CC BY
18DOI 10.47643/1815-1337_2022_6_90 УДК 349.41
РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ «АРКТИЧЕСКОГО ГЕКТАРА»: НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ PERMITTED USE OF THE «ARCTIC HECTARE»: SOME LEGAL ASPECTS
САМОНЧИК Ольга Анатольевна,
кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права, Институт государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: raps-07@mail.ru;
SAMONCHIK Olga Anatolyevna,
PhD in law, senior research associate of the ecological, land and agrarian law department, the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia. E-mail: raps-07@mail.ru
Краткая аннотация: в статье затронуты проблемы определения видов разрешенного использования предоставляемых гражданам «арктических» и «дальневосточных гектаров». В сравнительном плане показано, как правила определения этих видов в Федеральном законе о «дальневосточно-арктическом гектаре» идут вразрез с общими требованиями земельного и градостроительного законодательства. Объяснено, почему возникающие в связи с этим риски вызывают особую тревогу в отношении Арктической зоны РФ. Сделан вывод, что автоматическое распространение на этот регион норм о «дальневосточном гектаре» представляется не совсем верным, предлагаются пути совершенствования правового регулирования отношений в этой области.
Abstract: the article touches upon the problems of determining the types of permitted use of the "Arctic" and "Far Eastern hectares" provided to citizens. In a comparative plan, it is shown how the rules for determining these species in the Federal Law on the "Far East Arctic hectare" run counter to the general requirements of land and town planning legislation. It is explained why the risks arising in connection with this are of particular concern in relation to the Arctic zone of the Russian Federation. It is concluded that the automatic extension of the norms on the "Far Eastern hectare" to this region does not seem to be entirely correct, and ways to improve the legal regulation of relations in this area are proposed.
Ключевые слова: Арктическая зона РФ, арктический гектар, категории земель, целевое назначение земель, виды разрешенного использования, градостроительный регламент.
Keywords: Arctic zone of the Russian Federation, Arctic hectare, categories of land, intended purpose of land, types of permitted use, urban planning regulations.
Для цитирования: Самончик О.А. Разрешенное использование «арктического гектара»: некоторые правовые аспекты //Право и государство: теория и практика. 2022. № 6(210). С. 90-94. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_90.
For citation: Samonchik O.A. Permitted use of the «Arctic hectare»: some legal aspects //Law and state: theory and practice. 2022. No. 6(210). pp. 90-94. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_90.
Статья поступила в редакцию: 12.05.2022
После того, как в Федеральный закон от 01 мая 2016 г. № 119-ФЗ [1] были внесены изменения Федеральным законом от 28 июня 2021 г. № 226-ФЗ [2], он распространил свое действие на Арктическую зону РФ, получив при этом новое название Федеральный закон «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 119-ФЗ, Закон о «дальневосточно-арктическом гектаре»). «Бесплатный гектар» теперь стало возможным получить не только на территории Дальневосточного федерального округа, но и в Арктике, а именно на территории Мурманской области, Ненецкого и Ямало-Ненецкого автономных округов, а также в муниципальных районах Архангельской области, Республик Коми и Карелии.
Первые полгода земельные участки предоставлялись исключительно жителям Арктической зоны, а с 1 февраля 2022 г. любой гражданин Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, являющиеся участниками госпрограммы по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, вправе получить на пять лет в безвозмездное пользование земельный участок площадью до 1 гектара. По истечении пятилетнего срока и при соблюдении пользователем определенных требований земельный участок может быть переоформлен в собственность бесплатно или в аренду.
В законах, принятых субъектами РФ в соответствии со ст. 2 Закона № 119-ФЗ, содержится описание местоположения территорий, в границах которых могут предоставляться «арктические гектары», и площадь таких территорий. В общей сложности для выбора земельных участков в Арктической зоне доступно около 1,1 млн. гектаров. В частности, в Республике Карелия Законом от 26 июля 2021 г. № 2588-ЗРК [3] предусмотрены 6 муниципальных образований, на территории которых гражданам могут быть предоставлены земельные участки общей площадью 337382,5 га, большая часть из которых относится к лесному фонду.
