CC BY
108
Финансовый менеджмент
УДК 336.132
развитие инструментов
финансового менеджмента бюджетной сферы
Т. Б. ИВАНОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и финансов
E-mail: itb45@yandex. ru Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Волгоградский филиал
В статье отмечается, что последнее время в финансовом менеджменте бюджетного процесса стали использоваться такие инструменты, как показатели оценки деятельности субъектов бюджетного планирования, административные регламенты предоставления бюджетных услуг, а с 2012 г. введено планирование стоимости бюджетных услуг и разработка государственных заданий на их выполнение. Это создает новые возможности улучшения качества управления бюджетными расходами. Рассмотрены направления развития инструментов финансового менеджмента бюджетной сферы на основе использования программ для ЭВМ.
Ключевые слова: показатели, оценка деятельности, субъект бюджетного планирования, административные регламенты, предоставление бюджетных услуг, стоимость, государственные задания, финансовый менеджмент.
2012 г. войдет в историю бюджетного регулирования как период дальнейшего развитие бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), путем разработки государственных заданий и расчета стоимости предоставления бюджетных услуг. Автором предоставлены обобщения полученных результатов и предложения по использованию на
их основе новых возможностей финансового менеджмента бюджетного процесса.
Проведем краткий обзор сформированных к настоящему времени по выделенному направлению бюджетного регулирования элементов БОР.
Во-первых, к ним относятся характеристики целей, задач и показатели деятельности главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), отражаемые в ежегодных докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНДах). Используемые в них показатели подразделяются на две группы:
- формируемые за счет деятельности непосредственно самих ГРБС;
- формируемые на основе функционирования подведомственной сети.
В первой группе, например, есть показатель «Осуществление мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств областного бюджета Волгоградской области», имеющий значения «да» или «нет», комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области [2]. Он применяется для оценки выполнения задачи «Создание условий для повы-
шения качества финансового менеджмента главных администраторов средств областного бюджета» в рамках реализации цели «Создание условий для оптимизации расходных обязательств Волгоградской области». Данный показатель обеспечивается непосредственно самим ГРБС, осуществляющим проведение мониторинга.
Ко второй группы относятся:
- показатель «Количество государственных и муниципальных услуг, предоставляемых на базе МФЦ» (комитет экономики администрации Волгоградской области); цель - «Развитие общего государственного управления», задача - «Улучшение организации предоставления государственных услуг»;
- показатель «Охват детей, потребителей государственной услуги по реализации программ дополнительного образования» (комитет по образованию администрации Волгоградской области); цель - «Создание условий для активного включения обучающихся образовательных учреждений в экономическую, социально-политическую и культурную жизнь общества» [2].
Реализация таких показателей ДРОНДов невозможна без эффективного финансового менеджмента (в данных примерах - на уровне МФЦ и учреждений дополнительного образования).
Во-вторых, разработаны административные регламенты предоставления бюджетных услуг, включающие:
- общие положения;
- стандарт предоставления;
- состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий);
- требования к их выполнению;
- формы контроля за исполнением административного регламента;
- досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу и их должностных лиц [7].
Примерами таких услуг являются социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические услуги, предоставляемые учреждениями социальной защиты отдельным слоям населения. При работе с молодежью - услуга по подготовке молодых спортсменов для участия в международных и всероссийских соревнованиях по авиационным видам спорта, работа по проведению профилактических, культурно-досуговых и зрелищных мероприятий и т. п.
Формируются базовые и ведомственные (отраслевые) перечни государственных работ (услуг). Базовые утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а ведомственные - органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных федеральных бюджетных или федеральных автономных учреждений, а также ГРБС в отношении находящихся в их ведении федеральных казенных учреждений [3].
