CC BY
159
Раздел 6. ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ И
ДАЧНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
РАЗВИТИЕ КОЛЛЕКТИВНОГО САДОВОДСТВА И ОГОРОДНИЧЕСТВА: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПОИСК РЕШЕНИЙ
Л.А. Овчинцева, к.э.н., вед. науч. сотр. Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А.Никонова
В России сегодня имеется свыше 14 млн членов садоводческих объединений граждан и более 4 млн членов огороднических объединений граждан.
Садоводство и огородничество как форма подсобного продовольственного хозяйства горожан складывались в 1930-1940-е гг. В декабре 1933 г. СНК СССР принял постановление «О развертывании индивидуального рабочего огородничества». Постановление позволило рабочим получить небольшие участки для возделывания овощных культур и самообеспечения овощами в свободное от основной работы время. Постановлением предусматривалось наделение огородами 1,5 млн семей рабочих и служащих. Устанавливался порядок отвода земельных участков, обеспечения огородников инвентарем и семенами.
В период Великой отечественной войны 1941-1945 гг. резко обострилась продовольственная проблема и возросла потребность в самообеспечении граждан продуктами питания. Для реализации этой потребности 7 апреля 1942 г. было принято постановления ГКО от «О выделении земель для подсобных хозяйств и под огороды рабочих и служащих», затем постановление СНК СССР от 4 ноября 1942 г. «О закреплении за предприятиями и учреждениями земельных участков, отведенных под индивидуальные огороды рабочих и служащих» и постановления СНК и ЦК ВКП (б) от 19 февраля 1944 г. «О мерах по дальнейшему развитию и улучшению индивидуального огородничества в 1944 году». В 1944 г. примерно половина горожан в стране занималась огородничеством.
Подъем садоводства и огородничества начался после принятия 24 февраля 1949 г. постановления Совета Министров СССР «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих». Современные садоводство и огородничество сложились на основе подходов, заложенных в указанном постановлении.
В 1977, 1981, 1988 гг. ЦК КПСС и Совет Министров СССР принимали специальные постановления о мерах по развитию личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества. В этот период намного расширяется отвод земли гражданам под коллективное садоводство.
В 1991 г., в период продовольственного кризиса, вышло постановление «О мерах по дальней-
шему развитию коллективного садоводства и огородничества». Это постановление способствовало бурному росту землеотвода под садоводства и огородничества.
Землепользование садоводов значительно расширилось. Садоводы облагораживали и благоустраивали участки, превращая бросовые земли в плодоносящие сады. Так, более 37% земель, полученных москвичами в 1980-1990-е гг. под садоводство, представляли собой неудобья и бросовые земли - бывшие торфяники, отработанные карьеры, заболоченные луга, лесные поляны.
Развитие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в последние годы происходит под влиянием факторов, радикально меняющих положение, значение и условия осуществления хозяйственной деятельности этих объединений. К этим факторам следует отнести:
- рыночные реформы, обусловившие переход земли в частную собственность и радикально изменившие условия ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства;
- изменение правового положения и хозяйственной принадлежности данных некоммерческих объединений граждан, существенно сказавшееся как на внешних обеспечения содержания инфраструктуры объединений, так и на отношениях членов внутри самих объединений;
- социальную дифференциацию, расслоение и дезинтеграцию общества, оказывающие влияние как на отношения внутри некоммерческих объединений, так и на отношение к ним со стороны муниципальных образований, на территории которых они находятся, а также на политику органов управления в отношении данной формы хозяйственной деятельности;
- дифференциацию роли и значения самих некоммерческих объединений граждан в зависимости от их вида, местоположения и от состава членов; продолжает сохраняться высокое значение садоводческих, огороднических, а также дачных некоммерческих объединений граждан в обеспечении продовольствием жителей малых и средних городов и урбанизированных сельских поселений, в создании условий для относительно недорогого отдыха
для жителей крупных и средних городов. Растет значение функции субурбанизации, фактически выполняемой садовыми и дачными поселками, расположенными в относительной близости от крупных городов. Во многих из них создана заметная инженерная инфраструктура.
В связи с вышесказанным, возникает необходимость в более детальном и глубоком изучении
факторов и условий, обеспечивающих функционирование и развитие некоммерческих садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан, в выработке методических рекомендаций, предлагающих решения накопившихся проблем.
