CC BY
79
СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ
УДК: 336.14(470+571)
ББК: 65
Макейкина С.М.
РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМОВ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Makeikina S.M.
THE DEVELOPMENT OF MECHANISMS OF INTER-BUDGETARY REGULATION
Ключевые слова: межбюджетные отношения, налоги, межбюджетное регулирование, налоговый федерализм, дотации, межбюджетныю трансферты.
Keywords: intergovernmental relations, taxes, fiscal adjustment, fiscal federalism, grants, interbudge-
tary.
Аннотация: в статье проведено исследование механизмов межбюджетного регулирования в системе межбюджетных отношений, обосновано ключевое значение количества и уровень взимаемых налогов и пропорции их распределения между федеральным центром и регионами для финансового положения регионов. Целью научной статьи является определение предпосылок и направлений развития механизмов межбюджетного регулирования в целях обеспечения устойчивого развития регионов. Для достижения цели решаются задачи определения мер по сокращению чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территорий, в частности, проведение бюджетного выравнивания должно осуществляться на основе более прозрачной и объективной методики распределения дотации, что в полной мере будет способствовать повышению заинтересованности и ответственности регионов по наращиванию собственного налогового потенциала.
Abstract: in the article a study of inter-budgetary regulation of taxes in the system of interbudgetary relations, proved key in the number and level of taxes and proportions of their distribution between the Federal center and the regions for financial situation in the regions. The purpose of a scientific article is to define prerequisites and directions of development of mechanisms of inter-regulation in order to ensure sustainable development of the regions. To achieve the goal, we are identifying measures to reduce the excessive differences in fiscal capacity of municipal formations, in particular the conduct offiscal equalization should be based on more transparent and objective methodology for the allocation of subsidies, which will enhance the interest and responsibility of municipalities to increase their tax base.
В современных условиях возросло значение экономики регионов и их бюджетов в развитии всех процессов в странз. Это вызывает необходимость перестройки системы финансово-бюджетных отношений в регионах и в целом в государстве. В связи с этим необходимо коренное улучшение финансового обеспечения регионов с учетом расширения их задач и повышения ответственности в стабилизации экономики, структурной перестройке, в решении социальных проблем и в повышении жизненного уровня населения. Ключевое значение для финансового положения регионов имеют количество и уровень взимаемых налогов и пропорция их распределения между Федеральным центром и регионами. Однако в настоящее время налоговая нагрузка в большинстве регионов чрезмерно велика, без учета их финансовых возможностей, т.е. преобладающей является фискальная функция налогов в ущерб их стимулирующей функции.
Поэтому одним из важных способов регулирования межбюджетных отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и
обеспечения сбалансированности последних является поступление средств в виде отчислений от федеральных налогов и доходов (налога на прибыль, налога на доходы от физических лиц, некоторых видов акцизов и др.). Для бюджетов субъектов РФ (также для местных бюджетов) указанные отчисляемые доходы принято называть регулирующими или перераспределяемыми доходами. Перечень и нормативы (в процентах) отчислений от конкретных видов федеральных налогов и доходов в бюджеты субъектов РФ на постоянной основе определяются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а конкретные пропорции их распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ утверждаются ежегодным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Налоговый федерализм как принцип, режим и форма распределения и перераспределения доходов между отдельными звеньями бюджетной системы служит задачам интеграции и
децентрализации разных уровней управления налоговой системой, для обеспечения участия налогоплательщиков в решении вопросов общегосударственного значения. В силу этого как способ решения сложных проблем государственного регулирования налоговый федерализм имеет большое значение. Эффективная система налогового федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти основным требованиям:
- во-первых, четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
- во-вторых, региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;
- в-третьих, федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;
- в-четвертых, региональные власти должны находиться в рамках жестких бюджетных ограничений;
- в-пятых, все эти условия должны быть стабильными и не должны являться предметом торга[3].
Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в Р оссии посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций, устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Федеральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов [1].
Действующая модель межбюджетных отношений в России ориентирована преимущественно на систему «горизонтального выравнивания» доходов бюджетов различных уровней. Такая модель, естественно, не может эффективно «работать» в реальной рыночной экономике, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти.
Вместе с тем необходимо помнить, что экономическое развитие государства - это развитие региональных экономик, поэтому проблема самодостаточности налогового потенциала регионов является главной. На решение данной проблемы должны быть ориентировано установление эффективных межбюджетных отношений и бюджетного федерализма. Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели, что предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами федерации по межбюджетным взаимоотношениям. При этом федеральное бюджетное законодательство в РФ верховенствует над бюджетным законодательством субъектов федерации.
В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.
Фундаментом построения указанных межбюджетных отношений и обеспечения сбалансированности бюджетов при этом является законодательное разграничение расходных обязательств между федеральным и региональными уровнями власти и закрепление за соответствующими бюджетами субъектов РФ собственных налоговых и неналоговых доходов.
