Развитие информационной инфраструктуры государственного управления в российских регионах Текст научной статьи по специальности «Право»

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

УДК 005:004

РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ

REGIONAL DEVELOPMENT OF INFORMATION INFRASTRUCTURE OF STATE GOVERNANCE IN RUSSIA

Козельская Ирина Николаевна

Kozelskaya Irina Nikolayevna

доктор экономических наук, профессор кафедры национальной экономики и государственного и муниципального управления, ССЭИ (филиал) ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», г. Саратов

PhD. (Economics), professor of the department of national economics and state and municipal governance, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University, Saratov

e-mail: [email protected]

Бабич Алексей Юрьевич

Babich Aleksey Yuryevich

студент 1 курса факультета магистратуры, ССЭИ (филиал) ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», г. Саратов

1st year student of the faculty of master studies, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University, Saratov

e-mail: [email protected]

Статья посвящена проблеме совершенствования информационного обеспечения процесса государственного управления. Целью исследования является выявление важнейших направлений развития информационной инфраструктуры государственного управления в российских регионах. В статье проводится оценка уровня развития информационной инфраструктуры, выявляются факторы, сдерживающие ее развитие в российских регионах. Обосновывается необходимость активизации процесса формирования эффективной информационной инфраструктуры и пути улучшения информационной обеспеченности процесса принятия управленческих решений.

Ключевые слова: информационная инфраструктура, государственное управление, информационная безопасность.

The paper deals with the challenge of improving information support for public governance. The authors aim to identify the most important areas of the development of the regional information infrastructure of public governance in Russia. The paper examines the level of development of information infrastructure and reveals factors constraining its regional development in Russia.

The necessity to streamline the process of establishing an efficient information infrastructure and find ways of improving information support for management decision making is stressed.

Keywords: information infrastructure, public governance, information security.

В Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020)» важнейшим направлением является формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных технологий. В ее подпрограмме «Информационное государство» основной задачей для реализации этого направления определена необходимость повышения качества предоставления государственных услуг путем их перевода в электронный вид, развития сервисов на основе информационных технологий для упрощения процедур взаимодействия и коммуникации общества и государства, развития специальных информационных и информационно-технологических систем обеспечения деятельности органов государственной власти, создания и развития электронных сервисов в социальных сферах, распространения лучшей практики информационного общества на уровне субъектов РФ [1].

В связи с этим развитие информационной инфраструктуры государственного управления как важнейшей части информационной инфраструктуры национальной экономики в целом, совокупности видов деятельности, позволяющих усилить информационную обеспеченность процесса принятия управленческих решений органами государственной власти, представляется весьма актуальным направлением научных исследований. В процессе формирования и развития информационной инфраструктуры государственного управления следует рассматривать и стимулировать эффективное функционирование целостного комплекса элементов в их взаимосвязи: и тех элементов, которые формируются в рамках собственной, внутренней структуры органов государственной власти, и тех, которые создаются для их взаимодействия с населением и межведомственного взаимодействия, и элементов информационной инфраструктуры национальной экономики в целом. Использование возможностей информационных ресурсов разных типов позволит усилить обоснованность принятия управленческих решений.

Вместе с тем важнейшим требованием к функционированию информационной инфраструктуры государственного управления является соблюдение информационной безопасности. В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной в 2000 г., достижение информационной безопасности трактуется как важнейшее направление государственной политики, фактор обеспечения стратегической стабильности государства; подчеркивается, что важнейшей составляющей национальных интересов РФ в информационной сфере является защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем [4].

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. предусматривает преодоление технологического отставания в важнейших областях информатизации, телекоммуникаций и связи, определяющих состояние национальной безопасности, обеспечение условий для гармонизации национальной информационной инфраструктуры с глобальными информационными сетями и системами; обозначает угрозы, связанные с информационной безопасностью, такие как политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение преобладающего превосходства в военной сфере, путем развития высокоточных, информационных и других высокотехнологичных средств ведения вооруженной борьбы, в сфере государственной и общественной безопасности [8].

