CC BY
46
УДК 332.4:621.2
Джетписова А. Б., Карлина Е. П.
развитие государственно-частного партнерства в нефтегазовой промышленности казахстана
Стратегия повышения конкурентоспособности экономики Казахстана, а также правильная оценка ее роли и места в мировом разделении и кооперации труда в определенной степени зависит от содержания, реалистичности и действенности государственной промышленной политики, ее внутренних и внешнеэкономических целей и задач.
Для продвижения на мировой рынок высокотехнологичной продукции, имеющей достаточную конкурентоспособность, должна использоваться политика государственной поддержки в направлениях финансового содействия отраслям, выступающими точками роста в активно развивающейся казахстанской экономике. Одним из наиболее перспективных направлений реализации государственной инвестиционной политики в современных условиях является развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в форме государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение, с привлечением частных инвестиций. Основными целями применения механизмов государственно-частного партнерства являются: возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки; повышение эффективности проектов в результате привлечения высококвалифицированных специалистов в области проектирования, управления, инновационной и других видов деятельности; уменьшение расходной части бюджетов за счет переложения части затрат на частных инвесторов и пользователей (коммерциализации предоставления услуг); минимизация проектных и инвестиционных рисков на основе их перераспределения между участниками соглашений.
Для формирования инструментария государственно-частного партнерства в РК необходимой и первоочередной задачей является изучение опыта сферы применения и механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, при этом необходимо выделить разнообразность используемых форм: сотрудничество между
партнерами осуществляется в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций. Основные формы и типы ГЧП систематизированы Варнавским В. Г. [1,2] и представляют собой модификации контрактных, концессионных и арендных отношений, соглашения о разделе продукции и организацию совместных предприятий.
В мировой практике государственно-частным партнерством (public-private partnership) принято называть достаточно широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле данный термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. При этом в качестве привлекаемых из частного сектора ресурсов могут выступать: капитал, «ноу-хау», управленческие технологии и т.д.
Лидерами в области государственно-частного партнерства являются страны «Большой семерки»: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Канада и Япония, в которых пик развития взаимодействия государства и частного бизнеса начался с середины 80-х годов двадцатого столетия. Проекты, реализованные с помощью концессионной формы ГЧП в указанных странах, осуществляются преимущественно в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры.
Следует отметить, что, как показали исследования [8], сфера применения механизмов ГЧП в различных странах определяется приоритетами государственной политики. Так, например, в странах с высоким уровнем социально-экономического развития (по классификации ООН - страны «Большой семерки») наибольшее распространение ГЧП получило в социальной сфере: здравоохранении и образовании - 52,4 % от общего количества проектов, на втором месте - объекты транспортной инфраструктуры - 14,9 %.
В группе экономически развитых стран (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) по числу использования ГЧП-проектов на первом месте находится отрасль,
связанная со строительством и реконструкцией автодорог (38,5 % проектов), затем следуют со значительным отрывом здравоохранение (12 % проектов), образование (9,5 % проектов) и средства размещения (9,1 % проектов).
В группе стран с переходной экономикой механизмы государственно-частного партнерства только начинают развиваться и применяются, в основном, для повышения обеспеченности транспортной инфраструктурой (62,1 % проектов).
Таким образом, как свидетельствует мировой опыт, приоритетными направлениями развития ГЧП в национальных экономиках являются объекты рыночной инфраструктуры, которые выполняют функции по обслуживанию человеческого, технического и природного капитала: здравоохранения, образования, ЖКХ, природоохранной деятельности, транспортной инфраструктуры и т.д. Основными причинами этому послужили: необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств, качества предоставляемых услуг и общественно-полезная значимость реализуемых проектов.
Применительно к казахстанской экономике государственно-частное партнерство должно стать одним из стратегических направлений развития и модернизации объектов современной промышленности и инфраструктуры, затрагивающим, прежде всего, совокупность приоритетных проектов, ориентированным на привлечение значительных зарубежных инвестиций и не предусматривающим (в обязательном порядке) необходимость прямого бюджетного финансирования этих проектов [6].
Точкой отсчета использования механизмов взаимодействия государства и частного бизнеса в Республике Казахстан (до принятия Закона «О конценссиях») стали ГЧП - проекты: строительство и эксплуатация новой железнодорожной линии «Станция Шар-Усть-Каменогорск» (договор заключен в 2005 году) и строительство межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан - Актюбинская область» (договор заключен в декабре 2005 года).
