CC BY
102
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Михаил Михайлович БРИНЧУК,
главный научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ [email protected] 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
Методология экологического и природоресурсного права
РАЗВИТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА В КОНСТИТУЦИОННО-ЦИВИЛИЗАЦИОННОМ
АСПЕКТЕ
Аннотация. В статье исследуются вопросы развития экологического права в контексте положений Конституции РФ и с учетом состояния цивилизации. Отмечается значительный потенциал конституционных норм о правовом государстве, социальном государстве, о роли и месте человека и природы в общественном развитии. Обращается внимание на ограниченность концепции устойчивого развития и предлагается механизм ее совершенствования в целях цивилиза-ционного развития.
Ключевые слова: экологическое право, Конституция РФ, правовое государство, социальное государство, природа, цивилизационное развитие, устойчивое развитие. Декларация по окружающей среде и развитию.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.014-021
© М. М. Бринчук, 2019
M. M. BRINCHUK,
^ief scientist of the Sector of Environmental Land and Agrarian Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of legal sciences, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation
[email protected] 119019, Russia, Moscow, ul. Znameka, 10
DEVELOPMENT OF ECOLOGICAL LAW IN CONSTITUTIONALLY-CIVILIZATIONAL ASPECT
Abstract. This article takes a look at the issues of the development of enwironmental law in the context of the provisions of the Constitution of the Russian Federation and the state of civilization. Exploded significant potential of the constitutional provisions on law-governed state, social state, the role and place of man and nature in social development. Attention is drawn to the limitations of the concept of sustainable development and a mechanism for its improvement in civilization development.
Keywords: environmental law, the Constitution of the Russian Federation, law-governed state, social state, nature, civilizational development, sustainable development, Declaration on environment and development.
УНИВЕРСИТЕТА Развитие экологического права I^J
имени o.e. кугафина(мгюА) в конституционно-цивилизационном аспекте
Каждое общество заинтересовано в устойчивом, поступательном цивилиза-ционном развитии. Решению этой грандиозной по масштабу и социальной значимости задачи служат, в частности, социальные регуляторы — мораль, религия, эстетика, право. В этом ряду наибольшим потенциалом обладает право, имеющее формализованные источники и позволяющее использовать присущие ему средства и способы, включая принуждение к исполнению содержащихся в нем норм. Многое в формировании права зависит от конституции как основного закона и источника всех отраслей, образующих правовую систему общества и государства1. Конституция закладывает и правовой потенциал цивилизацион-ного развития.
Цивилизационный контекст исследования развития экологического права в свете положений Конституции РФ является не только современным, универсальным по масштабу оценки, но и весьма полезным с точки зрения определения перспектив развития общества, государства и права.
Использование в качестве методологического основания положений Конституции вместе с учетом состояния цивилизации и потребностей ее устойчивого развития для целей формирования и осуществления экологического законодательства и права усиливает научные позиции, возможности науки и самого права.
Правовое и социальное государство в цивилизационном контексте
Сама Конституция содержит ряд весьма полезных положений с цивилизацион-ной точки зрения. Высоким цивилизационным критериям отвечает ряд принципиально новых для российского общества, государства и права положений общего характера, существенно усиливающих потенциал Конституции РФ. Они диктуют необходимость изменить, в частности, правовые концепции о месте и роли экологического права в правовой системе2 и, соответственно, функционировании государственной власти. Речь прежде всего идет о следующих взаимосвязанных положениях: Россия — демократическое правовое государство (ст. 1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); Россия — социальное государство (ст. 7); государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); о связанности ^ публичной власти с правами человека и гражданина (ст. 18). гп
Для правового государства «господство права», справедливое и научно обо- □
снованное, является высшим принципом. Соответственно, в правовом государстве подготовка и принятие экологически значимых решений основываются на ^О нормах права, а не на мотивах политической, экономической и иной целесообраз- ^п ности. В правовом государстве признаются права и свободы человека и гражданина и создаются механизмы, обеспечивающие их реализацию, соблюдение, охрану и защиту. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетен- РО
Дп
1 Подробнее об этом см.: Бринчук М. М. Конституция — основной источник экологического р Д права // Государство и право. 2018. № 12. С. 83—92.
