РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ - ЭТАПЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Общество: политика, экономика, право. 2023. № 4. С. 21-25. Society: Politics, Economics, Law. 2023. No. 4. P. 21-25.

Научная статья УДК 321.6/.8

https://doi.org/10.24158/pep.2023.4.2

Развитие местного самоуправления в современной России - этапы и результаты Константин Юрьевич Егоров

Московский финансово-промышленный университет «Синергия», Москва, Россия, prepodegorov@ya.ru

Аннотация. В данной статье рассматривается история развития местного самоуправления в России. Изучены изменения соответствующей нормативной правовой базы, начиная с эпохи правления Николая II и до современного времени. Выделяются этапы функционирования органов местного самоуправления в зависимости от содержательной наполненности конкретного временного промежутка и достигнутых результатов в сфере муниципального управления. Отмечается, что в рамках четвертого (современного) этапа развития органов местного самоуправления были упразднены сельские административные структуры с целью экономии бюджетных средств. Отмечается, что в ближайшей перспективе это может привести к невозможности взаимодействия между жителями небольших населенных пунктов и властью, так как образуется вакуум управленческих структур, устранение которого повлечет за собой финансовые, имущественные и другие затраты. Заключается, что в настоящее время в России органы местного самоуправления работают в «единой вертикали» исполнительной власти, при этом алгоритм их функционирования аналогичен практике федерального уровня, однако говорить о результативности текущего этапа развития системы преждевременно.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформы, законодательство, коррупция, власть, полномочия, чиновники, глава администрации

Для цитирования: Егоров К.Ю. Развитие местного самоуправления в современной России - этапы и результаты // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 4. С. 21-25. https://doi.org/10.24158/pep.2023A2.

Original article

Development of Local Governance in Modern Russia - Stages and Results Konstantin Yu. Egorov

Moscow University for Industry and Finance "Synergy", Moscow, Russia, prepodegorov@ya.ru

Abstract. This article examines the history of the development of local governance in Russia. Changes in the corresponding normative legal base, beginning from the epoch of Nikolai II to the modern time, are studied. Stages in the functioning of local governance depending on the content of a particular time period and the results achieved in the sphere of municipal administration are distinguished. It is emphasized that as part of the fourth (modern) stage of local governance development, rural administrative structures were abolished in order to save budgetary funds. As it is noted that in the short term this may lead to the impossibility of interaction between residents of small settlements and the authorities, since a vacuum of administrative structures is formed, the elimination of which will entail financial, property and other costs. Summing up the results it can be concluded that at present in Russia local governance operate within a "single vertical" of executive power, with an algorithm of their functioning similar to that of the federal level, but it is premature to speak of the effectiveness of the current stage of the system's development.

Keywords: local governance, reforms, legislation, corruption, power, authority, officials, head of administration

For citation: Egorov, K.Yu. (2023) Development of Local Governance in Modern Russia - Stages and Results. Society: Politics, Economics, Law. (4), 21-25. Available from: doi:10.24158/pep.2023.4.2 (In Russian).

Местное самоуправление в РФ является главным элементом гражданского общества, с помощью которого население имеет возможность участвовать в развитии той территории, на которой оно проживает.

Следует отметить полипарадигмальность научного исследования института местного самоуправления, множественность теоретико-методологических подходов к его изучению и анализу развития. Среди них следует назвать: системный подход, характеризующейся изучением местного самоуправления как комплексного образования, меняющегося в результате внешнего на него воздействия и внутреннего состояния элементов (Жихаревич, Прибышин, 2016); социально-политиче-

© Егоров К.Ю., 2023

роитюэ

ский подход, основанный на анализе деятельности ответственных лиц в системе местного самоуправления, особенностей проведения выборов (Балобанов, 2004); юридический подход, базирующийся на нормах формального права, дающий характеристику территориальным, финансовым, организационным основам МСУ (Авакьян, 2000). При всем этом сегодня в обозначенном контексте актуализируется проблема взаимодействия органов местного самоуправления (ОМСУ) и граждан «отдаленных территорий», поэтому актуализируется концептуальный подход к изучению данного общественного института в плане его доступности для населения (Кузнецова, 2019).

В рамках этих подходов выделяются различные институциональные, процессуальные, структурные и др. характеристики изучаемого феномена, что вызывает полинаправленность векторов изучения его содержания. Даже собственно понятие местного самоуправления в научной среде в настоящее время остается дискуссионным, несмотря на наличие четкого определения, данного ему в Федеральном законе № 131-Ф3 от 06.10.20031. Более того, в науке нет единого подхода к установлению хронологии его функционирования, хотя это, на наш взгляд, принципиально важно для понимания принципов работы ОМСУ.