Как отмечают известные отечественные исследователи, состояние информационной безопасности в России характеризуется достаточно высоким уровнем технологической зависимости, что относится как к техническим средствам, так и к программному обеспечению (в первую очередь - системному), когда многие средства вычислительной техники и программное обеспечение, используемые для обеспечения служебной деятельности, произведены в иностранных государствах, которые являются членами военного блока НАТО [9]. В связи с этим важнейшей задачей представля-

ется разработка и внедрение, в первую очередь в систему государственного управления, национальных программных продуктов на основе систем с открытым кодом как альтернатив продукции Microsoft.

Одним из приоритетов современной государственной политики следует признать совершенствование процесса информатизации государственного управления и государственных учреждений в целях повышения эффективности и качества работы государственных организаций (за счет снижения организационных и денежных затрат на получение услуги, повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных полномочий, сокращения бюджетных расходов на деятельность органов государственной власти), в том числе за счет формирования соответствующей инфраструктуры электронного правительства путем использования современных информационных технологий и систем электронного документооборота в работе государственных структур. Современная инфраструктура электронного правительства позволяет повысить открытость, свободу доступа к государственной информации за счет изменения технологии взаимоотношений органов государственной власти и взаимодействия государственных информационных систем, кардинально изменить взаимоотношения между различными ветвями государственной власти.

Инфраструктура электронного правительства строилась на унифицированной платформе путем объединения на единой телекоммуникационной инфраструктуре его функциональных элементов: информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также элементов инфраструктуры общественного доступа - центров доступа в общественных приемных, сайтов государственных органов власти в сети Интернет, региональных многофункциональных центров оказания услуг - и, как подчеркивают отечественные исследователи, достигла определенного уровня сформированности, включив в себя такие важные элементы, как Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), Национальная платформа распределенной обработки данных (НПРОД), Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре (ЕСИА), Информационная система головного удостоверяющего центра (ИСГОЦ), Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГМУ) [7].

Вместе с тем дальнейшее развитие инфраструктуры электронного правительства требует активного воплощения мер по ее совершенствованию, основные направления реализации которых названы в Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020)», такие как развитие Единого портала, повышение доступности процедур регистрации на нем; интеграция многофункциональных центров, официальных сайтов органов (организаций), предоставляющих услуги, региональных порталов государственных услуг с информационными системами органов (организаций), предоставляющих услуги, и компонентами инфраструктуры электронного взаимодействия для обеспечения единой авторизации, оплаты и использования единого личного кабинета; развитие системы межведомственного и межуровневого информационного взаимодействия; развитие проекта «Электронный регион»; создание отечественных инновационных технических изделий в сфере информационных технологий и отечественного телекоммуникационного оборудования; создание национальной информационно-коммуникационной платформы цифрового контента [1].

Формирование информационной инфраструктуры государственного управления в регионах предопределяется наличием определенных условий. Об условиях развития информационной инфраструктуры в российских регионах можно делать выводы на основе анализа Индекса сетевой готовности (Networked Readiness Index), который характеризует уровень развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и отражает наличие условий для развития ИКТ, готовность граждан, деловых кругов и государственных органов к использованию ИКТ, уровень использования ИКТ в общественном, коммерческом и государственном секторах.

Всемирный экономический форум (World Economic Forum) повысил оценку России по Индексу сетевой готовности в 2015 г.: Россия улучшила свою позицию на девять пунктов в сравнении с 2014 г., заняв 41 место в рейтинге. При этом сильными сторонами России признают низкую стоимость доступа к инфраструктуре ИКТ и достаточно высокую грамотность взрослого населения. Однако неразвитость рынка, неэффективность юридической системы и слабая восприимчивость компаний и государственных структур к внедрению информационных технологий мешают стране подняться в рейтинге выше. Россия по-прежнему отстает от большинства развитых экономик, индекс сетевой готовности которой

(4,5) существенно ниже, чем у стран, занимающих первые места в рейтинге, таких как Сингапур (6,0), Финляндия (6,0), Швеция (5,8). Показатель численности пользователей сети Интернет (на 1 тыс. человек населения) в России в 2013 г. (640 человек) был пока существенно ниже показателей стран-лидеров (более 940 человек в Норвегии, Швеции и Дании [6]).