2 Подробнее об этом см.: БринчукМ. М. Экологическое право в правовой системе // Труды
Института государства и права РАН. Актуальные проблемы государства и права. 2009. °°
№ 3. С. 131—155. ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ции. Основное содержание правовых норм в правовом государстве определяется законами, принимаемыми представительными органами. К важнейшим характеристикам правового государства относится закрепление принципа разделения власти — на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно, законы, принимаемые законодательными органами, являются более конкретными и полными, содержащими минимум поручений органам исполнительной власти по их развитию, призванной эффективно и последовательно исполнять закон.
Показателем социального государства является достойная жизнь каждого человека и общества. В той мере, в какой экологические проблемы затрагивают интересы человека, в частности его здоровье, экологическое является органичной частью социального. Это в полной мере относится и к категории «социальное государство», и, соответственно, к качеству жизни.
Правовое значение ст. 7 Основного закона заключается и в том, что она устанавливает норму, из которой вытекает «обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей. Беря на себя известные социальные обязательства, государственно организованный народ и учреждаемые им институты публичной власти должны реалистично оценивать имеющиеся в распоряжении общества материальные и иные ресурсы и строго сообразовывать с ними объемы и сроки выполнения социальных обязательств»3.
Эти положения Конституции являются не только ориентирами развития общества и государства, но и конституционными критериями оценки деятельности государства, его властей, отдельных органов по исполнению этих положений во благо цивилизационного развития. Пока, к сожалению, во многом они остаются нереализованным потенциалом для последовательного прогрессивного развития экологического законодательства и права, других отраслей4. Неслучайно авторитетные ученые-юристы напоминают, что Конституция — это закон и для Государственной Думы5.
Высшие ценности общества
Конституция содержит научно обоснованные положения о ценностных характеристиках человека и природы, существенные для формирования высоких качеств права и обеспечения на его основе цивилизационного развития.
В эколого-правовом аспекте важно обратить внимание и на конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Другими словами, главным смыслом общественного развития, функционирования всей общественной системы являются права и интересы человека. В то же время имеется другая конституированная ценность — природа, служащая
3 Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий. 3-е изд., пере-раб. и доп. / под ред. Б. Н. Топорнина. М. : Юристъ, 2003. С. 127.
4 Подробнее об этом см.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. № 11. С. 56—66.
5 См.: Комиссаров В. С., Кудрявцев В. Н., Кузнецова Н. Ф., Лунеев В. В. Конституция — это закон и для Государственной Думы // Государство и право. 2007. № 5. С. 13—16.
УНИВЕРСИТЕТА Развитие экологического права |/
имени o.e. кугафина(мгюА) в конституционно-цивилизационном аспекте
основой жизнедеятельности самого человека, народов (ст. 9)6. Такой порядок вещей, такая иерархия ценностей подтверждаются не только наукой, конституционной нормой права, но и логикой развития человечества. В норме ст. 9 Конституции РФ нормативно определяется роль природы для человека и общества, это дает косвенное основание рассматривать не только юридические законы, но и законы природы как факторы и регуляторы общественного развития, что имеет особый смысл с точки зрения системной оценки цивилизационного развития.
По своей природе человек — биосоциальное существо, одновременно принадлежащее двум мирам — природе и обществу, в которых существует и развивается человечество. Положение ст. 2 Конституции о человеке, его правах и свободах как высшей ценности является вполне справедливым и обоснованным применительно к человеку как социальному существу. В социальном мире, в системе социальных ценностей человек, несомненно, имеет наивысшую ценность. При такой справедливой, с точки зрения оценки самой цивилизации, характеристике в норме Конституции в ее контексте важно оценивать и норму ст. 42, устанавливающую как основное и неотчуждаемое право каждого на благоприятную окружающую среду. Именно это состояние природы — благоприятное — может служить основой жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека.
