CC BY
46Нарутто Светлана Васильевна
Д.ю.н., профессор, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации e-mail: svetanarutto@yandex. ru
О МУНИЦИПАЛЬНОМ КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Аннотация. Цель настоящей статьи заключается в обосновании тезиса о том, что при осуществлении муниципального контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд основными проблемами являются недочеты нормативно-правовой базы, недостаточное ресурсное обеспечение и неэффективное управление. Решения этих проблем способствует преодолению служебными злоупотреблениями и коррупции.
В статье анализируется практика разнообразных подходов в местном регулировании осуществления контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, выявляются отклонения от федерального законодательства.
В качестве эмпирического материала используется судебная практика, касающаяся перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований в области закупок, а также связанная с возложением функций контроля в сфере закупок на контрольно-счетные органы муниципальных образований. Выявлена неопределенность в вопросе о тождестве понятий «орган местного самоуправления» и «муниципальный орган».
Обосновывается неправомерность соединения в одном органе местного самоуправления функций заказчика и уполномоченного органа при размещении муниципального заказа. Обращается внимание на проблему совмещения в одном
лице функций по размещению заказов и функций по осуществлению контроля в сфере размещения заказов.
Ключевые слова: муниципальный контроль, муниципальный заказ, закупки, заказчик, муниципальные учреждения, орган местного самоуправления.
Narutto Svetlana V.
Doctor of Law, Professor of the Department of legal regulation of economic activity, Financial University under the Government of the Russian Federation,
Professor of Department constitutional and municipal law, Moscow State Law University (MSAL) e-mail: svetanarutto@yandex.ru
ABOUT MUNICIPAL CONTROL IN THE SPHERE OF PURCHASES FOR
ENSURING MUNICIPAL NEEDS
Annotation. The purpose of this article is to substantiate the thesis that in the implementation of municipal control in the field of procurement for municipal needs, the main problems are shortcomings in the regulatory framework, insufficient resources and inefficient management. Solving these problems helps to overcome official abuse and corruption.
The article analyzes the practice of various approaches to local regulation of control in the field of procurement for municipal needs, identifies deviations from Federal legislation.
As the empirical material used litigation, concerning the redistribution of powers between local governments of municipalities in procurement and related functions of monitoring in the field of procurement control and audit bodies of municipalities. There is an ambiguity in the question of the identity of the concepts "local self-government body" and "municipal body".
The author substantiates the illegality of combining the functions of the customer and the authorized body in one local government body when placing a municipal order. Attention is drawn to the problem of combining the functions of placing orders and the functions of controlling the placement of orders in one person.
Keyword: Municipal control, municipal order, procurement, customer, municipal institutions, local government.
Муниципальный контроль является одним из рычагов властного влияния в пределах муниципального образования на экономический сектор, сектор социально-культурных услуг с целью повышения их эффективности, улучшения качества жизни местного сообщества. Данным видом контроля охватываются различные сферы - земельная, жилищная, дорожная, торговая, недропользование, благоустройство территории. Кроме того, муниципальный контроль осуществляется в отношении организации охраны общественного порядка; организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Особое место в системе муниципального контроля занимает контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов о размещении заказов.
Согласно ст. 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2019 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о закупках) контроль в сфере закупок осуществляют не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, но лишь двух типов муниципальных образований -муниципального района и городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. При этом законодатель допускает централизацию муниципальных закупок посредством создания специального муниципального органа или казенного учреждения, уполномоченного на определение поставщиков (ч. 1 ст. 26). Муниципальная закупочная деятельность включает планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг.
Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов местных бюджетов составляет приблизительно 20 - 30% [3].
Муниципальными казенными и бюджетными учреждениями как заказчиками выступают часто те, кто функционирует и оказывает услуги (выполняют работы и (или) исполняют муниципальные функции в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, культуры, библиотечного дела, физкультуры и спорта, санаторно-курортного дела, дорожного хозяйства, благоустройства территорий, жилищно-коммунального хозяйства, похоронного дела, архивного дела, общественного порядка и т.д. Преимущественно, эти учреждения не обладают достаточными кадровыми ресурсами для обеспечения качественного правового сопровождения закупок. Как указал Верховный Суд РФ, из буквального толкования положений Закона о закупках, следует, что «заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки»31. В литературе справедливо отмечается, что «на муниципальном уровне вопрос централизации стоит особенно остро, поскольку во многих случаях муниципальные заказчики (школы, дома культуры и т.п.) не обладают достаточным кадровым потенциалом для создания полноценных комиссий и контрактных служб» [1, с. 22]. При этом положение ч. 9 ст. 26 о централизованных закупках допускает договорную передачу полномочий сельских и городских поселений муниципальным районам и городским округам, в состав территорий которых они входят, но это касается только полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для муниципальных заказчиков. Как видим, при централизации передаются полномочия не по всем
31 Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. № 12.
