CC BY
91
-►
Инновации и инвестиции
УДК 338.242:658
Минязев М.Р.
Реализация региональных инвестиционных проектов с использованием механизма государственно-частного партнерства
В современных условиях российской действительности реализация региональных инвестиционных проектов сталкивается с наличием ряда проблем: традиционный недостаток источников финансирования проектов, малая эффективность использования вложенных средств, столкновение полярных интересов различных сторон, участвующих в проекте и др. Вышеперечисленное усугубляется несовершенством механизмов формирования и реализации инвестиционных проектов на региональном уровне.
Автор для решения вышеназванных проблем поставил задачу преобразования системы управления реализацией и финансированием региональных инвестиционных проектов (РИП), ориентированных на инновационность, повышение эффективности использования инвестиций и устойчивый экономический рост. Это достижимо с помощью механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП).
Главная задача регионального управления в вопросах инвестиционной политики заключается в поиске резервов роста объемов валового накопления, и, в первую очередь, инвестиций в основной капитал. Тогда как решение об осуществлении процесса инвестирования (либо об отказе) необходимо принимать на основании подготовки о проработке инвестиционного проекта — специального комплекса мероприятий.
В правовых актах РФ, в частности в Законе "Об инвестиционной деятельности в РФ" под инвестиционным проектом понимается "обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации и утвержденными в установленном порядке
стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)" [1].
На уровне региона реализация проектов обладает рядом специфических характеристик. К их числу можно отнести:
— направленность на реализацию конкретных региональных задач;
— достижение социально-экономического эффекта для конкретного региона;
— повышение производительности труда, увеличение валового регионального продукта, рост экономики региона;
— решение проблем занятости;
— развитие форм малого и среднего бизнеса.
Таким образом, "региональный инвестиционный проект" — это инициируемый региональными или местными органами власти комплекс мероприятий по формированию региональной инвестиционной политики в целях достижения экономического роста, связанных с вложением денежных средств в основной капитал, участниками которых являются, с одной стороны, государство в лице региональных или местных органов власти, а, с другой стороны, частный сектор в лице коммерческих предприятий и организаций.
Вопросы перехода региональной экономики к траектории инвестиционного и инновационного развития напрямую связаны с проблемами привлечения денежных средств, их эффективным использованием, а также целевой направленностью данных вложений. Это решаемо с помощью создания условий и предпосылок реализации региональных инвестиционных проектов.
Такими условиями или тенденциями реализации региональных проектов являются: развитие методов и форм управления инвестици-
^Научно-технические ведомости СПбГПУ 3' 2009. Экономические науки
онной деятельностью в регионе; возможности создания инфраструктуры инвестиционной сферы региона; использование современных методов управления инвестиционными проектами и методик оценки их эффективности; управление проектными рисками и их распределение между участниками; учет и согласование различных интересов участников инвестиционного проекта; законодательное сопровождение.
В наибольшей степени синергия указанных условий реализации проектов достигается путем их комбинации с помощью механизмов государственно-частного партнерства. Действительно, существует ряд характерных особенностей партнерства, которые позволяют это утверждать:
1. Социально-экономическая направленность партнерства.
2. Удовлетворение интересов как государства, так и бизнеса как двух основных экономических субъектов.
3. Достижение баланса интересов в партнерстве путем внесения определенного вклада каждой стороной в совместные проекты.
4. Перераспределение правомочий собственника.
5. Участие государственных и частных структур в кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости.
В экономическом смысле партнерство выделяется в самостоятельную экономическую категорию и определяется как "формализованная кооперация государственных и частных структур, создаваемая под конкретные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон" [2].
По мнению В.Г. Варнавского государственно-частное партнерство представляет собой "институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг" [3 и 4]. Согласно другой точке зрения, под партнерскими отношениями государства и частного сектора понимается "участие в удовлетворении потребностей общества на долговременной, законодательной, документированной и взаимовыгодной основе объединения материальных и
нематериальных ресурсов при равноправном разделении полномочий, ответственности и риска" [5].
Определенно можно сказать, что важнейшей функцией партнерства является привлечение инвестиций частного сектора для реализации региональных инвестиционных проектов по финансированию или созданию объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. Для экономики регионов ГЧП имеет особое значение — на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров, услуг и труда (рабочей силы).