7 июля 2006 года был принят Закон РК «О концессиях», определивший правовое поле для внедрения в РК механизма концессии как одного из видов государственно-частного партнерства. После принятия Закона РК «О концессиях» последовал ряд подзаконных нормативных правовых актов, в том числе постановление Правительства Республики Казахстан от 28 ноября 2006 года № 1127 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на средне-
срочный период (на 2007-2009 годы). Данное постановление, принятое в развитие закона, дало возможность министерствам транспорта и коммуникаций, энергетики и минеральных ресурсов и местным исполнительным органам начать работу по подготовке и организации конкурсов для выбора концессионеров.
Для совершенствования механизма ГЧП и привлекательности концессионных проектов 5 июля 2008 года был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии», который позволил согласовать некоторые вопросы концессии в законодательстве республики. Изменения коснулись Налогового, Бюджетного и Земельного кодексов, законов РК «О концессиях», «Об автомобильных дорогах», «О естественных монополиях», «О железнодорожном транспорте», «Об инвестициях», «Об электроэнергетике» и «О рынке ценных бумаг», по следующим основным направлениям:
1. расширение видов государственной поддержки концессионера;
2. усовершенствование процедур передачи объектов в концессию;
3. усиление институциональной системы;
4. повышение привлекательности концессионных проектов в автодорожной отрасли [5].
Кроме того, для усиления институциональной системы и экономической экспертизы концессионных проектов 17 июля 2008 года постановлением Правительства РК создана специализированная организация АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» (далее - Центр ГЧП по вопросам концессии), основной целью которой является содействие методологическому и методическому обеспечению реализации концессионных проектов на основе разработанного проекта концепции развития государственно-частного партнерства в РК на 2009-2015 гг.
В соответствии с проектом концепции ГЧП определен как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности (от развития стратегически важных отраслей промышленности и инфраструктуры до обеспечения общественных услуг) [5].
Таким образом, можно констатировать, что в Казахстане сформирована институциональная составляющая для развития ГЧП.
Согласно основным стратегическим программным документам развития государства и
Посланиям Президента РК народу Казахстана, государством определен ряд стратегических направлений по развитию инфраструктурных проектов на концессионной основе, одним из которых выступает топливно-энергетический комплекс и, в частности, нефтегазовая промышленность.
Развитие нефтегазового сектора Республики Казахстан осуществляется в соответствии с Программой развития топливно-энергетического комплекса на период до 2015 г., разработанной на основе топливно-энергетического баланса страны. Согласно статистическим данным за первое полугодие 2007 г., доля нефтегазовой отрасли в ВВП страны составила 14,7%, при этом на долю продукции нефтегазовой отрасли в объеме экспорта приходится 66,3%.
Добыча нефти и газового конденсата в 2007 году возросла на 3,7% и составила 67,2 млн. тонн.
В течение 2006 г. объем инвестиций в нефтегазовый сектор составил 11,6 млрд. дол., из которых 79 % от всех инвестиций в этот сегмент направлено на добычу, а 21 % - на проведение геологоразведочных работ. В числе наиболее активных инвесторов - крупные фирмы из США, Нидерландов, Индонезии, Великобритании, Канады, Китая, Франции, Кореи, Японии, Швейцарии, России. В целом за последние десять лет в недропользование инвестировано более 65 млрд. дол. [9].
Дальнейшее развитие углеводородного сектора, привлечение иностранных и местных инвесторов напрямую увязывается с диверсификацией экономики. При этом значительное внимание уделяется развитию производств с высокой добавленной стоимостью, сопутствующих и смежных производств в нефтегазовом секторе.
Таким образом, развитие топливно-энергетического комплекса Республики Казахстан в обозримом будущем связано с повышением уровня эффективности и макроэкономической отдачи нефтегазового сектора, диверсификацией и формированием новых направлений обеспечения роста экономики, реализацией «прорывных» проектов международного значения.
В связи с этим, главными целями реализации ГЧП - проектов в нефтегазовой отрасли являются:
- увеличение доли в экспорте продукции нефтегазовой промышленности с высоким уровнем добавленной стоимости на основе разработки и внедрения высокотехнологичных производств по переработке нефтепродуктов;
- активизация инвестиционной деятельности за счет привлечения частных инвесторов (иностранных и собственных);
-повышение эффективности использования бюджетных средств;
- повышение качества жизни населения за счет расширения социальной ответственности бизнеса.
