CC BY
173
Развитие и особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в регионах России и на муниципальном уровне *
Т.С. Черемная руководитель рабочей группы по государственно-частному партнерству Делового Союза Евразии, руководитель Центра эффективного развития территорий, кандидат политических наук (г. Москва)
Татьяна Сергеевна Черемная, [email protected]
Сегодня взаимодействие органов власти и бизнеса объективно является движущей силой современного государства. В России этот процесс сопряжен со спецификой политической и социально-экономической реальности:
• санкционное давление со стороны стран Запада;
• острая необходимость перехода экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу;
• необходимость более эффективного сбалансированного использования бюджетных средств и привлечения дополнительных внебюджетных источников, позволяющих государству успешнее выполнять возложенные на него обществом социально-политические и экономические функции.
В настоящее время государственная социально-экономическая политика характеризуется рядом основных стратегических направлений государственной экономической политики на среднесрочный период (2014-2016 годы), сформулированных Президентом Российской Федерации В. Путиным в Бюджетном послании о бюджетной
политике в 2014-2016 годах. Среди них выделены следующие:
• обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;
• оптимизация структуры расходов федерального бюджета;
• развитие программно-целевых методов управления;
• создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры;
• повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса [1].
Эксперты утверждают, что новая стратегия социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год является достаточно оптимистичной, поскольку согласно ее положениям внутренний валовой продукт вырастет, а инфляция к концу 2017 года снизится до 5,5 процента. Часть экспертов придерживаются мнения, что инфляция может снизиться до 4 процентов, а курс американского доллара - до 40-45 рублей [2].
При этом ключевой проблемой современного развития России эксперты называют экономический рост. Начиная с 2013-2014 годов экономисты и политики признают, что
* При подготовке статьи использованы материалы Третьего инфраструктурного конгресса «Российская неделя государственно-частного партнерства», проходившего 29-31 марта 2016 года. Частично материал статьи был изложен на секции «Инвестиции в национальную экономику. Защита интересов отечественного бизнеса» Международного бизнес-конгресса «Безопасность и защита предпринимательства», проходившего в Москве 24 ноября 2015 года в Торгово-промышленной палате Российской Федерации.
торможение определяется не конъюнктурными, а институциональными факторами. Все чаще речь идет о необходимости проведения институциональных реформ, формирующих стабильные «правила игры», понятные хозяйствующим субъектам и позволяющие прогнозировать последствия тех или иных экономических решений [3].
В таких условиях именно государственно-частное партнерство (далее также - ГЧП) и муниципально-частное партнерство (далее также - МЧП) рассматриваются как неотъемлемый элемент, обеспечивающий эффективное взаимодействие заинтересованных сторон в решении важнейших инфраструктурных проблем современной России.
Глобальный экономический и политический характер взаимоотношений по поводу инициации и реализации крупных инфраструктурных проектов подтверждается данными об объемах современного рынка инфраструктуры, который оценивается более чем в 30 триллионов рублей. В настоящее время в России реализуются уже более 1 300 проектов государственно-частного партнерства, что подтверждает особую потребность в развитии его механизмов [4]. При этом существенной проблемой является отсутствие достаточного опыта у региональных властей и интереса инвестора. И та, и другая стороны пока не готовы на прозрачных и понятных условиях договариваться о реализации стратегически важных для региона проектов. Для решения указанных проблем необходимо следующее:
• активное формирование рынка ГЧП;
• внесение законодательных корректировок (в частности, в Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; далее - Закон о ГЧП);
• популяризация механизма реализации проектов ГЧП;
• обучение представителей власти и бизнеса структурированию проектов ГЧП, что является слабым местом, по оценкам экспертов.
И без того достаточно сложно «идущие» проекты сталкиваются с неготовностью бизнеса и власти, обусловленной сложной социально-экономической и политической ситуацией, ограниченностью бюджетных ресурсов и высокой стоимости финансирования, что усиливает риски досрочного расторжения контрактов. Так, некоторые эксперты в тяжелых экономических условиях прогнозируют замораживание части существующих проектов и инициацию новых. Кроме того, определенный период может потребоваться и для адаптации нового Закона о ГЧП под условия рынка, внесения соответствующих изменений в него, а также для приведения региональной и смежной федеральной нормативной правовой базы в соответствие с требованиями закона.