Необходимо ретроспективно рассмотреть процесс становления и развития данного общественного института, с тем чтобы охарактеризовать некоторые исторические периоды, которые являются знаковыми для самоуправления в России.

5 октября 1906 г. Николай II издал Высочайший Указ «Об уравнении крестьян в гражданских правах с лицами остальных сословий»2, изменивший организацию местного самоуправления: крестьяне получали возможность участвовать в земских избирательных съездах мелких землевладельцев, а губернатор лишался права утверждать гласных делегируемых сельским обществом (Иваненко, Чуева, 2014).

К 1917 г. была создана обширная система органов местного самоуправления, как в городе, так и в деревне, которая базировалась на деятельности земств, крестьянских общин и волостей, опираясь преимущественно на представителей мещанского и дворянского сословий. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло Декларацию3, реформирующую МСУ, основываясь на всеобщем избирательном праве. Появление земств в губерниях, избрание гласных городских дум, которые свели на нет преимущества дворянства, тем самым заложив основы демократических выборов в системе; принятие Закона о милиции4, подчинившего данную структуру ОМСУ; введение поселкового самоуправления; расширение полномочий городских властей; утверждение принципов общественного контроля за их деятельностью - все это стало следствием начавшейся реорганизации института местного самоуправления (Иваненко, Чуева, 2014).

Произошедшие октябрьские события 1917 года изменили принципы работы земских органов: они потеряли свои властные полномочия, функции управления перешли к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Настал новый период развития рассматриваемого социального института, когда местное самоуправление было встроено в вертикаль власти, - советский. Особенности функционирования ОМСУ были обусловлены сложившейся в результате революции однопартийной политической системой в стране.

Конец 1980-х годов характеризовался экономическим и политическим кризисом в стране, который обнажил проблему оторванности власти на местах от проблем своих граждан. Начались преобразования в этой сфере: советы как основной орган местного самоуправления перестают контролироваться чиновниками и трансформируются в президиумы, действующие по принципу делегирования полномочий от представителей народа депутатам, руководство которыми осуществляют председатели.

6 июля 1991 г. исполкомы партии перестали существовать, вступил в силу Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»5. Данный исторический период мы обозначим как первый этап развития местного самоуправления в современной России (1991-1995), поскольку в это время разрабатывались и принимались уставы муниципальных образований, согласно которым местная власть передавалась главам администраций конкретных территорий.

26 октября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ, на основании которого советы прекратили свою деятельность, а местные администрации были наделены всей полнотой власти.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Указ от 5 октября 1906 года: предыстория, содержание и значение [Электронный ресурс] // Dzodzo. URL: https://clck.ru/348XTz (дата обращения: 13.04.2023).

3 Декларация Временного правительства о его составе и задачах от 03.03.1917 [Электронный ресурс]. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».

4 Новый законъ о милицш : полный текст постановлений Временного правительства об учреждении милиции. М., 1917. 14 с.

5 О местном самоуправлении в Российской Федерации : Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 [Электронный ресурс]. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».

Таким образом, в нашей стране началась реформация органов представительной власти: собраний, муниципальных комитетах, дум и др.1 Муниципальная власть начала обретать черты современной.

Начало второго этапа развития местного самоуправления пришлось на 1995 г. В это время необходимость появления нового закона в сфере самоуправления была обусловлена существенными противоречиями между положениями Конституции2 и действующей моделью функционирования местной власти, выстроенной на базе указов президента. В конце августа 1995 г. был подписан Федеральный закон № 154-ФЗ, согласно которому «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»3.

Второй этап развития ОМСУ, продлившийся до 2003 г., позволил закрепить демократические основы местного самоуправления; было выстроено взаимодействие между уровнями власти, определены финансовые4 и организационные основы их работы5.

Третий этап развития местного самоуправления в современной России (2003-2009) характеризуется тем, что наличие органов МСУ, регламентация принципов их работы способствовали децентрализации власти, осуществляя самостоятельное управление гражданами, способствуя обеспечению защиты интересов населения с учетом традиций, местных исторических особенностей. Однако с учетом стремления руководства страны того времени к централизации, постепенно архитектура ОМСУ стала соответствовать «президентской» модели работы государственной власти, что привело к специфической системе, принцип которой можно обозначить как «слабый местный орган представительной власти - сильный руководитель в лице мэра или главы местной администрации». Это нашло свое отражение в формулировке Федерального закона № 131-ФЗ6, принятого осенью 2003 г., в котором роль главы муниципального образования была значительно усилена, поскольку теперь им автоматически приобретался статус высшего должностного лица в структуре органов муниципального образования, детально прописаны его полномочия и ответственность, а также основы взаимодействия с местными органами самоуправления, в отличие от прошлой редакции закона 1995 г. Под ОМСУ теперь понимаются избранные «непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, поделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»7.