закупочным действиям, что справедливо подвергается критике. Ученые отмечают, что во многих муниципальных учреждениях, осуществляющих закупки, зачастую «один и тот же человек осуществляет и планирование закупок, и подготовку документации о закупке. Кроме того, он является членом комиссии по осуществлению закупок и осуществляет приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, включая проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а в большинстве случаев выполняет также иные функции...» [5, с. 14-15].
Таким образом, на муниципальном уровне при осуществлении контроля на передний план выступают три основные проблемы - нормативно-правовое сопровождение, ресурсное обеспечение и эффективное управление.
Проблемы в области нормативно-правового сопровождения муниципального контроля зачастую связаны с неточным определением компетенции соответствующих органов, осуществляющих такой контроль.
Возложение на орган местного самоуправления муниципального района функций уполномоченного органа по размещению заказов для нужд органов местного самоуправления входящих в состав районной территории городских и сельских поселений, являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, сформулировано в законе небезупречно. Говорится лишь о наличии соответствующего соглашения о передаче полномочий, однако его основные параметры не указаны - срок действия, основания и порядок прекращения действия, в том числе досрочного, порядок определения объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, финансовые санкции за неисполнение соглашения [6]. Не определен и порядок осуществления муниципального контроля, в частности, не решен вопрос о том, вправе ли осуществлять контроль в сфере закупок органы местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район. Судебная практика исходит из то, что заключаемые соглашения между органами местного самоуправления муниципального района и органов поселений о передаче полномочий органа внутреннего муниципального финансового контроля и
контроля в сфере закупок соответствует действующему законодательству, которым запрет на передачу таких полномочий не установлен. Такое соглашение, по мнению судов, имеет признаки сделки (договора) и не может оспариваться путем вынесения предписания, имеющего властно-административный характер, в частности, предписания контрольно-счетного органа (Апелляционное определение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 29.11.2017 по делу № 33а-4556/2017).
В правоприменительной практике наблюдается разнообразие подходов к определению конкретного органа, осуществляющего контроль в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд. В основном функция такого контроля возложена на специализированный местный орган либо администрацию. Следует обратить внимание на то, что в подп. 6 п. 1 ст. 3 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) под муниципальным заказчиком понимается не орган местного самоуправления, а муниципальный орган. Отличие заключается в том, что согласно положениям Закона о местном самоуправлении, органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а муниципальные органы, как например, избирательная комиссия, не входят в структуру органов местного самоуправления (ст. 39). В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» также закреплено: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления» (ч. 2 ст. 24). Вместе с тем по этому вопросу имеются различные мнения ученых [4, 7]. Многие из них стоят на позиции о равнозначности рассматриваемых терминов, ссылаясь на то, что слова «местный» и «муниципальный» в других словосочетаниях Закона о местном самоуправлении используются как тождественные [2, с. 348 - 349], хотя Конституция РФ
оперирует только термином «органы местного самоуправления» и в ч. 2 ст. 3 указывает только органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Однако контрольно-счетный орган муниципального образования, создаваемый представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля, законом отнесен именно к органам местного самоуправления (ст. 38). Таким образом, существует неопределенность в вопросе о тождестве понятий «орган местного самоуправления» и «муниципальный орган». Очевидно, не в последнюю очередь по этой причине в муниципальных образованиях сложилась различная практика создания органов, осуществляющих контроль в области закупок.
Обратим внимание на судебную практику, касающуюся возложения функций контроля в сфере закупок на контрольно-счетные органы муниципальных образований. Ученые, анализируя судебную практику, отмечают, что некоторые суды полагают неправомерным возложение функций контроля на контрольно-счетные органы муниципальных образований, обосновывая это тем, что совмещение функций контрольно-счетного органа по внешнему финансовому контролю, аудиту закупок и контролю в сфере закупок противоречит принципу единства контрактной системы. Кроме того, суды ссылаются на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливает ограниченный перечень полномочий контрольно-счетного органа муниципального образования, ни одно из которых (в том числе и пункты 4,11 ч. 2 ст. 9 не предусматривает возможности осуществления таким органом функций по контролю в сфере размещения заказов. В то же время другие суды придерживаются противоположной позиции: перечень полномочий контрольно-счетного органа, установленный федеральным законом, не является исчерпывающим, следовательно, наделение контрольно-счетного органа муниципального образования полномочиями по осуществлению контроля в сфере размещения муниципальных заказов является законным, так как это не нарушает
права и законные интересы неопределенного круга лиц [8, с. 94]. Полагаем, что именно это мнение верное.
В муниципальных образованиях порядок осуществления контроля в сфере закупок определяется либо решением представительного органа, либо постановлением администрации. При этом встречаются ситуации, когда глава муниципального образования свои актом наделяет контрольно-счетный орган полномочиями по осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (г. Назрань Республики Ингушетия), что противоречит положениям Устава города о том, что администрация разрабатывает и контролирует выполнение муниципального заказа, готовит договоры с немуниципальными хозяйствующими субъектами (п. 7 ст. 44), а глава города утверждает положения о структурных подразделениях администрации (п. 25 ст. 30). Контрольно-счетный орган не является подразделением администрации, поэтому глава не вправе наделять его полномочиями по осуществлению контроля в сфере закупок. Такое полномочие должно закрепляться в положении об этом органе, принимаемым представительным органом муниципального образования, что снижает коррупциогенные риски.