По мнению автора, государственно-частное партнерство — это особая форма тесного и плодотворного взаимодействия на определенный срок государства (органов власти субъектов РФ) и бизнеса (представителей региональных бизнес-структур) для реализации инвестиционных проектов в социально-значимых отраслях региональной экономики, в которой ее участники способны осознать свои долгосрочные интересы и цели, а также увидеть стимулы их реализации.
Опыт зарубежных стран в государственно-частном партнерстве к настоящему времени достаточно обширен, включая институциональный и организационный аспект партнерства. Так, Организацией объединенных наций (ООН) в целях реализации Программы развития (United Nation Development Programm) создано специальное подразделение по ГЧП — United Nation Global Compact [6], занимающееся созданием партнерств в целях развития.
В США образован Национальный совет по ГЧП (National Council for Public-Private Partnership — NCPPP) [7], участниками которого являются 173 организации, в т. ч. общественный сектор представляют 55 организаций. Обзор участвующих в Совете организаций и анализ их деятельности показал, что в США урегулированы взаимоотношения между государственным сектором и частными инвесторами, в том числе благодаря значимой прослойке вспомогательных посреднических организаций — юридических и адвокатских контор, консалтинговых фирм, специалистов по управлению риском и страхованию и др. Они осуществляют и обеспечивают совет, консультацию, помощь в составлении конкурсных предложений, проектов договоров, проведении переговоров, анализе конкурентных преимуществ, расчете эффективности реализации
проектов, степени и возможности управления риском, разработке, реализации и управлении проектами ГЧП и др.
С помощью ГЧП в США разрабатываются и внедряются учебные программы, а школьные союзы и объединения являются заказчиками по строительству школ. Администрации американских городов объявляют конкурс для частных компаний на передачу им на комплексное обслуживание типичных административных и хозяйственных муниципальных операций (по принципу аутсорсинга) — это вообще уникальный опыт даже для США. Особое развитие в США получили проекты, связанные с водоочисткой, водоснабжением, водоотведением; строительством и реконструкцией терминалов и аэропортов, дорог и мостов. В США присутствуют как крупные "универсальные солдаты", так и узко специализированные организации по проведению работ и оказанию услуг в сфере ГЧП.
Наиболее глубокие институциональные преобразования произошли в Великобритании. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о новой концепции управления госсобственностью под названием "частная финансовая инициатива" (Private Finance Initiative). Суть ее заключалась в строительстве частным сектором за счет собственных средств крупных государственных объектов производственной и социальной инфраструктуры. Проявились тенденции партнерства — децентрализация экономической власти (передача дополнительных полномочий местным органам власти) и делегирование некоторых социальных, правоохранительных и военных функций государства.
Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства доказывает его привлекательность и позволяет судить о потенциальных выгодах как для государства, так и для частных инвесторов. Так, сотрудничество в рамках ГЧП позволяет государству:
— привлекать дополнительные финансовые средства в наиболее капиталоемкие области, в реальный сектор экономики;
— увеличить степень возвратности и окупаемости вложенных средств;
— увеличить объемы и улучшить качество предоставляемых услуг населению в инфраструктурных и социально-ориентированных отраслях;
— сместить акценты своей деятельности с проблем строительства и эксплуатации
объектов на административно-контрольные функции;
— удовлетворение потребностей и ожиданий общества, как глобального потребителя качественных услуг.
Привлекательность механизма ГЧП для частного бизнеса состоит в следующем:
— расширение поля их деятельности за счет тех сфер деятельности, в которых традиционно доминировало государство;
— получение существенных преференций со стороны государства;
—наличие дополнительных или "сопутствующих" стимулов (сооружения, сопутствующие основному инфраструктурному объекту);
— получение гарантированной прибыли и ее увеличение;
— устойчивость получения доходов от совместных проектов.
Для реализации региональных проектов существуют следующие пять форм партнерских отношений между государством и бизнесом:
1. Контракты по следующим направлениям: выполнение работ, оказание общественных услуг, поставка продукции для государственных нужд (выполнении заказа), строительство, оказание технической помощи, обслуживание, управление, эксплуатация и передача.
2. Арендные соглашения (лизинг).
3. Концессионные соглашения (различные виды концессий).
4. Соглашения о разделе продукции.
5. Совместные предприятия.