В табл. 1, 2 представлены те субъекты Рф, на территории которых находится наибольшее количество садовых участков.
1. Садоводы и садоводческие объединения граждан (по данным Роснедвижимости за 2004 г.)
Субъект РФ Количество садовых участков Общая площадь, тыс. га. Из них сельскохозяйственных угодий
РФ - всего 14 514 107 1 257,6 1 091
Московская область 1 345 340 115,6 90,4
Ленинградская область 590 725 58,6 40,2
Республика Башкортостан 507 240 33,2 30,6
Свердловская область 449 889 37,2 30,1
Республика Татарстан 446 062 28,3 28,3
Самарская область 433 261 30,6 30,4
Челябинская область 406 915 33,4 30,5
Новосибирская область 405 413 29,0 26,4
Краснодарский край 369 554 28,2 24,2
Ростовская область 368 981 28,9 25.5
Красноярский край 352 141 34,3 33,9
Нижегородская область 339 907 27,3 23,5
Иркутская область 335 821 29,4 27,8
Кемеровская область 317 168 25,8 23,8
Волгоградская область 315 490 25,6 23,6
Саратовская область 306 158 25,6 24,9
2. Огороднические объединения граждан (по данным Роснедвижимости за 2004 г.)
Субъект РФ Количество огородных участков Общая площадь, тыс. га. Из них сельскохозяйственных угодий
РФ - всего 4 092 724 403,7 401,1
Московская область 439 693 24,6 24,1
Ленинградская область 144 902 9,7 9,7
Краснодарский край 237 159 24,0 23,5
Самарская область 201 974 16,3 16,3
Свердловская область 175 230 12,0 12,0
Приморский край 121 320 12,3 12,3
Челябинская область 111 390 8,3 8,3
Оренбургская область 109 273 11,9 11,9
Кемеровская область 104 567 10,7 10,7
Красноярский край 91 941 18,2 18,2
Алтайский край 87 523 11,5 11,4
Нижегородская область 74 740 7,5 7,5
Воронежская область 73 631 8,9 8,8
Саратовская область 75 971 6,7 6,7
Тамбовская область 75 239 15,9 15,9
Архангельская область 70 092 5,5 5,5
В настоящей статье мы рассмотрим только две наиболее острые проблемы в развитии коллективного садоводства и огородничества - землепользование и содержание инженерной инфраструктуры садоводческих и огороднических объединений граждан.
Вступление в действие Земельного кодекса и развитие рынка земли заметно отразились на условиях деятельности садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан. С одной сто-
роны, в основном потребность населения в земле удовлетворена, хотя на начало 2001 г., по собранным Госкомземом России данным, 283 тыс. граждан еще желали получить землю для строительства, в том числе 158,4 тыс., или около 56%, под садовые участки. С другой стороны, в уже созданных садоводческих и огороднических объединениях проблемой является наличие неиспользуемых участков. По данным пробной сельскохозяйственной переписи, в
обследованных районах более половины садоводческих участков и значительная часть огороднических не используется (табл. 3). В основном это связано с недостатком технических средств и физических сил для их обработки, ростом стоимости проезда до участков, а также увеличением затрат на электроэнергию, семена, удобрения, строительные материалы.
Нередко граждане добровольно отказываются от предоставленных им участков. Однако процедура
отказа от земли связана с затратами времени и материальными издержками, и многие не приступают к ее оформлению или, начав, прекращают ее. В результате возрастает количество, по существу, бесхозных, запущенных участков. Целесообразно проводить инвентаризацию пустующих земель некоммерческих объединений граждан и передавать их в распоряжение муниципалитетов или же самих объединений по упрощенной процедуре.