Вместе с тем Россия существенно опережает по Индексу сетевой готовности другие страны БРИКС: Китай занимает только 62 место, Южная Африка - 75-е, Бразилия - 84-е, Индия - 89-е [10]. Всемирный экономический форум считает, что для повышения конкурентоспособности страны не могут полагаться только на развитие инфраструктуры ИКТ. Наоборот, преимущества ИКТ могут быть полностью реализованы только странами, сформировавшими целостную стратегию, нацеленную на создание условий для повышения навыков, развития инноваций и условий для предпринимательства, которые будут работать с современной инфраструктурой.

Важнейшей составной частью процесса формирования эффективной информационной инфраструктуры государственного управления является развитие электронного правительства. Анализ рейтинга стран мира по уровню развития электронного правительства (The United Nations E-Government Survey), публикуемого Организацией Объединенных Наций (ООН) для оценки возможностей государственных структур и их готовности к использованию информационно-коммуникационных технологий в процессе предоставления гражданам государственных услуг, позволяет делать определенные выводы об уровне развития электронного правительства в России. Несмотря на то что Россия по-прежнему существенно отстает от развитых стран по значению индекса (только 0,7296 в 2014 г., хотя у Южной Кореи, занимающей 1-е место, он равен 0,9462), она сделала существенный скачок, улучшив свою позицию с 59 места в 2009 г. до 27 места. При этом страны БРИКС значительно отстают от России: Бразилия располагается только на 57 месте, Китай - на 70-м, Южная Африка - на 93-м, а Индия - на 118 месте [10].

Поскольку индекс развития электронного правительства включает в себя оценку и степени охвата, качества интернет-услуг, и уровня сформированности ИКТ-инфраструктуры, накопленного человеческого капитала, отражая в том числе качество информационных услуг, веб-сайтов государственных служб, уровень их доступности для граждан, и количество интернет-пользователей, пользователей фиксированной и мобильной телефонной связи, пока-

затели грамотности населения и достаточности нормативно-правовой базы, постольку улучшение позиции России отражает значительный прогресс в развитии электронного правительства.

Вместе с тем экспертами отмечается, что подъем России в рейтинге объясняется в большей мере улучшением показателей, относящихся к развитию ИКТ-инфраструктуры, но в меньшей мере - повышением качества государственных услуг.

Недостаточный уровень транспарентности деятельности органов государственной власти можно считать фактором, сдерживающим развитие информационной инфраструктуры государственного управления в российских регионах, поскольку это препятствует как межведомственному взаимодействию и взаимосогласованию в рамках системы государственного управления, так и возможности активного влияния граждан и общественных институтов на процесс поступления информации в результате обратной связи.

Так, Международная неправительственная организация (World Justice Project) в рейтинге по Индексу открытости правительства (The Open Government Index) в 2015 г. расположила Россию только на 67 месте [10]. Поскольку данный индекс отражает уровень информированности граждан о деятельности государственных органов, уровень доступа граждан к информации об их деятельности, участие граждан в процессах принятия государственных решений, возможности их влияния на принятие общественно значимых решений, степень реализации общественного контроля, в том числе эффективность рассмотрения обращений и жалоб граждан и реакцию органов власти на такие обращения, постольку слабая позиция России в рассматриваемом рейтинге в определенной мере свидетельствует о существенных препятствиях для формирования эффективной информационной инфраструктуры в российских регионах. При этом в категории «гражданское участие, т.е. уровень гражданского участия в процессах принятия общественно значимых решений, включая механизмы общественного контроля», Россия занимает худшую позицию (88 место).

По значению Индекса открытости правительства Россия, имеющая только 0,49 баллов, существенно отстает от лидеров рейтинга; Швеция, Новая Зеландия и Норвегия оцениваются по этому показателю в 0,81 балла. Существенно Россия отстает и от таких стран БРИКС, как Южная Африка (27 место), Индия (37 место) и Бразилия (38 место); только Ки-

тай в этой группе занимает худшую позицию (87 место).