Приведем основные принципы, образующие фундамент деятельности ОМСУ этого периода:

- местное самоуправление реализуется посредством деятельности выборных ОМСУ8;

- формирование аппарата происходит за счет волеизъявления жителей муниципального образования (МО) на основании проведения выборов и референдумов;

- деятельность главы МО, ОМСУ, контролирующих структур, организующих проверки муниципального образования, определяется уставом МО9;

- органы МСУ наделяются полномочиями по вопросам местного значения10.

Рассматривая третий этап развития с точки зрения изменений в законодательстве, необходимо отметить, что отныне в муниципальное образование входят в обязательном порядке следующие органы МСУ: местная администрация, представительный (выборный) орган (дума или

1 О реформе местного самоуправления в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 (ред. от 22.12.1993) (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы») [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4 О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (утратил силу с 01.01.2009 в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5 Об основах муниципальной службы в Российской Федерации : Федеральный закон РФ от 8.01.1998 № 8-ФЗ (утратил силу с 01.06.2007 в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ ...

7 Там же.

8 Конституция Российской Федерации ...

9 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ ...

10 Конституция Российской Федерации ...

POLITICS

совет), глава администрации. Контролирующие функции выполняет контрольно-счетная палата (Васильченко, 2016).

Администрация муниципального образования является исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления, она действует по уставу местного образования, в котором отражены её полномочия в рамках действующих федеральных законов нашей страны и действующих региональных законов. Таким образом, администрация МО в организационной иерархии местного самоуправления становится независимым институтом, основанным на принципах самодостаточности, относительной самостоятельности и самоорганизации.

Реформы ОМСУ третьего этапа изменили структуру муниципальных органов, наделили распорядительными и исполнительными полномочиями администрации муниципалитетов, закрепив границы территорий, разграничив полномочия поселений и целых районов, что позволило не оставить без внимания важные аспекты жизни местного населения и государства в целом, повысив действенность работы ОМСУ.

Четвертый этап развития местного самоуправления в современной России начался в 2010 г. и продолжается до сих пор. Он характеризуется продолжением усиления властной вертикали. Так, в 2014 г. федеральным центром было принято решение о передаче на региональный уровень полномочий о порядке формирования ОМСУ, назначения или избрания главы того или иного образования1. В связи с изменениями, внесенными в Конституцию (изменение ст. 133)2, региональный орган власти получил возможность непосредственно участвовать в формировании ОМСУ, в том числе увольнять и назначать должностных лиц, что привело к теоретической возможности упразднения поселенческого уровня власти на местах.

С точки зрения создания городских, муниципальных округов, внутригородского, сельского деления четвертый этап развития местного самоуправления в России способствовал ликвидации органов самоуправления сельских поселений, что для власти дало лишь небольшую финансовую экономию и способствовало ликвидации низовой коррупции (Поплавский, 2015). Однако уже сейчас понятно, что необходима организация коммуникации местных жителей в деревнях, сёлах и административного центра, поскольку ввиду большой территории нашей страны в муниципалитетах различного уровня образуется вакуум взаимодействия, что ведет к необходимости создания на местах новых представительств вышестоящего уровня власти. Это повлечет за собой экономические (выделение дополнительного финансирования), управленческие (кадровые, в том числе через повышение знаний и умений чиновников) (Васильченко, 2017), хозяйственные (имущественные) проблемы. В данный момент минимизировать увеличение издержек от «неправильного шага», на наш взгляд, возможно лишь развитием цифровых технологий в сфере государственных услуг и повсеместным их внедрением.

Выделив этапы развития ОМСУ в современной России, на наш взгляд, можно констатировать, что первые три из них позволили усилить демократические нормы в местном самоуправлении; четвертый же этап, который на данный момент еще продолжается, характеризуется ослаблением данного института за счет укрепления позиций федерального уровня, однако реформы продолжаются, создана система публичной власти. Завершится ли четвертый этап с положительным результатом - вопрос риторический, комплексно оценить происходящие изменения пока невозможно.

Эффективность же работы администрации, как и всего муниципального органа местного самоуправления, в наше время зависит от слаженной работы всей системы муниципального управления, ее соответствия актуальным тенденциям времени, в том числе принципам цифро-визации (Поплавский, 2016).

Местное самоуправление - это институт, созданный государственной властью для решения вопросов муниципального значения при участии людей, проживающих на одной территории. Эффективная работа органов местного самоуправления укрепляет региональную власть, влияет на благополучие жизни населения.

Список источников:

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. 528 с.