3. Освоение земельных участков садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан
Край, область, район Садоводческие объединения Огороднические объединения
Количество индивидуальных участков в объединениях - всего, ед. В том числе неосвоенных, ед., % Количество индивидуальных участков в объединениях - всего, ед. В том числе неосвоенных, ед., %
Пензенская, Ни- 4 852 2 545 2336 104
желомовский 52,4% 4,4%
Пензенская, Ше- 5 189 3 427 376 78
мышейский 66,0% 20,7%
Саратовская, Пу- 3 645 1 707 645
гачевский 46,8%
Саратовская, Пет- 5 144 3 040 1844 1527
ровский 59,1%
Краснодарский, 2 440 1 280 82,8%
Брюховецкий 52,4%
Краснодарский, 5 610 2 859 42 33
Крымский 50,9% 78,6%
Красноярский, 6 056 467 1867 4
Шушенский 7,7% 0,0%
Источник: Федеральная служба государственной статистики. Итоги пробной сельскохозяйственной переписи 2004 года по ШемышейскомурайонуПензенскойобласти. М.: Росстат. -2005; Тоже: поНижеломовскомурайонуПензенскойобласти. М.: Росстат. -2005; Тоже: поБрюховецкомурайону Краснодарскогокрая. М.: Росстат. -2005; Тоже: поКрымскомурайонуКрас-нодарского края. М.: Росстат. - 2005; То же: по Петровскому району Саратовской области М.: Росстат. - 2005; То же: по Пу-гачевскомурайонуСаратовскойобласти. М.: Росстат. -2005; Тоже: поШушенскомурайонуКрасноярскогокрая. М.: Росстат. -
2005.
Относительно большое количество запущенных участков в отдельных регионах связано и с тем, что в начале 1990-х гг. некоторые граждане набирали по несколько участков в надежде в дальнейшем их выгодно реализовать, а не для производственных целей.
В то же время вблизи крупных городов пустующих земель практически нет. Земли используются сезонным населением. В качестве примера можно привести обследование Жуковского района Калужской области. Оно показало, что растет площадь земель, находящихся в собственности и в пользовании сезонного населения, причем этот показатель значительно превышает землепользование постоянного сельского населения.
Серьезной проблемой для многих владельцев садовых, дачных и некоторой части огородных участков, переданных в 1992-1993 гг. в собственность, стало оформление самих прав. Свидетельства о праве собственности на садовые и дачные участки только декларировали право собственности, при переходе которого, в том числе при наследовании и дарении, требуется длительное и дорогостоящее оформление документов. Наиболее дорогостоящий компонент этой процедуры - оформление межевого дела. Межевание земель отдано на откуп преимущественно частным фирмам, большинство из которых нередко завышают цены на этот вид деятельности. Кроме того, в ряде районов допускаются проволоч-
ки и необоснованные поборы и при оформлении прав на земли, находящиеся в общей собственности членов объединений.
4. Земля в собственности и пользовании у постоянного и сезонного сельского населения Жуковского района Калужской области
01.01.2000 г. 01.01.2005 г.
Земля в пользовании, га 3 890 3 701
В том числе: постоянного населения 1 666 1 441
сезонно проживающего населения 2 224 2 260
Земля в собственности, га, 2 229 2 486
В том числе: постоянного населения 660 686
сезонно проживающего населения 1 769 1 800
Источник: полевые исследования ВИАПИ им. А.А.Никонова
Решение проблемы с землепользованием особенно важно, учитывая значение некоммерческих объединений граждан в решении задачи обеспечения продовольствием. По данным пробной сельскохозяйственной переписи, проходившей в четырех субъектах РФ, в некоторых районах посадки в садоводческих товариществах сопоставимы с посадками в хозяйствах постоянного сельского населения.
4. Посевные площади сельскохозяйственных культур в некоммерческих объединениях граждан в сравнении с хозяйствами населения под урожай 2004 г.
Всего посевов под урожай 2004 г. по районам, га Хозяйства населения -всего Из них
садоводческие объединения огороднические объединения
га % га %
Нижеломовский 2 504,5 129,0 5,2 70,1 2,8
Шемышейский 2 116,4 71,6 3,4 71,7 3,4
Пугачевский 433,3 90,6 20,9 16,9 3,9
Петровский 707,8 118,2 16,7 33,6 4,7
Брюховецкий 2 631,6 68,0 2,6
Крымский 3 146,9 109,6 3,5 1,3 0,0
Шушенский 2 176,7 402,8 18,5 27,2 1,2
Источник: Федеральная служба государственной статистики.
Аграрное реформирование сняло ограничения с развития садоводства и огородничества. Но при этом садоводы и огородники лишились важных средств и источников поддержки со стороны предприятий и государства и оказались предоставлены самим себе.