Реализация возможностей повышения международных рейтингов, отражающих развитие информационной инфраструктуры, потребует глубокого анализа динамики показателей, определяемых в процессе статистического учета, и выявления факторов, оказывающих негативное влияние. Если сравнивать по видам экономической деятельности, показатели уровня развития информационной инфраструктуры в РФ для вида деятельности «государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование» существенно выше, чем в среднем по всем видам деятельности. Так, в 2013 г. по данным статистического учета в сфере указанного вида деятельности 75,1% обследованных организаций использовали системы электронного документооборота при среднем показателе в 61,7%. При этом, если в сравнении с 2011 г. средний показатель снизился, в «государственном управлении» он увеличился [5].

Обеспеченность персональными компьютерами (с доступом к сети Интернет) организаций, осуществляющих такой вид деятельности, как «государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное страхование», также намного выше: число персональных компьютеров, имеющих доступ к сети Интернет, на 100 работников здесь достигает 41 штук при среднероссийском показателе в 26 штук. 92,7% обследованных организаций указанного вида деятельности в 2013 г. использовали сеть Интернет (79,8% - широкополосный доступ), 42,4% имели веб-сайт в сети Интернет, в то время как в среднем по всем видам деятельности эти показатели ниже: 88,1%, 79,4%, 41,3% соответственно.

Несмотря на достаточно высокие указанные среднероссийские показатели развития информационной инфраструктуры в государственном управлении, отдельные российские регионы должны проводить значительную работу по их повышению. Так, в Саратовской области эти показатели существенно ниже.

Результаты рейтинга регионов РФ по комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти, проводимого в соответствии с Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», показывают, что Саратовская область занимает одну из последних позиций - 75 место [3]. Следовательно, настоятельной потребностью развития Саратовской области является совершенствование деятельности органов власти, в

том числе за счет улучшения информационной обеспеченности.

Показатели развития информационного общества в Саратовской области также не отличаются высокими значениями: в рейтинге субъектов РФ, входящих в состав Приволжского федерального округа, по развитию информационного общества область занимала только 9 место в 2013 г. Уровень удовлетворенности граждан области качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг составлял только 60%, доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, достигала только 3%, доля государственных услуг, переведенных в электронный вид, - только 75%, доля электронных документов органов исполнительной власти области в общем объеме документооборота - только 50%, доля записей в каталогах областных государственных общедоступных библиотек, переведенных в электронную форму, - 30% [2]. Следовательно, необходимо проводить серьезную работу по повышению этих показателей. Количество учащихся на один персональный компьютер, используемый в учебных целях, составляло в 2013 г.: в областных государственных и муниципальных общеобразовательных организациях - 16 человек, в областных государственных профессиональных образовательных организациях - 13 человек, что требует снижения этих показателей.

Если в целом по РФ по данным выборочного статистического обследования 65,1% домашних хозяйств имели в 2013 г. доступ к сети Интернет, в Саратовской области - только 62,7%; если в РФ 41,3% организаций имели веб-сайт, в области - только 37,9%; если в РФ 88,1% организаций использовали сеть Интернет, в области - только 87,6% [5]. Число персональных компьютеров с доступом к сети Интернет на 100 работников в РФ составляло 26 штук, в Саратовской области - только 22 штуки.

Вместе с этим в Саратовской области достигнуты определенные успехи в направлении формирования информационной инфраструктуры государственного управления. К региональной системе межведомственного электронного взаимодействия (РСМЭВ) к настоящему времени с учетом ведомственных сетей подключено около 650 рабочих мест в режиме онлайн и около 400 - в режиме офлайн.

Таким образом, система охватывает собой все органы исполнительной власти и местного самоуправления, участники системы обеспечены необходимыми средствами электронной цифровой подписи установленного формата.

По рекомендации Правительства РФ по проведению административной реформы и Министерства экономического развития РФ была сформирована базовая схема создания сети МФЦ на территории Саратовской области, в соответствии с которой в 2013 - 2014 гг. было открыто 15 МФЦ с обеспечением охвата населения 45,2%.

