОНФ «За честные закупки» (http:// zachestnyezakupki.onf.ru/), освещает состояние государственных и муниципальных закупок в регионах России.
На стадии предварительного документального обсуждения, как ни странно, общественные организации проявляют недостаточно инициативы. Как правило, в обсуждениях участвуют либо специально приглашенные лица, поддерживающие конкретную закупку, либо общественники, проверяющие документацию. Иногда появляются поставщики-конкуренты, высказывающиеся, как правило анонимно, против определенного заказчика или закупки.
Формализации общественного контроля способствует и аморфность текущей статистики общественных обсуждений, размещенной на официальном сайте: пока не разделены экспертные и технические комментарии (публикация протоколов, сведения о месте слушаний). Эксперту приходится изучать каждую ссылку.
Для заказчиков отсутствуют нормы размещения информации, поэтому зачастую документы выкладываются в многотомных архивах с произвольными названиями и в произвольных форматах.
Сроки общественных обсуждений формально не урегулированы. Поэтому заказчики значительно сокращают их.
Для того чтобы инструмент общественных обсуждений в сфере государственных закупок заработал более эффективно, целесообразно:
- перенести общественное обсуждение закупки на этап, предшествующий официальной публикации извещения о торгах;
- повысить профессионализацию и стимулирование общественной экспертизы (применять гранты, госзаказчикам привлекать экспертные организации, в том числе к формированию и обсуждению закупочной документации, и др.);
- доработать функционал официального сайта с целью оптимизации работы экспертов и автоматического учета всех поступающих замечаний;
- обязать ведомства отчитываться перед экспертными и общественными советами по итогам общественных обсуждений на форуме официального сайта;
- распространить общественный контроль за качеством закупок на иные этапы закупочного цикла (вплоть до исполнения договора).
В последнее время все большую популярность набирает краудсорсинг (англ. Crowdsourcing) - решение общественно значимых задач силами добровольцев, в частности привлечение общественности для разработки законопроектов. В области закупок появились примеры крауд-сорсинга в рамках совершенствования Федерального закона от 18.07.2011 N 223-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и подзаконных нормативных актов (http://law.naiz.org). Результат - выявление ключевых проблем в законодательном регулировании по ФЗ от 18.07.2011 N 223-Ф3, формулирование предложений в формате скорректированных нормативных актов. Представляется целесообразным использовать подобные механизмы и в рамках контрактной системы.
Назрела необходимость совершенствования механизмов государственного управления, включая расширение контролирующих функций со стороны общества. Данная тенденция находит выражение на различных уровнях. В России развивается система «Открытое правительство» (http://open.gov.ru/), вводится система экспертных, общественных советов, совершенствуются различные формы общественного контроля. Одновременно усиливается тренд продвижения общественных инициатив. Общественные организации становятся активными участниками российской правовой среды.
Литература
1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». http:/ /www.consultant.ru/. Дата обращения:
29.11.2016.
2. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». http:// www.consultant.ru/. Дата обращения: 29.11.2016.
3. Гладилина И.П., Сергеева С.А. Общественное обсуждение и общественный контроль закупок // Самоуправление, 2013. - №12. - С.13-15.
4. Голованов К.П. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - основные преимущества. http://www.samoupravlenie.ru/55-04.php. Дата обращения: 29.11.2016.
5. Мамедова Н.А. Оценка предпосылок и перспективы развития контрактной системы в сфере закупок в Российской Федерации // Молодой ученый. -2013. - №10.
6. Предложения по организации в Ульяновской области общественной антикоррупционной экспертизы закупок для государственных и муниципальных нужд. http://www.anticorrupt-ul.ru/ materials/goszakupki/. Дата обращения: 29.11.2016.
7. Сидорович А.Р. Новации законодательства в сфере государственных закупок: ключевые аспекты Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Молодой ученый. 2013, №6.
8. Барашов Э.А. Совершенствование механизмов внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. // Инновации и инвестиции. 2015. №11. с.29-31
Civil Control in the State and
Municipal Procurement Pankova L.N.
Moscow Metropolitan Governance
University The escalation of civil control is closely connected with development of international and national legislation. The basic innovation fixed in 44 Federal Law - civil participation in the process of the state and municipal procurement. Two basic trends of civil participation in the process of state and municipal procurement are vivid: public discussions and implementation of civil control. The modern crowdsourcing is aimed at the decision- making process in the different spheres of social life. The civil and public organizations are effectively participating in law-
0 À
BS
S
w
2 e
6
making procedures in modern Russia
Key words: civil control, state and municipal procurement, public discussion, contract service, experts, crowdsourcing.
References
1. Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013
(as amended on 03.07.2016) «On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for ensuring state and municipal needs». http: // www.consultant.ru/. Date of circulation: 29.11.2016.
2. Federal Law No. 223-FZ of July 18,
2011 (as amended on 03.07.2016) «On Procurement of Goods, Works, and Services by Individual Types of Legal Entities». http: // www.consultant.ru/. Date of circulation: 29.11.2016.
3. Gladilina I. P., Sergeeva S.A Public
discussion and public control of purchases // Self-management, 2013. - №12. - P. 13-15.
4. Golovanov K.P. Federal Law No. 44-FZ
«On the contract system in the procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs» - the main advantages. http://
www.samoupravlenie.ru/55-04.php. Date of circulation: 29.11.2016.
5. Mamedova N.A Evaluation of the preconditions and prospects for the development of the contract system in the procurement sphere in the Russian Federation // Young Scientist. - 2013. - №10.
6. Proposals on the organization in the
Ulyanovsk region of public anti-
corruption expertise of procurement for state and municipal needs. http://www.anticorrupt-ul.ru/ materials / goszakupki /. Date of circulation: 29.11.2016.
7. Sidorovich AR. Innovations of legislation in the field of public procurement: key aspects of the Federal Law No. 44-FZ «On the contract system in the procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs» // Young Scientist. 2013, No.6.
8. Barashov E.A Improvement of mechanisms of internal state financial control in the sphere of procurement of goods, works, services for provision of state needs. // Innovations and investments. 2015. № 11. p.29-31
CD
СЭ
СЧ
£
Б
2 ©