В-третьих, конкретизация предоставляемых бюджетных услуг позволила определить их стоимость. Как и в коммерческом секторе, все затраты разделены на прямые (непосредственно связанные с предоставлением услуги) и косвенные (общие затраты, связанные с предоставлением одновременно всех бюджетных услуг конкретным учреждением). В том числе отдельно для каждого учреждения определяются нормативные затраты на содержание имущества. Нормативные затраты по конкретной бюджетной услуге разрешено рассчитывать как для каждого учреждения отдельно, так и для группы - в среднем или с учетом корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности предоставления услуг (обеспеченность инженерной инфраструктурой, статус муниципального образования и т. п.). Для определения затрат рекомендуется применять три метода:
- нормативный (по установленным нормам);
- структурный (пропорционально выбранному основанию - заработной плате, площади и др.);
- экспертный (на основании экспертной оценки) [4].
В-четвертых, осуществлен переход определения объема финансирования от расчета сметы затрат на функционирование учреждений бюджетной сферы к планированию расходов на выполнение государственных заданий по оказанию государственных услуг и по выполнению работ. Общими у этих видов госзаданий являются:
- положение о досрочном прекращении исполнения государственного задания;
- порядок контроля за его исполнением;
- форма отчета об исполнении и сроки предоставления.
В госзадании на проведение работ даются характеристика их содержания и планируемый результат. При планировании оказания услуг указываются:
- их наименование;
- категория потребителей;
- показатели, характеризующие качество и объем предоставления;
- нормативные правовые акты, регулирующие порядок оказания;
- механизм информирования потенциальных потребителей.
Значительное внимание уделено регламентации предоставления разрешенных в нормативных актах платных услуг. Должны быть определены:
- значения предельных цен (тарифов);
- порядок их расчета;
- наименование устанавливающего органа (учреждения) [3].
Рассмотренные инновации бюджетного процесса создали среду, позволяющую продолжить разработку механизма финансового менеджмента, направленного на повышение эффективности и результативности реализации бюджетной политики (в частности, отдачи от использования государственных финансовых ресурсов, обеспечения эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления) [8].
Указывается и на один из элементов такого механизма - создание и развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами.
Все эти положения повышают актуальность широкого применения накопленного опыта формирования открытых систем, обеспечивающих взаимодействие выполнения показателей ДРОН-Дов, административных регламентов, госзаданий с учетом сопутствующих им финансовых затрат, который был закреплен в свидетельствах о государственной регистрации следующих программ для ЭВМ (разработанных при непосредственном участии автора): «Оценка результативности услуг по социальной защите населения и предоставлению мер социальной поддержки»; «Оценка делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере социальной защиты населения».
Первая программа обеспечивает взаимоувязку показателей ДРОНДов и госзаданий. Ее блок-схема приведена на рисунке. Она обеспечивает «трансляцию» целей, задач, показателей ГРБС на подведомственную сеть. Госзадание на оказание услуг (проведение работ) должно обеспечить выполнение соответствующего показателя реализации каждой
конкретной задачи ГРБС. Кроме того, обеспечивается единая система оценки эффективности достижения ожидаемого результата. Для этого показатели планирования и выполнения государственного задания, с одной стороны, и характеристики целей и задач ГРБС, с другой, должны корреспондировать друг с другом. Это позволит получать показатели реализации задач ГРБС, направленных на конкретные группы потребителей, путем суммирования данных, указанных в государственных заданиях.
Использование приведенного алгоритма позволяет:
- задать желаемый (требуемый) уровень эффективности;
- разработать варианты (сценарии) хозяйственной деятельности, позволяющие воздействовать на возникающие проблемы;
- определить величину эффективности, которая будет достигнута в результате принимаемых решений.
При выявлении причин отклонения плановых и фактических показателей программа позволяет проводить факторный анализ и по его результатам принимать корректирующие действия, способные привести рассматриваемую систему к требуемому состоянию. Организованная предложенным способом система БОР позволит на уровне отдельного бюджетного учреждения представлять причины изменения показателей, характеризующих реализацию функций ГРБС в целом, которые могут быть связаны как с особенностями предоставления услуг (изменения клиентской группы, степени удовлетворенности качеством), так и с их финансированием.
Рассмотрим, как эта информационная база может использоваться для принятия решений о целесообразности делегирования полномочий одних уровней бюджетного процесса другим (на примере социальных выплат населению), что было практически осуществлено в программе для ЭВМ «Оценка делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере социальной защиты населения».