В настоящее время в России сложилась централизованная система межбюджетных отношений, в результате чего финансовая зависимость регионов от федерального центра является высокой. В связи с этим необходимо совершенствование законодательной основы и механизмов повышения эффективности межбюджетных отношений и формирования реального бюджетного федерализма в современной России.
Важно также отметить, что предусмотренная в Налоговом кодексе РФ система налоговых льгот и преференций не обеспечивает эффективного взаимодействия налогоплательщиков и государства, так как установить оптимальное значение налоговой ставки не представляется реальным. Однако при сумме налоговых изъятий из валового дохода организаций, превышающей 40% его величины, хозяйствующие субъекты не проявляют должного интереса к наращиванию производства [2].
Налогообложение физических лиц находится в тесной связи с налогообложением предприятий, и любое смещение ставок в пользу одной из сторон неизбежно приводит к финансовому ущербу другой стороны. При этом взимание налогов с граждан должно иметь дифференцированный подход и зависеть от суммы
реальных доходов, накопленных средств, имущественного ценза, перспектив получения новых доходов. Следовательно, налоги должны быть более гибкими и социально направленными. Нужно конкретизировать объекты налогообложения, учитывая социально-экономические интересы государства и каждого отдельного человека, предоставляя налоговые льготы, имеющие функциональную, структурную и социальную направленность, используя их как средство стимулирования.
Выбирая конкретный вид налога, используя различные налоговые ставки, дифференцируя принципы взыскания налогов, определяя разных плательщиков налогов, государство имеет возможность построить такую налоговую систему, которая поможет не только формировать бездефицитный федеральный бюджет, но и проводить экономическую политику в зависимости от конъюнктуры макроэкономического развития.
Такие недостатки функционирования налоговой системы, как частота взимания налога с товаропроизводителей, с отгруженной производителями, но не оплаченной потребителями продукции, ведут к росту взаимных неплатежей и ухудшению финансового состояния товаропроизводителей.
Развитие межбюджетных отношений Республики Мордовия в период 2006-2013 гг. осуществлялось в условиях активного реформирования государственных финансов на всех уровнях бюджетной системы РФ. Формирование новой системы межбюджетных отношений, механизмов межбюджетного регулирования было направлено на создание прочной финансовой основы для долгосрочного устойчивого роста
экономики республики.
Указанный период ознаменован реализацией Программы реформирования региональных финансов в Республике Мордовия на 20062007 годы, ведомственной целевой программы «Повышение эффективности управления бюджетными средствами на 2011-2014 годы». Мероприятия программ направлены на создание условий для оптимизации расходных обязательств и наращивание налогового потенциала республики, обеспечение контроля за соблюдением бюджетного законодательства и целевым расходованием бюджетных средств. В настоящее время основным документом в Республике Мордовия, регулирующим межбюджетные отношения, является Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2008г. № 4-З «О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия». Данный документ определяет участников, формы регулирования межбюджетных отношений, а также определяет порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.
В результате бюджетных реформ удалось добиться качественных сдвигов в системе управления государственными финансами в Республике Мордовия, в том числе в сфере межбюджетных отношений, что способствовало разграничению расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы
По итогам 2014 года республиканский бюджет Республики Мордовия исполнен по доходам в сумме 27298,6 млн. рублей, план выполнен на 74,3% по отношению к годовым назначениям (таблица 1).
Показатель 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Доходы, всего, млн рублей 26 924,4 29 535,4 36 351,3 31 752,7 35 508,0
Процент исполнения 91,4 87,7 87,8 96,0 93,4
доходов, %
Доходы, всего, темп 108,4 109,7 123,1 87,3 111,8
роста, %
Налоговые доходы, млн. 9 706,1 11 122,2 12 618,9 14 335,7 23 181,0
рублей
Налоговые доходы, % 86,0 72,5 72,1 92,0 95,5
исполнения
Налоговые доходы, темп 115,0 114,6 113,5 113,6 161,7
роста, %
Налоговые доходы, % от 36,0 37,7 34,7 45,1 65,3
общей суммы доходов
Таблица 1 - Характеристика налоговых доходов республиканского бюджета Республики Мордовия по итогам 2010-2014 гг.1
1 По данным отчетности об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия по итогам 2010-2014 гг.// Министерство финансов Республики Мордовия http://www.minfinrm.ru/
В настоящее время в Республике Мордовия функционирует 380 муниципальных образования, в том числе 341 сельских поселений, 16 городских поселений 22 муниципальных района и 1 городской округ, которые характеризуются значительной дифференциацией социально-экономического развития и потенциала. Безвозмездные поступления составляют 72,3% в структуре доходов местных бюджетов. Отметим, что в 2014 году все поселения, а также муниципальные районы Республики Мордовия, кроме Рузаевского и Чамзинского, являются дотационными. Также не является дотационным городской округ Саранск. Муниципальные образования, не получающие межбюджетные трансферты, отсутствуют. 6 муниципальных образований из 380 не получают субсидии.