Главным представителем интересов Республики Казахстан в нефтегазовой отрасли в настоящее время выступает Акционерное общество Национальная компания «КазМунайГаз» со 100 % долей государства, созданная в соответствии с Указом Президента РК от 20 февраля 2002 года в целях повышения уровня обеспечения эффективного и транспарентного развития нефтегазового комплекса и защиты интересов государства [7].
Национальная компания представляет государственные интересы в контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтяные операции посредством обязательного долевого участия в контрактах, а также осуществляет контроль, наблюдение и регулирование нефтяных операций в указанных контрактах, за исключением осуществления контрольных и надзорных функций государственных органов.
Основными видами деятельности НК «КазМу-найГаз» является участие в:
- разработке стратегии использования, воспроизводства и дальнейшего увеличения ресурсов нефти и газа;
- реализации единой государственной политики в нефтегазовой отрасли;
- организации конкурсов на нефтяные операции на территории Республики Казахстан, включая секторы Каспийского и Аральского морей;
- установленном законодательством порядке в международных и внутренних проектах Республики Казахстан по осуществлению нефтегазовых операций;
- установленном порядке во всех внутренних и международных проектах Республики Казахстан по транспортировке углеводородного сырья.
Выполнение поставленных задач обусловило дальнейшую реструктуризацию управления отраслью - объединение в составе НК «КазМунайГаз» уже существующих рыночных структур посредством передачи государственных пакетов акций. Согласно отчету за 2008 год в настоящее время в собственности НК «КазМунайГаз» находятся акции 7 дочерних структур, в которые входят около 30 компаний, деятельность которых охватывает весь жизненный цикл нефтепродуктов: от разведки и добычи до их реализации [10].
Создание НК «КазМунайГаз» и ее активная деятельность на рынке нефти и газа способствуют, с одной стороны, укреплению позиций государства на внутреннем и внешних рынках как гаранта устойчивого развития нефтегазового комплекса и повышения конкурентоспособности страны, с другой - привлечению частных иностранных и собственных инвесторов для участия в крупных инвестиционных проектах. При этом Национальная компания выступает основным партнером в совместных проектах.
Исследование современного состояния применения ГЧП в РК показало, что основными формами взаимодействия государства и бизнеса в нефтегазовом секторе в современных условиях являются:
- совместные предприятия как форма международного бизнеса, при котором возникает собственность, находящаяся в совместном владении и управлении.
Данная форма сотрудничества применяется в РК с 1993 г. (казахстанско-турецкое предприятие «КазахТуркМунай) по настоящее время. Последнее соглашение о создании совместного предприятия ТОО «КА2 М-1» было подписано между ТОО «ТенизСервис» (51 %) и американской компанией М-1 SWACO (49 %) в ноябре 2008 г. Основными направлениями деятельности нового совместного предприятия (СП) будут производство и реализация буровых растворов, переработка отходов бурения, поставка нефтепромысловых реагентов и трубопроводных присадок.
ТОО «ТенизСервис» - дочерняя компания «КазМунайГаза», созданная в 2003 году для реализации государственной программы освоения шельфа Каспийского моря. До настоящего времени реализовала такие проекты, как база поддержки морских нефтяных операций, полигон по утилизации и захоронению отходов и станция заправки морских судов. Одним из ключевых направлений компании является расширение спектра сервисных услуг на рынке Казахстана.
- специальная экономическая зона (СЭЗ) представляет собой ограниченную территорию Республики Казахстан, на которой действует особый правовой режим. СЭЗ создаются в целях ускоренного развития региона, развития одной или нескольких отраслей новых технологий, создания высокоэффективных экспортоориентированных производств, освоения выпусков новых видов продукции, привлечения инвестиций, отработки правовых норм рыночных отношений, внедрения современных методов управления и хозяйствования, а также решения социальных проблем [4].
В 2007 г. на территории Атырау была создана СЭЗ «Национальный индустриальный нефтехимический технопарк». В рамках СЭЗ планируется реализация инвестиционного проекта мирового уровня «Строительство первого интегрированного нефтехимического комплекса» по получению базовой нефтехимической продукции, производственная мощность которого составит 1,2 млн т/год, в том числе 800 тысяч т/год полиэтилена (ПЭ) и 400 тысяч т/год полипропилена (ПП) различных марок [9].