В экономической литературе предлагается оценивать эффективность делегирования исполнения государственных полномочий на основе сопоставления общих социально-экономических показателей развития регионов [10] или численности служащих, занятых предоставлением этих услуг, до и после их передачи [1].
Блок-схема формирования единого информационного поля для оценки эффективности реализации показателей ДРОНДов и госзаданий по подведомственным учреждениям ГРБС
Первый подход связан с делегированием полномочий только опосредованно, так как бюджетные услуги обязательно предоставляются на каждой конкретной территории. И то, на какой уровень бюджета возложена эта миссия, по общим показателям развития региона отследить трудно или невозможно.
Во втором подходе рассматривается только один аспект проблемы - бюджетные расходы. Качество предоставления услуги (например, транспортная доступность) здесь не учитывается.
Для устранения недостатков данных подходов оценивать эффективность делегирования полномочий различным бюджетным уровням целесообразно
на основе показателей стоимости администрирования предоставления бюджетной услуги (учитывается величина бюджетных затрат) и оценки ее качества (затраты времени, денег на получение услуги).
С точки зрения качества финансового планирования важно рассчитать, сколько финансовых ресурсов должно быть запланировано при предоставлении услуги на территории конкретного муниципалитета. Это определит возможности бездефицитного планирования необходимого объема субвенций.
Эти характеристики достаточно легко генерируются на основе приведенной на рисунке блок-схемы.
Затраты на администрирование являются разновидностью стоимости предоставления бюджетной услуги и могут обособленно генерироваться в рамках инструментов БОР, введенных в настоящее время. Хотя в регионах используются разные методики оценки стоимости администрирования предоставления бюджетной услуги [9], каждая из которых имеет свои достоинства и недостатки, но указанная блок-схема позволяет диагностировать эффективность передачи полномочий при применении каждой из них.
Качество предоставления услуги через временные и стоимостные затраты (транспортные расходы) одного льготополучателя определяется на основе анкетирования, которое рекомендуется как универсальный метод оценки степени удовлетворенности потребителей работой государственных
органов власти и местного самоуправления [3]. Оценка вероятности изменения числа ошибок при делегировании полномочий тоже легко определима на основании предложенной блок-схемы, так как в госзадании заложен и обязательный контроль за качеством и количеством предоставляемых услуг (выполнения работ).
Определение числа потребителей, также заложенное в госзадании, позволяет оценить возможность бездефицитного планирования необходимого объема субвенций. По социальным выплатам населению для этого применялся коэффициент локализации, позволяющий определить, насколько предсказуем спрос на услугу со стороны ее получателей, оценить степень привязки предоставления услуг по социальной защите населения к определенной территории. За счет этого при делегировании полномочий учитывается такой риск бюджетного планирования, как потенциальная необходимость внесения поправок в бюджеты местных органов управления в связи с изменением контингента потребителей каждой конкретной услуги.
Остановимся на некоторых результатах, полученных в ходе применения рассматриваемых программ для ЭВМ.
Во-первых, стоимость администрирования предоставления услуг по выплате социальных пособий населению, полученная экспертным путем, при одном и том же административном регламенте существенно различалась, что свойственно и расчетам стоимости иных бюджетных услуг. Поэтому со временем необходимо решить проблему: использовать для финансирования работы учреждений бюджетной сферы индивидуальные нормативы или единые (общие, усредненные). Пока и то, и другое действующими нормативными актами разрешено [4].
При использовании индивидуально формируемой стоимости бюджетной услуги механизм расчета объема финансирования меняется, но он будет давать такой же объем бюджетных средств, необходимых для финансирования бюджетного учреждения, что и до проведения реформы. Поэтому его непосредственное применение не окажет влияния на повышение результативности функционирования бюджетной сферы.
При использовании единой стоимости бюджетных услуг выделяемый объем финансовых ресурсов может быть как избыточным, так и недостаточным для функционирования учреждения. Кроме того, возникает еще ряд проблем:
- где границы индивидуализации стоимости услуг: на уровне учреждения, муниципалитета, субъекта Федерации?