Ранее в благоустройстве территории, развитии социально-бытовых объектов садоводческих товариществ активное участие принимали предприятия и учреждения, при которых создавались товарищества. Они имели право расходовать на нужды благоустройства садовых поселков, развитие социальной инфраструктуры в них до 25% средств фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства. С переходом к рыночной экономике и отнесением садоводческих товариществ помощь со стороны предприятий во многих регионах России практически прекратилась.
До 1992 г. садоводы и огородники платили, по существу, символический налог на землю, сравнительно низкими были затраты на организацию территории, на строительство, транспортные и другие расходы. Невысокими были затраты на содержание управления низовых и областных объединений садоводов, на оплату занимаемых ими помещений и т.д. Опять-таки садоводам оказывали помощь предприятия и организации, при которых создавались товарищества. В настоящее время налоги, взносы во внебюджетные фонды составляют около 40% от суммы собираемых членских и целевых взносов, высоки тарифы за проезд до земельного участка и обратно, а также за электроэнергию, юридические и иные услуги. Намного повысились цены на строительные материалы, удобрения, на аренду помещений, оплату обучения начинающих садоводов. Это поставило садоводов в трудные условия.
Неудовлетворительно обстоит дело с медицинским обслуживанием садоводческих коллективов, с организацией торговли, телефонизацией и охраной садоводческих товариществ. Особенно сложным является положение садоводов, получивших участки в последнее время в условиях стремительного роста цен на средства производства и услуги.
Резкое снижение покупательной способности населения привело к сокращению производства садовых домиков, многих видов средств производства, используемых хозяйствами граждан. Если в прошлом строительство жилья на участках тормози-
лось, главным образом, трудностями в приобретении строительных материалов, то ныне главной причиной, по которой многими семьями не строится жилье на садовых участках, стало отсутствие средств при существенном росте цен на строительные материалы. У многих, особенно малообеспеченных семей, возникают большие трудности в использовании садового участка из-за дороговизны проезда на автобусном и железнодорожном транспорте, увеличения радиуса поездок на садово-огородные участки. У москвичей он достигает 200 км. Участки для них уже выделяются не только в Московской, но и в соседних областях (Калужской, Смоленской, Тверской, Ярославской, Владимирской, Тульской и Рязанской).
Государство фактически устранилось от нужд садоводческих и огороднических объединений граждан. Между тем они имеют преимущественно потребительскую направленность и содержатся не за счет прибыли, а за счет ежемесячных взносов членов товариществ. Это принципиальное отличие не учитывается в налоговой политике, особенно после
2004 г., когда некоммерческие объединения граждан лишили льгот на оплату единого социального налога, а также при установлении нового порядка декларирования и начисления земельного налога, водного налога и налога на имущество.
Ужесточив требования к некоммерческим объединениям граждан как к юридическим лицам, государство в то же время не признает их как субъекты хозяйственной деятельности. В классификаторе ОКВЭД до сих пор нет понятия «садоводческое некоммерческое товарищество».
Пренебрежение к интересам членов садоводческих и огороднических товариществ проявилось и в отмене так называемых майских выходных (2 мая), позволявших в большинстве регионов провести подготовительные сельскохозяйственные работы на садовых и огородных участках.
Конструктивный подход к решению проблем коллективного садоводства и огородничества демонстрируют правительства крупнейших мегаполисов РФ - городов Москвы и Санкт-Петербурга. В Москве организация системы государственной поддержки садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений возложена на ГУП развития Московского региона г. Москвы.
Постановлениями Правительства Москвы утверждены: Программа развития коллективного
садоводства для жителей г. Москвы до 2002 г. (от 1.06.93 г. № 515); Программа развития коллективного садоводства для жителей г. Москвы на 2003 и последующие годы (от 6.09.02 г. № 1313-РП); Городская целевая среднесрочная программа дальнейшего развития коллективного садоводства для жителей г. Москвы на 2004-2006 гг. (от 10.06.03 г. № 433-ПП).
Учет граждан, желающих получить садовые участки для коллективного садоводства, в соответствии с действующим законодательством осуществляется префектурами административных округов города Москвы по месту жительства граждан.
Обеспечение граждан садовыми участками для коллективного садоводства органы местного самоуправления города Москвы производят с учетом очередности, имеющихся льгот и наличия земельного фонда, оформляемого ГУП РМР для указанных целей. Оказание помощи в развитии внешней инфраструктуры садоводческим объединениям москвичей на территории Московской и семи сопредельных с ней областей осуществляется за счет средств бюджета г. Москвы, в рамках целевых программ развития коллективного садоводства.