Что касается отраслевой специфики реализации проектов государственно-частного партнерства, то стоит отметить, что здесь ключевым лидером является сфера жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Однако большая часть проектов в этой сфере реализуется в рамках концессий согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Перспективы развития рассматриваемой области открывает законодательная инициатива об упразднении таких прав собственности на муниципальное имущество, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, к 2018 году, озвученная заместителем Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации А.В. Чибисом [7]. Еще одним стимулом к развитию рынка ГЧП в сфере ЖКХ является готовность использования средств пенсионных фондов при осуществлении проектов ГЧП в этой сфере При этом задача Министерства - передача неэффективных муниципальных унитарных предприятий в частные руки.
Одной из перспективных с точки зрения государственно-частного партнерства является сфера переработки твердых бытовых отходов (далее - ТБО). Задача решения проблемы ТБО становится все более актуальной, подчас требующей принятия немедленных решений со стороны муниципальных органов власти, однако реализация функций утилизации и переработки ТБО за счет частного бизнеса возможна только при наличии конкретных условий:
• необходимый объем ТБО;
• связка различных фаз транспортировки и переработки;
• активная поддержка органов власти.
Другой традиционно популярной сферой
для реализации проектов государственно-частного партнерства является транспортная. Именно здесь в настоящее время реализуются наибольшее количество федеральных и региональных проектов ГЧП с наибольшей капиталоемкостью, что неудивительно, учитывая, что к сфере транспорта относятся и аэропорты, и автомобильные дороги, и железнодорожный транспорт. Среди перспективных проектов в этой сфере эксперты отмечают реконструкцию небольших региональных аэропортов, предусматривающую их расширение и увеличение количества рейсов. К примеру, через механизм ГЧП аэропорт, выполняющий 1-2 рейса, может быть реконструирован за счет частного партнера и значительно увеличить количество рейсов (до 15). Безусловно, эффективность такой реконструкции не является однозначной, здесь требуются расчеты как востребованного финансово обеспеченного трафика, так и перспектив получения прибыли в определенный период времени частным партнером.
Также стоит отметить сферы, которые являются проблемными с точки зрения применения к ним механизма государственно-частного партнерства. К таковым можно отнести проекты в сфере фотовидеофик-сации. В настоящее время реализация таких проектов затруднена ввиду отсутствия прямого упоминания объектов фотовидео-
фиксации в Законе о ГЧП и концессиях. Это связано с закрытым перечнем объектов ГЧП, предусмотренным законом, поэтому реализация указанных проектов может иметь трудности с точки зрения их законодательного обоснования.
Еще одна неоднозначная сфера с позиции ГЧП - электроэнергетика. Эксперты склоняются к мнению о невозможности реализации проектов ГЧП в сфере электроэнергетики, поскольку она традиционно является государственной и передача части функций от государства частнику здесь возможна на особых условиях и только на принципах квазиГЧП, что подтверждает практика реализации проектов в этой сфере. Для активизации реализации энергетических ГЧП-проектов требуется внесение существенных законодательных изменений.
И наконец, самая необходимая, но пока наиболее слабая сфера с точки зрения ГЧП - социальная инфраструктура. Причина отсутствия большого количества инициатив в низкой рентабельности таких проектов, поскольку их реализация напрямую зависит от платежеспособности населения. Но все же лидером социальной сферы сегодня можно смело назвать здравоохранение. Причина популярности и экономической целесообразности реализации проектов ГЧП в здравоохранении в том, что из всех социальных сфер она является наиболее жизненно необходимой, а потому и востребованной даже на коммерческой основе, чего нельзя сказать, к примеру, о спорте или культуре.
Самыми яркими примерами последнего года в сфере здравоохранения можно назвать комплексный проект передачи в частные руки «Скорой помощи» в 6 регионах России (в качестве пилотного проекта с последующей трансляцией на другие регионы). Также важным является и инициирование создания специализированных медицинских центров на принципах ГЧП. В частности, такие проекты есть и в Москве, и в Московской области. Предпола-
гается, однако, что оказание медицинских услуг в таких медицинских организациях будет осуществляться как за счет средств обязательного медицинского страхования (по большей части), так и на платной основе. Таким образом, «медицинские» проекты ГЧП имеют практически гарантированный возврат инвестиций, а следовательно, и очевидные перспективы развития.
Совсем иную ситуацию мы можем наблюдать в сфере спорта. Для реализации проектов в этой сфере требуются высокая платежеспособность населения и существенная поддержка государства. Так, интересанты частного бизнеса из сферы спорта на встрече с В. Путиным просили о создании преференций для частных инвесторов, желающих вкладывать в сферу спорта [8]. Предложения представителей частного бизнеса были поддержаны Президентом Российской Федерации, и в ближайшее время можно ожидать существенного развития этой сферы на принципах ГЧП.