Разработанная в Саратовской области государственная программа ставит следующие важнейшие задачи: повысить долю муниципальных органов управления образованием области, использующих для передачи данных при подготовке и проведении государственной итоговой аттестации защищенные каналы

связи с соблюдением режима информационной безопасности, до 13% к 2017 г.; долю областных государственных и муниципальных общеобразовательных организаций и областных государственных профессиональных образовательных организаций, имеющих сайты в сети Интернет, интегрированные с автоматизированной информационной системой министерства образования области, до 100% [2]. Выполнение этих задач позволит существенно повысить уровень развития информационной инфраструктуры государственного управления в Саратовской области, что, в свою очередь, должно способствовать повышению эффективности деятельности органов власти.

Библиографический список (References)

1. Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020)», утв. постановлением Правительства Российской Федерации № 313 от 15 апреля 2014 г. URL: http://www. consultant.ru.

Gosudarstvennaya programma Rossiyskoy Federatsii «Informatsionnoye obshchestvo (2011 - 2020)», utv. postanovleniyem Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii № 313 ot 15 aprelya 2014 g. [State program of the Russian Federation «Information Society (2011 - 2020)», approved by the Resolution of the Government of the Russian Federation № 313 of April 15, 2014.] URL: http://www.consultant.ru.

2. Государственная программа Саратовской области «Информационное общество» на 2014 - 2017 гг., утв. постановлением Правительства Саратовской области № 640-П от 20 ноября 2013 г. URL: http://www. consultant.ru.

Gosudarstvennaya programma Saratovskoy oblasti «Informatsionnoye obshchestvo» na 2014 - 2017 gg., utv. postanovleniyem Pravitel'stva Saratovskoy oblasti № 640-P ot 20 noyabrya 2013 g. [State program of the Saratov region «Information society in 2014 - 2017», approved by the Resolution of the Government of the Saratov region № 640-P of November 20, 2013.] URL: http://www.consultant.ru.

3. Доклад о комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2013 г. URL: http://www.economy.gov.ru.

Doklad o kompleksnoy otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov is-polnitel'noy vlasti sub»yektov RF po itogam 2013 g. [Report on a comprehensive assessment of the efficiency of the performance of the executive power in the subjects of the Russian Federation in 2013.] URL: http://www.economy.gov.ru.

4. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895. URL: http://www.consultant.ru.

Doktrina Informatsionnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii, utv. Prezidentom RF ot 9 sentyabrya 2000 g. № Pr-1895. [Information Security Doctrine of the Russian Federation, approved by the President of the Russian Federation on September 9, 2000 № Pr-1895.] URL: http://www.consultant.ru.

5. Российский статистический ежегодник. 2014. URL: http://www.gks.ru.

Rossiyskiy statisticheskiy yezhegodnik. 2014. [Russian Statistical Yearbook. 2014.] URL: http://www.gks.ru.

6. Россия и страны мира. 2014. URL: http://www.gks.ru.

Rossiya i strany mira. 2014. [Russia and other countries of the world. 2014.] URL: http://www.gks.ru.

7. Серова Г.А. Элементы инфраструктуры электронного правительства // Делопроизводство. 2013. № 4. URL: http://www.consultant.ru.

Serova G.A. (2013) Elementy infrastruktury elektronnogo pravitel'stva. [Elements of e-government infrastructure.] // Deloproizvodstvo. № 4. URL: http://www.consultant.ru.

8. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.». URL: http://www.consultant.ru.

Ukaz Prezidenta RF ot 12 maya 2009 g. № 537 «O Strategii natsional'noy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii do 2020 g.». [Presidential Decree of 12 May 2009 № 537 «On National Security Strategy of the Russian Federation until 2020».] URL: http://www.consultant.ru.

9. Холопова Е.Н., Бойцов А.С. Информационная безопасность пограничных органов на современном этапе: Понятие, структура // Информационное правительство. 2014. № 5. URL: http://www.consultant. ru.

Kholopova Ye.N., Boytsov A.S. (2014) Informatsionnaya bezopasnost' pogranichnykh organov na sovremennom etape: Ponyatiye, struktura. [Information security of state border services at the present stage: Concept, structure.] // Informatsionnoye pravitel'stvo. 2014. № 5. URL: http://www.consultant.ru.

10. URL: http://www.gtmarket.ru.