Статья 4 Закона о закупках называет в качестве муниципального заказчика орган местного самоуправления, а не его структурные подразделения, которые как самостоятельные органы в уставах муниципальных образований, естественно, не обозначены. Вместе с тем практика многих муниципалитетов идет по пути определения в качестве заказчика именно подразделения местной администрации (финансовые управления, комитеты экономического развития и торговли и т.п.), что не в полной мере соответствует закону. Это следует и из Письма Минэкономразвития РФ от 03.03.2009 № Д05-1077: «...учитывая, что администрация муниципального образования решением Думы определена как уполномоченный орган, соответственно, она вправе осуществлять функции по размещению заказов для муниципальных заказчиков. Кроме того, Законом не запрещено создать новый уполномоченный орган по размещению заказа для
муниципальных заказчиков соответственно после принятия нового решения о его создании и наделении функциями».
Отступлением от правила ст. 4 Закона о закупках является отнесение в случае централизации в муниципальных районах к уполномоченным органам непосредственно поселений, входящих в состав района, а не их органов местного самоуправления. В частности, Постановлением главы администрации Вашкинского муниципального района от 29 декабря 2005 г. № 608 «О создании уполномоченного органа по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд» в перечне муниципальных заказчиков указаны 12 сельских поселений, а не их органы местного самоуправления. Данный акт был изменен в 2012 г.
Иногда в муниципальном акте отсутствует четкое указание органа -муниципального заказчика. Так, согласно Постановлению Администрации муниципального образования «Город Адыгейск» от 21.03.2014 № 64 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд» он именуется органом ведомственного контроля в сфере закупок для муниципальных нужд, хотя согласно ч. 2 ст. 39 Устава города Адыгейска, уполномоченным органом местного самоуправления на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд является администрация муниципального образования.
Необходимо также обратить внимание на неправомерность соединения в одном органе местного самоуправления функций заказчика и уполномоченного органа при размещении муниципального заказа. В Законе о закупках они не совпадают в едином лице, так как «один из них выступает в качестве организатора торгов (уполномоченный орган), второй - в качестве лица, в интересах которого проводятся процедуры размещения заказа, поскольку уполномоченный орган не вправе заключать муниципальный контракт по результатам размещения заказа» [6, с. 15]. Следовательно, уполномоченный орган не вправе осуществлять функции муниципального заказчика. При этом в литературе правильно отмечается, что «в случае, когда такой орган местного
самоуправления проводит процедуры размещения заказа, по результатам которых муниципальный контракт будет заключаться непосредственно таким органом, то в ходе размещения заказа и исполнения муниципального контракта такой орган местного самоуправления обладает только правовым статусом муниципального заказчика, но не уполномоченного органа» [6, с. 15].
Что касается вопроса о совмещении в одном лице функций по размещению заказов и функций по осуществлению контроля в сфере размещения заказов, то положениями ст. 6, 7 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчик или уполномоченный орган создает конкурсную, аукционную комиссию, членами которой не могут быть должностные лица, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Судебная практика также исходит из того, что совмещение функций по размещению заказов и функций по осуществлению контроля в сфере размещения заказов одним органом исполнительной власти незаконно, так как одни из этих функций являются контрольными, а другие -объектом этого контроля Такое совмещение допустимо лишь в случае, когда местная администрация выступает в качестве заказчика, закупая товары, работы, услуги лишь для обеспечения собственной деятельности (а не для нужд муниципального образования в целом или в части) (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 19.09.2012 № 6-ПВ12ПР).
Подытоживая вышеизложенное, отметим, что музыкальный контроль в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, может иметь разнообразные правовые регуляции, но обязательно должен осуществляться, поскольку бездействие муниципалитетов в отношении осуществления внутреннего финансового контроля квалифицируется как нарушение законодательства, способствующее служебным злоупотреблениям и коррупции.
Библиографический список.
1. Кирпичев А.Е. Развитие правового регулирования муниципальных контрактов в Законе о контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 22 - 26.
2. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева и Е.С. Шугриной. М.: Норма, 2010. - 672 с.
3. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (под ред. Л.П. Жуковской) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2016).
4. Лютцер В.Л. Дефекты законодательства о местном самоуправлении и возникающие отсюда сложности правоприменения // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11. С. 48 - 56.
5. Управление из центра. О централизации закупок в рамках контрактной системы // Информационно-аналитическое издание «Бюллетень Оперативной Информации «Московские Торги». 2015. № 10.
6. Федоров А.А. Уполномоченный орган в системе муниципального заказа // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С. 11 - 15.
7. Чаннов С.Е., Правдин Д.Г. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 68 - 71.
8. Шугрина Е. С., Кабанова И. Е., Иванова К. А. О состоянии муниципального контроля в Российской Федерации: Спецдоклад. М.: Изд-во «Проспект», 2018. - 184 с.