Остальные проекты социальной сферы (детские сады, образовательные учреждения, культурные проекты) только начинают активно инициироваться бизнесом и властью. Низкая рентабельность ввиду низкой платежеспособности населения подталкивает законодательные органы к внесению соответствующих законодательных инициатив, которые будут способствовать созданию преференций и полноценного правового поля для реализации таких проектов в целом. Ведь зачастую ГЧП является единственной возможностью для реализации социальных объектов из-за ограниченности муниципальных и региональных бюджетов.
Вместе с тем необходимо отметить, что становление рынка и институциональной базы ГЧП-проектов до сих пор не закончено. Этому препятствовали:
• затянувшаяся на 4 года процедура принятия Закона о ГЧП;
• отсутствие понимания некоторых аспектов реализации проектов органами власти (так называемая пробле-
ма отсутствия квалифицированного заказчика);
• недоверие бизнеса к власти, что подтверждается данными социологических опросов;
• отсутствие узкоспециализированных консультантов в регионах;
• сложность получения финансирования на мелкие и средние по стоимости проекты, поскольку финансовым институтам интересны только крупные инфраструктурные проекты с высокой рентабельностью и стабильными гарантиями.
Здесь же отметим и небольшое количество реализуемых в классической форме проектов ГЧП. В настоящее время из 1 300 проектов, реализуемых в России, в форме классического ГЧП реализуются около 15 проектов, а в общей сложности на разных стадиях - не более 100. Таким образом, сегодня большая часть проектов реализуется на основе концессионного законодательства в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Однако концессии являются только одной из форм реализации такого рода проектов, а не ГЧП в классическом виде. Такая же система используется и в странах БРИКС, где концессионное законодательство и законодательство о ГЧП отделены друг от друга.
Также серьезными, на мой взгляд, вопросами являются такие, как значение, роль и место механизма государственно-частного партнерства в системе государственного и муниципального управления. Сегодня понимание сути ГЧП в большинстве случаев сводится к одному из способов ведения современного бизнеса, что подтверждает идеология обязательной рентабельности проектов государственно-частного партнерства, при этом часть затрат перекладывается на потребителя, поэтому и появляются платные автомобильные дороги, другие платные услуги для населения. В целом такая система соответствует критериям рыночной экономики, но зачастую противоречит инте-
ресам потребителей, принципам социального государства. Однако в настоящее время ситуация меняется, чему способствует реализация нескольких важных мер. Прежде всего речь идет о принятии Федерального закона от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон вступил в силу с 1 января 2016 года. Хотя эксперты отмечают наличие большого количества недостатков, он, наконец, четко определяет понятие «государственно-частное партнерство» как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенного в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». В законе четко определены признаки ГЧП и обязательные элементы, при которых проект может быть реализован на принципах государственно-частного партнерства.
Еще одним, хотя и не совсем положительным драйвером, можно назвать санкци-онную политику со стороны стран Запада, которая поспособствовала необходимости реализации политики импортозамещения. Отметим, что создание новых производств и бизнеса не подпадает под определение ГЧП. Однако развитие бизнеса невозможно без создания соответствующей инфраструктуры - дорог, объектов ЖКХ и т. д., что может быть реализовано на условиях партнерства государства и бизнеса в форме ГЧП. Сюда же можно отнести и создание государством дополнительных механизмов:
• предоставление гарантий, в том числе для получения финансирования от кредитной организации;
• политическая поддержка проектов региональных органов власти;
• возможность реализации проектов в рамках территорий опережающего развития, особых экономических зон, технопарков, кластеров;
• помощь в получении или предоставлении земельных участков на определенных условиях.
Однако указанные формы поддержки нельзя назвать свойственными классическому ГЧП, представляющему собой именно софинансирование государством (муниципалитетом) и бизнесом объектов социальной инфраструктуры в форме заключения соглашения о государственно-частном партнерстве или контракта жизненного цикла.
Особенно необходимо отметить проблематику инициации и реализации небольших по капиталоемкости муниципальных проектов. Сегодня такие проекты составляют почти 80 процентов от их общего количества.