- при использовании единой стоимости услуг -каковы последствия избытка или нехватки финансовых средств для функционирования учреждений?
Схожие проблемы уже были губительны для российских реформ. В 1960-1970-е гг., когда оценка деятельности предприятий по валовой продукции привела к повышению материалоемкости советской экономики, отсутствию заинтересованности в конечном результате в виде выпуска товарной продукции, пользующейся спросом, проводилась реформа по внедрению показателя нормативно чистой продукции (НЧП). Он должен был учитывать только стоимость, добавленную переработкой, и стимулировать производство конечной продукции, не стремясь к повышению затрат на материалы.
В начале реформы предполагалось, что НЧП -это форма проявления в плановой экономике общественно необходимых затрат труда и поэтому заложенные в ней нормативы должны быть при выпуске одинаковой продукции различными предприятиями общими. Это привело к недостатку средств у одних производителей, переизбытку у других, к критике концепции реформы и переходу к индивидуальным нормативам, учитывающим специфику производства продукции на различных предприятиях. Недостаток реформы был преодолен, но сама она оказалась во многом выхолощенной, так как каждый производитель вновь покрывал все свои расходы, независимо от их общественной значимости.
Во-вторых, при принятии решения об использовании единой стоимости предоставления бюджетных услуг необходимо учитывать специфику формирования единой цены. В трудовой теории стоимости в ее основе лежат общественно необходимые затраты труда. Как отмечал К. Маркс: «... чтобы товар мог быть продан по его рыночной стоимости, то есть в соответствии с содержащимся в нем общественно необходимым трудом, для этого все количество общественного труда, употребленного на производство всей массы данного вида товаров, должно соответствовать величине общественной потребности в них, то есть платежеспособной общественной потребности. Конкуренция, колебания рыночных цен, соответствующие колебаниям отношения между спросом и предложением, всегда стремятся свести к этой мере общее количество
труда, затраченное на каждый вид товаров» [5]. Сам же общественно необходимый труд представляет собой затрату общественно средней рабочей силы, которая «... употребляет на производство данного товара лишь необходимое в среднем или общественно необходимое рабочее время» [6].
Таким образом, формирование общественно необходимых затрат труда предполагает:
- средние, общественно нормальные условия производства;
- распределение труда по отраслям производства в соответствии со структурой и величиной общественных потребностей, т. е. не только отраслевую, но и межотраслевую конкуренцию;
- стихийный характер перераспределения ресурсов под воздействием отклонения между спросом и предложением в результате нарушений их равновесия.
В микроэкономике формирование рыночной цены определяется как стихийное достижение равенства между спросом и предложением. Затем механизм этой «стихийности» при формировании цены товаров (услуг) конкретизируется по видам отраслевой конкуренции чистой (совершенной), монополистической, олигополии и чистой монополии. Для каждого вида отраслевой конкуренции характерен свой вид цены:
- свободная (чистая, совершенная) - единая, рыночная;
- монополистическая - дифференцирована по качеству;
- олигополия - дифференцирована по качеству, но соотношение цен сознательно поддерживается стабильным;
- монополия - одна цена, так как товар производит одно лицо.
В настоящее время большая часть рынка бюджетных услуг монополизирована. Развитие же системы аутсорсинга возможно лишь по ограниченному перечню услуг, так как в связи с ограниченностью платежеспособного спроса предоставление большей их части (особенно в сельских районах) не осуществляется. Поэтому создание стихийного механизма формирования общественно необходимых затрат труда маловероятно. Следовательно, проблема принятия решения о формировании стоимости по индивидуальным или единым нормам в обозримом будущем будет сохраняться.
Кроме того, величина цены зависит от эффекта масштаба производства. При наращивании объемов
производства цены снижаются, но затем при превышении некоторого минимального уровня за счет ухудшения условий управляемости производством они вновь начинают расти. Не случайно крупные западные фирмы организуют производство продукции на разных площадках и практикуют развитие конкуренции между своими же подразделениями. Это приближает их функционирование к условиям свободной конкуренции и позволяет использовать эффект масштаба производства на той части кривой, которая обеспечивает снижение издержек.