Подготовка и реализация проекта осуществляется за счет собственных и привлеченных инвестиционных средств АО НК «КазМунайГаз», АО «SAT & Company». Оператор проекта - специально созданная компания АО «Kazakhstan Petrochemical Industries». Реализация прорывного инвестиционного проекта в рамках СЭЗ создаст инновационное производство по выпуску полиэтилена и полипропилена, что обеспечит снижение налоговой составляющей в себестоимости казахстанской нефтехимической продукции и её конкурентоспособность на международном рынке.
Целевая направленность создания данной СЭЗ позволяет идентифицировать ее как зону экспортно-производственной направленности, условиями эффективного функционирования которых являются: дешевое и достаточное обеспечение сырьем; наличие свободной рабочей силы; комплекс других конкурентных преимуществ, позволяющих продукции зоны выйти на мировой рынок.
- контракты (концессии). Законом РК «О недрах и недропользовании» разрешается заключать контракты в форме соглашения о разделе продукции, концессии и сервисного контракта.
Соглашение о разделе продукции - договор, в соответствии с которым государство предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (подрядчику) в области нефтяных операций на возмездной основе и на определенный срок права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в Соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а подрядчик обязуется провести указанные работы за свой счет и на свой риск. Данный договор содержит обязательное условие и порядок раздела произведенной продукции, а также порядок возмещения компенсационной продукции между Республикой Казахстан и подрядчиком.
Указанный механизм взаимодействия между государством и бизнесом достаточно распространен и действует на территории РК с ноября
1997 года, когда было подписано Соглашение о разделе продукции по Северному Каспию между компаниями «Аджип», «Бритиш Газ», «Бритиш Петролеум» и «Статойл», «Мобил», «Шелл», «Тоталь» и «КазахстанКаспийШельф». Согласно СРП, период «Разведки» составляет 6 лет с даты вступления в силу СРП с правом продления на 2 года, период «Освоения и Добычи» - 20 лет с даты Коммерческого открытия на Подрядном участке с допущением на 2 продления по 10 лет.
Концессия - передача по договору концессии объектов государственной собственности во временное владение и пользование в целях улучшения и эффективной эксплуатации, а также прав на создание (строительство) новых объектов за счет средств концессионера с предоставлением последнему права владения, пользования и распоряжения ими либо без такового с обязательным финансированием за счет средств концессионера и передачей государству (3).
Как показали исследования, в чистом виде концессионных контрактов в нефтегазовой отрасли РК на данный момент времени заключено не было, что свидетельствует о недостаточной разработанности законодательной и методической базы для их реализации. Однако можно предположить (ввиду отсутствия в открытой печати текстов соглашений), что созданный в 2001 г. Каспийский трубопроводный консорциум (КТК) является концессионным соглашением. Акционерами КТК являются правительства трех стран и 10 нефтяных компаний: России принадлежит 24 % акций КТК, которые находятся в управлении государственного оператора системы трубопроводов - ОАО «Транснефть»; 19 % акций принадлежит Казахстану, 7 % - Оману, остальные распределены среди частных иностранных компаний.
Проведенные исследования развития ГЧП в РК позволяют сделать вывод о целесообразности дальнейшего совершенствования правового поля ГЧП и создании организационно-экономического механизма формирования и отбора инвестиционных портфелей для формирования конкурсных заявок на заключение контрактов в рамках ГЧП в нефтегазовом секторе, что требует разработки формализованной процедуры.
При формировании портфеля реальных инвестиционных проектов следует учитывать, что выгодность привлечения финансовых средств инвесторов-партнеров зависит от имеющихся инвестиционных возможностей, а экономическая привлекательность инвестиционных проектов определяется финансовыми возможностями и
связанными с ними издержками. Модели синхронизации разработки инвестиционного портфеля и обеспечения его необходимыми финансовыми ресурсами называют теоретическими моделями капитала, одним из вариантов которых может служить статистическая модель американского экономиста Дж. Дина.
В модели реализуется целевая функция (математическая форма критерия оптимальности), предусматривающая максимизацию величины чистой приведенной стоимости (ЧПС) и оценку экономической выгодности предоставления финансовых ресурсов соответствующими инвесторами -партнерами. Конечная величина ЧПС по инвестиционному портфелю определяется в конце срока жизни проекта как сальдо притоков (денежных поступлений) и оттоков (капитальных вложений) денежных средств. К началу реализации проектов необходимо обеспечить достаточный объем стартового капитала.