В свою очередь, глубокая философская характеристика природы как основы жизнедеятельности и народов, и каждого отдельного человека свидетельствует о ней, благоприятной природе, как о всегда публичном благе7 — объекте общественных отношений, регулируемых экологическим и природоресурсным правом — публичными отраслями в системе публичного права.
Право на благоприятную окружающую среду обязывает публичную власть
Высокую не только теоретическую, но практическую значимость с точки зрения реализации потенциала названных выше конституционных положений и закономерных системных связей между ними имеет ст. 18 Конституции РФ. Норма данной статьи, признавая высокую ценность и значимость в обществе права каждого на благоприятную окружающую среду8, диктует публичной власти высокую ответ- ^
ственность за формирование эффективного законодательства по его обеспечению.
□
6 Подробнее об этом см.: Бринчук М. М. О высшей ценности в праве // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2017. Т. 27. Вып. 5. С. 81—88.
7 Подробнее об этом см.: Бринчук М. М. Природа — публичное благо // Государство и право. 2013. № 8. С. 15—26 ; Он же. Конституционные основы права собственности на природу // Труды Института государства и права РАН. 2017. Т. 12. № 4. С. 97—132 ; Он же. О К Природа как национальное достояние или объект права собственности и Конституция
Российской Федерации // Юридический вестник Дагестанского государственного универ- р 0
ситета. 2018. № 1 (25). С. 43—52.
8 Подробнее об этом см.: Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как правовая р Е
категория // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы разви-
ПП НК
тия экологического права в XXI веке / отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. 2007. № 5. □ □
С. 36—66 ; Он же. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в свете
национальной безопасности // Государство и право. 2014. № 1. С. 74—83. ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Это право, его обеспечение, соблюдение, охрана и защита предполагают активную и эффективную деятельность государства в лице каждой из его властей, реализующих конституционную законность. В этом случае обеспечение данного права, как и любого другого, является высшим юридическим, т.е. конституционным, критерием оценки эффективности государства. Механизм связи публичной власти с правами и свободами человека и гражданина, а точнее ее связанности с этими правами и свободами, предусмотрен ст. 18 Конституции: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В части обеспечения конституционной законности правовое значение ст. 18 существенно увеличивается в контексте непосредственного действия прав и ст. 2 о человеке и гражданине, их правах и свободах как высшей ценности.
Очевидно, что из этой конституционной нормы вытекают как минимум две задачи, которые должны быть решены законодательной властью9. Первая касается необходимости подготовки и принятия законов, создающих эффективный правовой механизм по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Вторая задача — принять законы, создающие эффективные правовые механизмы по реализации, охране и защите экологических прав, в том числе естественного по характеру и фундаментального по значимости права каждого на благоприятную окружающую среду.
Заметим, что необходимость создания эффективного эколого-правового механизма диктуется также ст. 9 Конституции: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Последовательная реализация такого механизма (это задача прежде всего исполнительной власти) будет объективно обеспечивать соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду.
В этой связи подчеркнем то важное обстоятельство, что через системную правовую связь названных статей Конституции и главное — посредством ее наиболее полной реализации идет объективный процесс формирования эффективного экологического и природоресурсного права. Очевидно, что обеспечение сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды может быть лишь посредством формирования эффективного экологического права. Подчеркнем также, что эта связь имманентно проявляется и в положениях о правовом и социальном государстве. Очевидно, что формирование эффективного экологического и природоресурсного законодательства и права послужит средством формирования в России правового и социального государства.
9 Эта норма адресована всем субъектам публичной власти. Однако с учетом места законодательной власти в государстве в контексте принципа разделения властей, с учетом роли законодательства в регулировании общественного развития реализация публичной власти начинается прежде всего с законодательной ветви. Исполнительная власть будет исполнять «действующее» законодательство, т.е. то законодательство, которое имеется в государстве, — развитое или недоразвитое, сильное или слабое.