В-третьих, были получены и некоторые количественные характеристики, обеспечивающие повышение эффективности бюджетного процесса. Например, о существовании слабой связи между числом одновременно назначаемых специалистом мер социальной поддержки и количеством допускаемых при этом ошибок. Коэффициент корреляции между этими показателями в среднем за 3 года составил 0,615. Такая величина коэффициента говорит о целесообразности создания многофункциональных центров (МФЦ), так как разнообразие предоставляемых услуг не приводит к резкому снижению их качества с точки зрения исполнения требований законодательства (при одновременном повышении комплексности обслуживания, что повышает степень удовлетворенности потребителя). В то же время полученное значение коэффициента корреляции говорит о необходимости создания единой информационной службы поддержки качества предоставления бюджетных услуг, в которую может обращаться работник МФЦ (как «широкий» специалист) для консультирования в профильном ГРБС (у «узкого» специалиста).
Необходимость информационной поддержки была подтверждена и другими исследованиями, проводимыми при участии автора. Например, при организации анкетирования специалистов МФЦ Волгоградской области в рамках реализации долгосрочной областной целевой программы «Повышение уровня финансовой грамотности населения и развитие финансового образования в Волгоградской области» на 2011-2015 гг. 83 % респондентов на вопрос: хотели ли бы вы продолжить сотрудничество по информации финансового характера? - ответили утвердительно. В качестве форм взаимодействия ими были указаны периодически проводимые курсы повышения квалификации и/или возможность получать индивидуальные консультации по задаваемым гражданами вопросам.
Таким образом, внедряемые в настоящее время инструменты финансового менеджмента бюджетного процесса, обеспечивающие бюджетирование, ориентированное на результат, позволяют сформировать единую электронную информационную базу ГРБС и подведомственных им учреждений. Это поможет анализировать и принимать обоснованные управленческие решения по следующим вопросам:
- управление процессом формирования отчетных показателей ГРБС с опорой на характеристики, полученные непосредственно от потребителей бюджетной услуги;
- корректировка бюджета с учетом величин постоянных и переменных расходов на предоставление услуг, определяющих пределы возможного снижения расходов, структурных сдвигов в трудоемкости их предоставления;
- выявление возможности и целесообразности перехода к единой стоимости предоставления бюджетных услуг;
- оперативная оценка на основе единой нормативной базы эффективности управления общественными финансами.
Использование предложенных подходов к формированию взаимосвязей между различными видами бюджетных расходов обеспечивает повышение качества финансового менеджмента бюджетной сферы, развивая используемый инструментарий.
Список литературы
1. Алексеева Н. А. Управление эффективностью мезоэкономических отношений промышленно развитого региона. Ижевск. 2008.
2. ДРОНДы ГРБС администрации Волгоградской области. URL: http://volganet. ru.
3. Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным го-
сударственным учреждениям и контролю за их выполнением: утверждены приказами Министерства финансов РФ от 29.10.2010 N° 136-н, Министерства экономического развития РФ от 29.10.2010 № 525.
4. Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений: утверждены приказами Министерства финансов РФ от 29.10.2010 № 137-н, Министерства экономического развития РФ от 29.10.2010 № 527.
5. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. М.: Государственное издательство политической литературы. 1955-1981.
6. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. М.: Государственное издательство политической литературы. 1955-1981.
7. О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
8. Основные подходы к формированию проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов. URL: http://info. minfin. ru/slides/docs/3300.pdf.
9. Оценка делегирования исполнения государственных полномочий органам местного самоуправления (на примере социальной защиты населения) / под ред. А. В. Дорждеева, Т. Б. Ивановой, И. О. Тюменцева. М.: Анкил. 2011.
10. Широковских В. Н. Теория и практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: правоприменительный аспект. М. 2008.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХИ СТРАХОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ !
Предлагаемпубликацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость однойпубликации — 8 000рублей (НДСнеоблагается) задве журнальные страницы формата A4.
Тел./факс:(495) 721-85-75 www.fin-izdat.rupost@fin-izdat.ru