Одним из важных этапов отбора инвестиционных портфелей для участия в конкурсе контрактов является определение приоритетных направлений инвестирования и выбор источников финансирования. Основными источниками финансирования инвестиций могут выступать: собственные средства инвесторов; средства консолидированного бюджета; внебюджетные средства и заемные средства, объем и цена которых являются заранее известной (заданной) величиной.
Основной задачей на данном этапе является определение приоритетности реализации совокупностей инвестиционных проектов, исходя из известных: объемов необходимых инвестиций по каждой группе инвестиционных проектов и средней доходности; объема денежных средств, который может быть предоставлен соответствующим инвестором и его цены.
Используя модель Дж. Дина, модифицируем и формализуем условия решения поставленной задачи.
На первом этапе введем необходимые обозначения:
Х1 Х2 Х3 X . - удельный вес планируемых инвестиций по . -ой группе инвестиционных проектов,
Y1 Y2 Y3 Y .- удельный вес объема планируемых к использованию денежных средств, из j -ого источника: собственных, консолидированного бюджета, внебюджетных, заемных;
Т - период планирования, ^ 01 1);
Г - объем денежных средств, требующихся для реализации некоторой совокупности
инвестиционных проектов на начало периода (t 0 ), млн.дол.;
Ri - объем денежных средств по соответствующей группе инвестиционных проектов, подлежащий возврату с учетом начисленных процентов на конец периода (t j ), млн. дол.;
PV 0j - объемы планируемых к использованию денежных средств, из соответствующих источников: собственных, консолидированного бюджета, внебюджетных, заемных в период ( t 0 ), млн. дол.;
FV jj - объем денежных средств, который должен быть возвращен с процентами по j-тому источнику на конец периода (tj ) , млн. дол.
Максимизируем сальдо поступлений - чистой приведенной стоимости от реализации проектов и выплат, связанных с их финансированием, при соблюдении условий.
Целевая функция для периода tj примет вид:
I R • Xi -I FV 1j • Yj ^ max
Условия финансирования для периода t 0 : I I • Xi -I PV ^ • Yj = 0,
при этом:
0 < X. < 1 для I =1,.....m
0 < YJ < 1 для j = 1,.... N
Дальнейшая процедура оптимизации выбора инвестиционных портфелей предполагает: установление приоритетов их реализации; построение графика зависимости спроса и предложения капитала и нахождения «критической» ставки привлекательности инвестиций; формирование конкурентоспособных вариантов инвестиционных портфелей и их реализацию.
Предлагаемый подход к формированию и отбору инвестиционных портфелей позволяет не только выделить приоритетные направления инвестиционных вложений, но и оптимизировать структуру финансовых источников, что повысит обоснованность принимаемых управленческих решений.
Таким образом, в Республике Казахстан государственно-частное партнерство должно стать одним из стратегических направлений развития и модернизации объектов современной промышленности и инфраструктуры, затрагивающим, прежде всего, совокупность приоритетных проектов, ориентированным на привлечение значительных зарубежных инвестиций и не предусматривающим (в обязательном порядке) необходимость прямого бюджетного финансирования этих проектов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. 265 с.
2. Варнавский В. Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны. Электронный ресурс. Режим доступа: // http: //www.opec.ru/point
3. Закон РК «О концессиях» от 7 июля 2006 г. Электронный ресурс. Режим доступа: www.minjust. kz/ru/art
4. Закон РК «О специальных экономических зонах» от 6 июля 2007 г. Электронный ресурс. Режим доступа: www.minjust.kz/ru/art
5. Концепция развития государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2009-2015 гг.(проект) Электронный ресурс. Режим доступа: http: /www.ppp-center.kz
6. Лихачев В., Азанов М Практический анализ современных механизмов государственно-частного
партнерства в зарубежных странах, или как реализовать ГЧП в России. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www. apep.ru/en/uploadfiles
7. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2002 года N708 «Об утверждении Правил представления государственных интересов Национальной компанией в контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтяные операции, посредством обязательного долевого участия в контрактах». Источник: справочно-правовая система «Юрист»
8. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики. Журнал «Рынок ценных бумаг», № 1 (352), 2008. Электронный ресурс. Режим доступа: http/www. rcb.ru
9. http://www.kazinvest.kz/article/optimizatsia-inve-stproektov
10.www.kazembassy.ru/base/lib/files/industrial-in-novation_developmant_Kazakhs