Балобанов А.Е. Муниципальные стратегии - сделано в России. М., 2004. 206 е.

1 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Федеральный закон РФ от 27.05.2014 № 136-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Конституция Российской Федерации ...

Васильченко М.А. Об участии аудиторов контрольно-счетных палат муниципальных образований в мероприятиях по повышению квалификации руководителей муниципальных учреждений // Саратовская область: традиции, инновации, стратегии лидерства : в 2 частях. Саратов, 2016. Ч. 2. С. 8-9.

Васильченко М.А. Право на повышение квалификации муниципальных служащих и его реализация на межмуниципальном уровне // Развитие современного региона: вопросы науки и практики. Саратов, 2017. С. 23-26.

Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Муниципальное стратегическое планирование в России между кризисами // Известия Русского географического общества. 2016. Т. 148, № 3. С. 1-13.

Иваненко И.Н., Чуева А.С. О состоянии законодательства о местном самоуправлении в России в начале ХХ века // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 98. С. 1367-1382.

Кузнецова П.Ю. Совершенствование методологии оценки качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. 2019. № 3. С. 53-58. https://doi.org/10.22394/2079-1690-2019-1 -3-53-58.

Поплавский М.А. Коррупция как социальное явление // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2016. Т. 16, № 1. С. 45-47. https://doi.org/10.18500/1818-9601-2016-16-1-45-47.

Поплавский М.А. Теоретические основания исследования российской коррупции // Теория и практика общественного развития. 2015. № 21. С. 31-33.

References:

Avak'yan, S. A. (2000) Konstitutsiya Rossii: priroda, evolyutsiya, sovremennost' [The Constitution of Russia: Nature, Evolution, Modernity]. Moscow. 528 р. (In Russian).

Balobanov, A. E. (2004) Munitsipal'nye strategii - sdelano v Rossii [Municipal Strategies - Made in Russia]. Moscow. 206 р. (In Russian).

Ivanenko, I. N. & Chuyeva, A. S. (2014) The State of the Law of Local Government in Russia at the Beginning of the XX Century. Polythematic Online Scientific Journal of Kuban State Agrarian University. (98), 1367-1382. (In Russian).

Kuznetsova, P. Yu. (2019) Improvement of Methodology of Assessment of Quality and Availability of Providing Public and Municipal Services. Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie. Uchenye zapiski. (3), 53-58. Available from: doi:10.22394/2079-1690-2019-1 -353-58. (In Russian).

Poplavskii, M. A. (2016) Korruptsiya kak sotsial'noe yavlenie [Corruption as a Social Phenomenon]. Izvestia of Saratov University. New Series. Series: Sociology. Politology. 16 (1), 45-47. Available from: doi:10.18500/1818-9601-2016-16-1-45-47. (In Russian).

Poplavskiy, M. A. (2015) Theoretical Bases of the Study of Russian Corruption. Theory and Practice of Social Development. (21), 31-33. (In Russian).

Vasil'chenko, M. A. (2016) Ob uchastii auditorov kontrol'no-schetnykh palat munitsipal'nykh obrazovanii v meropriyatiyakh po povysheniyu kvalifikatsii rukovoditelei munitsipal'nykh uchrezhdenii [On the Participation of Auditors of Control and Accounting Chambers of Municipalities in Professional Development Activities for Heads of Municipal Institutions]. In: Saratovskaya oblast': traditsii, innovatsii, strategiiliderstva : v 2 ch. Ch. 2. Saratov, рр. 8-9. (In Russian).

Vasil'chenko, M. A. (2017) Pravo na povyshenie kvalifikatsii munitsipal'nykh sluzhashchikh i ego realizatsiya na mezhmunitsipal'nom urovne [The Right to Professional Development of Municipal Employees and Its Implementation at the InterMunicipal Level]. In: Razvitie sovremennogo regiona: voprosy naukiipraktiki. Saratov, рр. 23-26. (In Russian).

Zhikharevich, B. S. & Pribyshin, T. K. (2016) Municipal Strategic Planning in Russia in 2010-2014. Regional Research of Russia. 6 (3), 267-273.

Информация об авторе К.Ю. Егоров - кандидат политических наук, доцент кафедры фундаментальных юридических и социально-гуманитарных дисциплин Московского финансово-промышленного университета «Синергия», Москва, Россия.

https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=506383

Information about the author K.Yu. Egorov - PhD in Political Science, Associate Professor, Department of Fundamental Legal and Socio-Humanitarian Disciplines, Moscow University for Industry and Finance "Synergy", Moscow, Russia.

https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=506383

Статья поступила в редакцию / The article was submitted 25.01.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 05.04.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 18.04.2023.