Наиболее распространенной за рубежом
формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии.
В России также с 2005 года появилась законодательная возможность применения концессий. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [8].
Научно-технические ведомости СПбГПУ 3' 2009. Экономические науки
Рис. 1. Виды и задачи концессий
Важным шагом с точки зрения становления государственно-частного партнерства и активизации инвестиционного и кредитного процесса в России стало формирование в январе 2006 г. Инвестиционного фонда Российской Федерации согласно постановления Правительства [9].
Законодательно деятельность Инвестиционного фонда (далее — Фонд) также регулируется Правилами [10], согласно которых ассигнования предоставляются для проектов стоимостью не менее 5 млрд. руб. и периодом реализации не более 5 лет, которые способствуют:
— созданию, развитию инфраструктуры и объектов на различных территориях страны, в том числе в рамках концессионных соглашений;
— реализации инновационных проектов;
— реализации региональных инвестиционных проектов.
При этом одним из условий получения бюджетных средств является учет государственных и частных интересов. Финансирование осуществляется в виде:
—вложение средств Федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ) в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;
— направление бюджетных ассигнований в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении;
— предоставление государственных гарантий по обеспечению возврата по кредитам;
— направление средств в инвестиционные фонды, создаваемые в субъектах Российской Федерации.
Анализ показал, что Правительством РФ утверждено всего 16 проектов с финансированием из Инвестиционного фонда. Из них 9 проектов, имеют паспорта с конкретными величинами бюджетных ассигнований Фонда и планом финансирования на несколько лет вперед. Совокупный объем инвестиций девяти утвержденных проектов согласно их сметной стоимости составляет чуть более 987 млрд. руб., в том числе из средств Фонда около 276 млрд. руб., что составляет 28 % от совокупной сметной стоимости проектов [11].
Критике в экспертных кругах подвергается степень эффективности предлагаемого механизма использования средств Инвестиционного Фонда. Для ее повышения представляется целесообразным привлечь к деятельности Фонда крупные государственные и частные банки, а также международные финансовые институты, имеющие реальный опыт институционального сопровождения крупных инвестиционных проектов.
Таким образом, в России главной заинтересованной стороной в реализации региональных проектов в условиях государственно-частного партнерства и достижении их результатов должно стать государство. Подобное сотрудничество возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры), ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.
Вышесказанное обусловлено тем, что государство, не может полностью отказаться от своего присутствия в названных сферах экономики, вынуждено сохранять контроль над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. Часто предприятия этих отраслей не могут быть приватизированы по причине их стратегического значения для экономики. С другой стороны, в государственном бюджете отсутствует необходимый объем средств для сохранности и обеспечения поддержания работоспособности входящих в них объектов, обеспечения их расширенного воспроизводства.
Именно для разрешения этого противоречия в хозяйственной практике используется концепция государственно-частного партнерства, которая используется как альтернатива приватизации стратегически важных объектов государственной собственности.
Представителями государства в роли заказчика выступают федеральные, региональные и
местные органы власти. Инвесторами в таких проектах, инициируемых государством, должны выступать негосударственные предприятия и организации.
Особое внимание нужно уделять проблемам определения, оформления и закрепления прав собственности между партнерами на создаваемые материальные и иные ценности с соответствующим правовым обеспечением взаимоотношений сторон и формированием государственными структурами четкой законодательной базы для создания эффективно действующего государственно-частного партнерства.
Несмотря на то, что интересы государства и бизнеса могут быть прямо противоположными, обе стороны будут заинтересованы в успешном осуществлении партнерских отношений в целом при условии достижения сторонами баланса интересов в реализации совместных региональных проектов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" № 39-Ф3 от 25.02.1999 г.
2. Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 2006.
3. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
4. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки, 2004, № 6.
5. Кабашкин В.А. Партнерство в государстве — залог успеха. М.: 2007.
6. Официальный сайт United Nation Global Compact www.unglobalcompact.org
7. Официальный сайт Национального совета по ГЧП (National Council for Public-Private Partnership) www.ncppp.org
8. Федеральный закон "О концессионных соглашениях" № 115-ФЗ от 21.07.2005 г.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. N 694 "Об Инвестиционном фонде Российской Федерации".
10. Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 "Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда Российской Федерации".
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 года №1708-р.