В законе г. Москвы «О бюджете на текущий год» ежегодно предусматривается выделение средств на реализацию программы развития коллективного садоводства. На выполнение программ поддержки развития садоводства и огородничества из бюджета города Москвы с 1995 по 2004 г. предусматривалось выделение средств в размере 1 884,6 млн р., фактически было выделено 1 836,8 млн р.
Под коллективное садоводство для жителей Москвы, в первую очередь, имеющих льготы на получение земельных участков, было оформлено более 46 тыс. га земли в Московской и сопредельных областях; сформировано около 6,6 тыс. садоводческих товариществ. В результате проделанной работы обеспеченность жителей Москвы садовыми земельными участками возросла с 17% в 1991 г. до 50% в настоящее время. Кроме того, осуществлены обширные работы по созданию внешней инфраструктуры, обеспечивающей пользование садовыми участками, - сооружение подъездных путей, прокладка линий электроснабжения, долевое участие в
сооружении объектов инфраструктуры, которыми пользуются садоводы в районах (медицинские учреждения, пожарная служба) и т.п.
В Ленинградской области организация системы государственной поддержки садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений возложена на Управление по развитию садоводства и огородничества г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Управление входит в структуру органов исполнительной власти г. Санкт-Петербурга.
Законодательным собранием г. Санкт-Петербурга 11.09.2002 г. принят закон СПБ «О целевой программе г. Санкт-Петербург «Развитие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений жителей г. Санкт-Петербург на 2003-2010 годы». Указанным законом утверждена целевая программа. Финансирование основных мероприятий программы осуществляется за счет средств, выделяемых из бюджета СПБ в период с 2003 по 2010 г.
Объемы финансирования (с учетом корректив закона СПБ от 19.07.2005 г. № 375-56) составляют 800 млн р., в том числе по годам: 2004 г. - 100 млн р.;
2005 г.- 73,8 млн р. 2006-2010 гг.- по 125,24 млн р. ежегодно.
Управлением разработано положение, регулирующее предоставление субсидий объединениям садоводов, создана экспертная комиссия для рассмотрения социальных программ (проектов) для предоставления субсидий на основании конкурсных процедур среди некоммерческих объединений садоводов и огородников по мероприятиям программы. Ежегодно осуществляется финансирование десятков проектов развития инженерной инфраструктуры некоммерческих объединений граждан (электро- и водоснабжение, мелиорация, газификация, землеустроительные работы, обеспечение вывоза бытовых отходов, передача в лизинг техники и т.п.).
Этот ценный опыт крупнейших мегаполисов целесообразно распространять, как минимум, во всех городах-миллиониках, садоводческие и огороднические объединения жителей которых насчитывают сотни тысяч участков на территориях соответствующих областей.
ГОРОЖАНЕ В ДЕРЕВНЕ: СОЦИАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МЕЛКИХ КВАЗИХОЗЯЙСТВ
Б.С.Клементьев, к.филос.н., проф. Педагогического института Саратовского госуниверситета
«Конструкция» социальной проблематики нынешней российской деревни перестроилась: деревня уже не расценивается как периферийный, навсегда отставший от города эшелон социальной среды, а представляется в качестве самостоятельной подсистемы общества, имеющей собственную траекторию развития, специфическое сочетание и акцентировку проблем и собственный ресурс социально-экономической эволюции. Объективным фоном подобного переосмысления остается процесс разрыва, исчезновения, в лучшем случае - сокращения множества экономических, социальных, культурных и духовных связей. И поселенческая, и социальная среда современной российской деревни ре-
деет и рвется буквально на глазах. Состояние глубинной, «окраинной», капиллярной деревенской поселенческой среды приближается к критическому (отсутствие мест приложения труда, постарение населения, натурализация сельскохозяйственных угодий). Но в то же время заметно нарастает социально-экономическая потребность в модернизированных формах освоения и использования природной среды, в возрождении поселенческого потенциала деревни.
Что же делать? Традиционные подходы предполагают механизм, предусматривающий взаимодействие всех уровней власти, общественных организаций и членов сельского сообщества. В итоге -