Группировка местных бюджетов в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и налоговых доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в объеме собственных доходов показала, что доля межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов у подавляющего большинства муниципальных образований республики велика и находится в пределах 3069,9% (206 муниципальных образований) и 70,0 - 90,0% (151 муниципальное образование) (рисунок 1).
Выявленная высокая зависимость бюджетов муниципальных образований от финансовых потоков, получаемых от других уровней бюджетной системы, является основным пре-
пятствием в повышении самостоятельности и ответственности местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, что ведет к отсутствию стимулов в наращивании собственной доходной базы и способствует иждивенческому характеру межбюджетных отношений.
В настоящее время разрыв в уровне бюджетной обеспеченности, проводимый по 5 муниципальных образованиям с наибольшим значением бюджетной обеспеченности и 5 наименее обеспеченным муниципальным образованиям всех типов, достаточно велик. При этом, в республике он сохраняется и после выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Очевидно, что в Республике Мордовия необходимо предпринимать меры по сокращению чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а проведение бюджетного выравнивания должно осуществляться на основе более прозрачной и объективной методики распределения дотации. Вместе с тем на основании вышесказанного следует сделать вывод, что вместо внесения изменений в методики распределения межбюджетных трансфертов формированию местными органами власти сбалансированных бюджетов в полной мере будет способствовать повышение заинтересованности и ответственности муниципальных образований по наращиванию собственного налогового потенциала.
Рисунок 1- Группировка местных бюджетов в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и налоговых доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в объеме собственных доходов в 2014 г.1
1 Данные мониторинга местных бюджетов Республики Мордовия по состоянию на 1.07.2014 г. // Министерство финансов Республики Мордовия http://www.minfinrm.ru/
Серьезным недостатком в распределении доходов между федеральным и территориальным бюджетом также остается неопределенность в установлении норматива отчислений от федеральных налогов. Вопрос о том, каким нормативам отчислений (единым, групповым или дифференцированным от регулирующих федеральных налогов) следует отдавать предпочтение, остается дискуссионным.
Необходимо формировать достаточно самостоятельные налоговые системы субъектов федерации, обеспечивающие соответствующий бюджет, реальную заинтересованность органов власти в эффективной налогово-бюджетной политике для регулирования производства, социальной и демографической сферы в регионе. Создание целостной налоговой системы России должно сочетаться с экономически обоснованными и законодательно утвержденными налоговыми системами субъектов федерации, дающими возможность вертикального и горизонтального регулирования и выравнивания экономического развития. Для дальнейшего развития системы межбюджетных отношений необходи-
мо продолжить работу по устранению существующих сложностей и ограничений в части минимизации вмешательства исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия в компетенцию органов местного самоуправления при существенном расширении возможностей и ответственности, последних за достижение конечных результатов в сфере налогово-бюджетной политики. Необходимо не только создание стимулов для повышения качества предоставления муниципальных услуг и управления муниципальными финансами, но и всестороннее обеспечение условий для исполнения органами местного самоуправления закрепленных за ними полномочий. С учетом вышесказанного необходимо коренное обновление всей системы экономических взаимосвязей между федеральным центром и регионами, что предопределяет расширение сферы бюджетных отношений региональных и местных органов власти, необходимость укрепления их финансовой самостоятельности, глубокого обоснования и распределения налогов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСИЙ СПИСОК
1. Артемьева, С.С., Макейкина С.М. Бюджетное выравнивание в условиях развития российского бюджетного федерализма: монография / С.С. Артемьева, С.М. Макейкина. - Саранск, 2010. - 100 с.
2. Долгих, И.Н. Налоговый потенциал территории: оценка и пути повышения / И.Н. Долгих // Вестник науки Сибири. - 2014. - № 1 (11). - С. 137.
3. Малецкий, А.А. Роль и механизм налогового регулирования в современной экономике / А.А. Малецкий // Международный бухгалтерский учет. - 2013. - № 33 (279). - С. 55.
4. Официальный сайт Министерства финансов Республики Мордовия [Электронный ресурс]. -Режим доступа :URL: http://minfinrm.ru/
5. Садулаева, М.М. Доходы местных бюджетов в системе регионального развития / М.М. Са-дулаева // Экономика и предпринимательство. - 2014. - № 6. - С. 408-413.
6. Федотов, Д.Ю. Распределение налоговых платежей по уровням бюджетной системы России / Д.Ю. Федотов // Известия ИГЭА. - 2011. - № 4 (78). - С. 15-20.