УНИВЕРСИТЕТА Развитие экологического права
имени o.e. кугафина(мгюА) в конституционно-цивилизационном аспекте
Потребность в совершенствовании правовых основ цивилизационного развития
Формирование и осуществление эффективного экологического и природо-ресурсного права в цивилизационном системном контексте возможно с учетом реального состояния цивилизационного развития, которое на современном этапе оценивается как кризисное, а также в системе экологического, социального и экономического развития. Именно этот подход реализован в принципе 4 Декларации по окружающей среде и развитию10, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.). Согласно этому принципу для того, чтобы добиться устойчивого развития, охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.
О значении концепции устойчивого развития, ее потенциале для решения мировых экологических проблем, в равной мере как и о серьезности экологической ситуации в мире, свидетельствует заявление генерального секретаря этой Конференции ООН Мориса Стронга: «Или будет спасен весь мир, или погибнет вся цивилизация». Таким образом, реализация концепции рассматривалась и как инструмент спасения мира.
Высоко оценивая концепцию устойчивого развития, важно обратить внимание на одно существенное обстоятельно, высокозначимое с точки зрения цивилизационного развития и преодоления системного цивилизационного кризиса, органично включающего в себя и экологический: разработанная Международной комиссией по окружающей среде и развитию11 и оформленная в названной Декларации концепция устойчивого развития ориентирована на учет материальных факторов, имеющих отношение к экономическому и социальному развитию с учетом потребностей охраны окружающей среды. Другими словами, концепция устойчивого развития отражает лишь одну сторону развития — материальную.
Соответственно, как сама концепция, так и выработанная на ее основе стратегия устойчивого развития, учитывающие лишь материальный фактор развития, всегда будут иметь весьма ограниченный ресурс цивилизационного развития. ^
В деятельности же отдельного человека и всего общества, в развитии ци- гп
вилизации первичным является духовное начало12, которое в механизмах принятия решений часто игнорируется. Последствия такого развития вполне прогнозируемы. Важно помнить, что сами экологические проблемы (и не только экологические, но, как известно, и экономические, финансовые и др.) возникли ^п
из-за духовного падения человека и человечества. Именно это обстоятельство
предопределяет острую и первоочередную потребность пересмотра некоторых р Ш
и Л
О □
Международное публичное право : сборник документов. М. : Бек, 1996. Т. 2. С. 135—138. р°
11 См.: Our Common Future. World Commission on Environment and Development. Oxford, New York : Oxford University Press, 1987 ; Наше общее будущее : доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М. : Прогресс. 1989
12 Это подтверждается, в частности, квантовой физикой. См, например, монографию фи- 0 0
00 1Л
зика-теоретика, профессора Амита Госвами «Самосознающая Вселенная. Как сознание
создает материальный мир» (пер. с англ. М. : Открытый мир, Ганга, 2008). ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
принципов развития современной цивилизации. Уточню — существенных, жизнеобеспечивающих принципов.
Для устойчивости развития человечества учета лишь материальной составляющей крайне недостаточно. Как мудро писал Чабуа Амирэджиби, советский грузинский писатель, в романе «Дата Туташхиа» (книга вторая), «жизнь — это процесс добывания духовной и материальной пищи, а нравственность — сила, организующая этот процесс». Здесь очевиден системный подход, чего недоставало в документах по устойчивому развитию. Жизнь, повседневное бытие человека не ограничиваются лишь его материальными интересами и потребностями. «Не хлебом единым жив человек» — библейская мудрость.
Принципиально верная позиция Чабуа Амирэджиби, отнесенная к жизни человека, лежит и в фундаменте цивилизационного развития всего человечества. Для устойчивости развития в качестве его критерия требуется создать и использовать механизм адекватного учета не только материального, но и духовного. Соответственно, чтобы развитие было устойчивым и эффективным, методологически важен системный подход к определению его содержания, к формированию и использованию механизмов регулирования.