Степень важности реализации муниципальных ГЧП-проектов определяется тем, что эффективное развитие муниципальных территорий является резервом, предоставляющим возможность поднять уровень жизни населения. При этом возникает комплексная задача развития муниципалитетов, которая, в свою очередь, предполагает корректировку, а иногда и полное реформирование существующей системы управления муниципалитетом, разработку новой программы развития муниципального образования. В с вязи с этим система государственно-частного партнерства должна постепенно все более адаптироваться к регионам и муниципалитетам, чтобы способствовать территориальному региональному развитию, наращиванию новых производств, а значит, и развитию инфраструктуры под их создание. Еще более значимым является развитие муниципально-частного партнерства. И в этом направлении постепенно ведется работа. Так, прошедший в марте 2016 года
Инфраструктурный конгресс «Российская неделя ГЧП» был посвящен теме развития территорий посредством использования инструментов государственно-частного партнерства. И это неудивительно, учитывая, что из 1 300 проектов ГЧП в России почти 1 000 приходятся как раз на муниципальные [9]. К масштабным проектам по строительству дорог все чаще добавляются небольшие, но жизненно важные проекты ЖКХ (реконструкция котельных, модернизация систем теплоснабжения и водоотведения), появляются проекты и в новых сферах -спорт, культура, образование, медицина.
Кроме того, в Законе о ГЧП содержится формулировка и муниципально-частного партнерства, что также законодательно урегулирует отношения по поводу муниципальных проектов. Однако законодательство на современном этапе не выделяет специфичность реализации таких разных по объему, качеству, значимости, срокам реализации проектов. А ведь между крупными ГЧП и мелкими МЧП зачастую есть существенная разница. В частности, в случае реализации МЧП возникает проблема с получением финансирования со стороны частного инвестора.
В числе «тормозов» развития механизма МЧП необходимо отметить ограниченность бюджетных возможностей муниципалитетов. В настоящее время основными источниками дохода муниципальных образований являются подоходный налог с физических лиц, единый налог на вмененный доход и налог на имущество. Отсюда следует, что величина бюджета муниципального образования зависит от количества действующих предприятий и роста числа рабочих мест. Таким образом, наиболее действенный инструмент развития экономики - привлечение инвестиций в реальный сектор, создание современных промышленных и сельскохозяйственных производств.
Механизм поддержки инвестиционной активности в муниципалитете включает использование всех инструментов поддержки предпринимательской сферы с целью соз-
дания благоприятной среды для развития экономики, а именно:
• содержание в надлежащем состоянии существующей инфраструктуры и создание новой;
• информационная поддержка;
• долевое финансирование;
• уплата процентов по кредиту;
• налоговые льготы;
• устранение бюрократических барьеров для вхождения в бизнес и т. д. [10].
Особое внимание, безусловно, следует уделять развитию проектов в сфере сельского хозяйства. В последнее время с этой целью начали действовать поддерживающие инструменты. Сегодня мерами государственной поддержки агропромышленного комплекса являются:
• предоставление субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий по договорам сельскохозяйственного страхования;
• возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам и займам;
• предоставление грантов из федерального бюджета на реализацию перспективных инновационных проектов.
Кроме этого, государство предоставляет для сельхозпроизводителей кредиты на инвестиционный проект по льготной ставке, а также финансирование за счет средств Инвестиционного фонда. При существенной государственной поддержке уже реализованы проекты птицеводческого комплекса «Птицефабрика Акашевская» в Республике Марий Эл, свиноводческого комплекса в Приморском крае, животноводческого комплекса в Воронежской области и другие проекты. Внесенные Федеральным законом от 29 декабря 2015 года № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» поправки в Закон о ГЧП предоставили право заключать соглашения о ГЧП и концессионные соглашения в отношении объектов сельского хозяйства, что является
очень важным в существующих условиях действия санкций и будет способствовать развитию импортозамещения. Кроме того, по мнению экспертов, изменения позволят обеспечить привлечение инвестиций в развитие индустрии хранения овощей, что позволит снизить инфляционное давление. Безусловно, такие изменения коснутся и стратегической для сельских территорий отрасли сельского хозяйства.
Здесь также необходимо отметить возможности, предусматривающие использование механизма государственно-частного партнерства для передачи неэффективных муниципальных унитарных предприятий в руки частного бизнеса для повышения их эффективности, что может заметно сказаться не только на модернизации инфраструктуры, но и на повышении общего уровня социально-экономического развития страны. Однако стоит отметить и сложности привлечения инвестора в муниципальные проекты ГЧП по причине низкой рентабельности проектов, а следовательно, и отсутствие их интереса к таким проектам. К этому можно добавить практически полное отсутствие возможности финансирования проектов банками, опять же по причине отсутствия интереса из-за недостаточных масштабов и низкой рентабельности.
Здесь речь не идет о реализации убыточных проектов, скорее, мы говорим о кооперации и создании новых механизмов развития территорий, в том числе сельских. К ним относится строительство школ, больниц, спортивных объектов, культуры и т. д. при использовании адаптированного к условиям муниципально-частного партнерства, что потребует принятия политических решений в сфере государственного и муниципального управления, корректировки существующего смежного законодательства, инициации создания действенного механизма муниципально-частного партнерства, основанного на эффективной системе комплексного развития территорий России, поддержки государством инициатив муниципалитетов в сотрудничестве с института-
ми гражданского общества.