Применительно к духовным и материальным основам развития человека, общества и всего мирового сообщества в системном контексте устойчивого цивилизационного развития приоритет, по нашему убеждению, принадлежит, должен принадлежать духовному. Известно, что на планете проживают люди, имеющие лишь минимально достаточный материальный достаток, вполне удовлетворенные своей жизнью благодаря духовному. Духовный уровень, потенциал этих людей весьма высок. Богатые духовно, они довольствуются лишь необходимым для жизни минимумом материального.
Духовность — основной критерий цивилизованности общества. Операционным, функциональным средством и необходимым эффективным критерием для оценки восстановления и обеспечения поддержания положительного, имеющего потенциал поступательного развития баланса духовных и материальных ценностей в обществе служит учет нравственного измерения в каждом решении, как духовном, так и материальном. Духовные факторы должны стать цивилизационными ориентирами и практическими критериями оценки повседневного поведения человека, любых публично- значимых действий, в том числе политических и правовых, распространяющихся на все отрасли и сферы жизни и развития общества — экономику, здравоохранение, культуру, науку и др. Это означает, что любые решения — политические, экологические, экономические, социальные и иные — должны иметь духовное, нравственное измерение13. Недуховные, ненравственные решения, выраженные в нормах социального регулирования, прежде всего в нормах права, не могут быть приняты. Такие решения как недуховные, ненравственные являются антисоциальными и неправовыми.
13 Подробнее об этом см.: БринчукМ. М. Концепция устойчивого развития как методологическая основа цивилизационного развития // Государство и право. 2014. № 10. С. 15—24 ; Бринчук М. М. Законы природы и общества : монография : в 2 ч. М. : Юрлитинформ, 2015. Ч. 2. С. 305—333.
УНИВЕРСИТЕТА Развитие экологического права 2 1
имени o.e. кутафина(мгюА) в конституциоино-цивилизациониом аспекте
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. — 2010. — № 11. — С. 56—66.
2. Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. — 2007. — № 5. — С. 36—66.
3. БринчукМ. М. Законы природы и общества : монография : в 2 ч. — М. : Юр-литинформ, 2015. — Ч. 2. — С. 305—333.
4. БринчукМ. М. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в свете национальной безопасности // Государство и право. — 2014. — № 1. — С. 74—83.
5. Бринчук М. М. Конституционные основы права собственности на природу // Труды Института государства и права РАН. — 2017. — Т. 12. — № 4. — С. 97—132.
6. Бринчук М. М. Конституция — основной источник экологического права // Государство и право. — 2018. — № 12. — С. 83—92.
7. Бринчук М. М. Концепция устойчивого развития как методологическая основа цивилизационного развития // Государство и право. — 2014. — № 10. — С. 15—24.
8. Бринчук М. М. О высшей ценности в праве // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». — 2017. — Т. 27. — Вып. 5. — С. 81—88.
9. Бринчук М. М. Природа как национальное достояние или объект права собственности и Конституция Российской Федерации // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. — 2018. — № 1 (25). — С. 43—52.
10. Бринчук М. М. Природа — публичное благо // Государство и право. — 2013. — № 8. — С. 15—26.
11. Бринчук М. М. Экологическое право в правовой системе // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы государства и права. — 2009. — № 3. — С. 131—155.
12. Бринчук М. М. Экологическое право и правовое государство // Экологическое
право. — 2003. — № 6. — С. 5—8. □
13. Госвами А. Самосознающая Вселенная: как сознание создает материальный
мир / пер. с англ. А. Киселева. — М. : Открытый Мир ; Ганга, 2008. — 445 с. ^ □
14. Комиссаров В. С., Кудрявцев В. Н., Кузнецова Н. Ф., Лунеев В. В. Консти- ^п туция — это закон и для Государственной Думы // Государство и право. —
2007. — № 5. — С. 13—16. от
15. Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий.
3-е изд., перераб. и доп. / под ред. Б. Н. Топорнина. — М. : Юристъ, 2003. — р О
831 с Еп
831 с. П^
УЧ Не ПП
1Л □ □
□ □
ПРАВА
>