Таким образом, именно государственно-частное и муниципально-частное партнерства могут стать драйверами для развития как отдельных территорий, так и страны в целом.
Говоря о перспективах рынка, которые открываются перед его участниками, стоит отметить несколько серьезных инициатив, предложенных ими в последнее время. В частности, это обращение участников рынка к Правительству Российской Федерации с просьбой о внесении изменений, предусматривающих возможности финансирования региональных проектов ГЧП из федерального бюджета (имеется в виду софинансирование), поскольку возможности регионов не позволяют им осуществлять такие проекты, что ставит сферу ГЧП практически в безвыходное положение, ведь именно на долю региональных и муниципальных проектов приходится их большая часть. Также участники рынка ГЧП отмечают проблему тарификации, а именно заморозку тарифов на время реализации проектов (а в некоторых случаях их рост) и полагают необходимым скорейшее решение этой проблемы для повышения экономической целесообразности реализации таких проектов для частного партнера (см. [9]).
Следующий вопрос - это гарантии бюджета на реализацию проекта, то есть закрепление обязанности бюджета финансировать проект не только в рамках 3-годичного бюджетного цикла. Такие изменения позволили бы заметно усилить позицию инвестора. Депутаты обещают принять соответствующие поправки в самое ближайшее время.
И, пожалуй, самой ключевой системной проблемой, по моему мнению, является неготовность региональных органов власти передавать муниципальное и региональное имущество в частные руки.
Качественно новыми инициативами, способными оказать существенное влияние на количество и качество проектов ГЧП, можно
назвать предложение о включении в объекты соглашений о ГЧП не только недвижимого имущества (как это предусмотрено законом), но и движимого, а также создание Гарантийного страхового фонда, который будет страховать обязательства регионов и муниципалитетов по проектам ГЧП, что позволит снизить риски для обеих сторон. Эта инициатива была озвучена руководством Центра развития ГЧП на VII съезде Торгово-промышленной платы Российской Федерации [12]. Кроме того, в ближайшее время ожидается внесение законодательных поправок, предусматривающих включение в федеральные целевые программы статей по финансированию региональных проектов ГЧП, что будет большим шагом к активизации роста количества и качества региональных проектов, предусматривающих финансирование за счет средств федерального бюджета.
Еще одним важным изменением может стать возможность реализации промышленных проектов на принципах государственно-частного партнерства.
Таким образом, практика показывает, что в настоящее время рынок проектов ГЧП стремительно растет, хотя эксперты и прогнозируют его некоторое замедление в ближайшие 2 года из-за кризисных явлений в экономике. Вместе с тем улучшение экономической ситуации и постепенное накопление опыта на этапе формирования рынка позволяют прогнозировать значительный бум в сфере ГЧП в среднесрочной перспективе, что подтверждает мировая практика. Эксперты всего мира сходятся во мнении о том, что государственно-частное партнерство является лекарством для экономики и, пожалуй, самым эффективным из всех возможных.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О бюджетной политике в 2014-2016 годах : Бюджетное послание Президента Российской Федерации, 2013. URL: http://
www.kremlin.ru/ (дата обращения: 24 марта 2016 года).
2. Прогноз социально-экономического развития России на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. URL: http://econ оту.регткгакги/ир1оа0/1-Прогноз+на+2016. pdf
3. Мау В. А. Социально-экономическая политика России в 2014 г.: выход на новые рубежи? // Вопросы экономики. 2015. № 2.
4. Ассоциация «Центр развития государственно-частного партнерства» : [официальный сайт]. URL: http://pppcenter.ru/
5. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ.
6. О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ.
7. Доклад заместителя Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации А.В. Чибиса. URL: http://p3week.ru/
8. Встреча представителей частного бизнеса из сферы спорта с Президентом Российской Федерации В. Путиным. URL: http:// p3week.ru/
9. Третий инфраструктурный конгресс «Российская неделя государственно-частного партнерства» : [официальный сайт]. URL: http://p3week.ru/
10. Филатов В. Зачем муниципалитету стратегия? // Деловой журнал «Финансово-Экономический Бюллетень». 2011. № 129.
11. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2015 года № 391-Ф3.
12. VII съезд Торгово-промышленной платы Российской Федерации. Москва, 20 апреля 2016 года. URL: http://pppcenter. ru/29/novosti/pppcenter-news/pavel-seleznev-prinyal-uchastie-v-pervom-zasedanii-soveta-tpp-rf.html