А Законом Республики Коми № 72-РЗ от 19 июля 2021 г. [4] определены четыре муниципальных образования, в границах которых выделены 41 территория и 9 земельных участков общей площадью 4261,25 га для предоставления бесплатных «гектаров» гражданам, в основном это земельные участки на территориях городов и других населенных пунктов.
В Мурманской области для бесплатного предоставления доступно более 700 тыс. га, в Ямало-Ненецком автономном округе готовы предоставить желающим 17 тыс. га земли, в Архангельской области - более 1,5 тыс. га [5].
К концу марта на получение гектара в Арктике поступило свыше 7,8 тыс. заявок. Наибольшей популярностью пользуются, что предсказуемо, земельные участки, расположенные в Мурманской области, Карелии, в Архангельской области. Земли в основном планируют использовать под индивидуальное жилищное строительство и для реализации туристических проектов. К получению «гектаров» в этих регионах интерес проявляют и жители крупных городов, в частности, заявки поступают из Москвы, С.-Петербурга, Казани и других городов.
Однако в других регионах отмечается невысокий спрос на «арктические гектары». Так, около 95% территории Ненецкого автономного округа относится к землям сельхозназначения, которые предназначены для оленеводства и не оснащены какой-либо инфраструктурой, поэтому заявок от жителей других регионов здесь практически нет [5].
Законом № 119-ФЗ предусмотрено, что при определении территорий, в границах которых будут предоставляться «арктические гектары», субъекты РФ учитывают интересы местных жителей, в том числе коренных малочисленных народов. Кроме этого требования, никаких критериев для отбора территорий не предусмотрено, как и положений, направленных на сохранение арктических земель и в целом уникальной, чрезвычайно уязвимой окружающей среды этого региона. В то же время установлен особый упрощенный порядок предоставления «бесплатных гектаров», который может представлять определенную угрозу для природных ресурсов и окружающей среды Арктики.
Одной из главных составляющих упрощенного порядка являются особые правила определения видов разрешенного использования (ВРИ) земельных участков, предоставляемых гражданам в безвозмездное пользование, которые во многом, как будет показано ниже, идут вразрез с общими требованиями земельного и градостроительного законодательства.
Земельный кодекс РФ одним из основных принципов земельного законодательства называет принцип деления земель по целевому назначению на категории. Это означает, что правовой режим земельных участков определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7).
В соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием правообладатели имеют право возводить на участке жилые, производственные и иные здания, сооружения; проводить различные мелиоративные работы и т.д. (п. 1 ст. 40, п. 1 ст. 41). В то же время субъекты обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, не наносящими вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (ст. 42). Использование участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель или разрешенным использованием может повлечь применение административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ или даже привести к принудительному прекращению права на участок (ст. 45, п. 2 ст. 47 ЗК РФ) [7].
Обратим внимание, что даже в приведенных базовых нормах ЗК РФ нет четкости при применении терминов «целевое назначение» и «разрешенное использование земельного участка». Недостатком законодательства является и то, что в нем не раскрывается содержание понятия «разрешенное использование земельного участка», не указываются критерии, на основании которых определяется разрешенное использование участка [8].
Как же определяются виды разрешенного использования земельных участков действующим законодательством? Согласно общим правилам Градостроительного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, определяются градостроительными регламентами, являющимися частью правил землепользования и застройки, принимаемых органами местного самоуправления (ч. 2, 6 ст. 30).
Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых они не устанавливаются, определяется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 36). Градостроительные регламенты не устанавливаются, в частности, для сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых природных территорий, земель лесного фонда и т.д. (ч. 6 ст. 36). В этом случае ВРИ земельных участков определяются в соответствии с законодательством о каждой из этих категорий земель. Так, согласно ст. 87 Лесного кодекса РФ виды разрешенного использования лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются лесохозяйственными регламентами, которые утверждаются органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Однако сельскохозяйственные регламенты, о которых часто указывалось в литературе [9] и которые должны устанавливать правила определения ВРИ на землях сельхозназначения, до настоящего времени так и не приняты.
Напомню, что ВРИ земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 [10]. В нем предусмотрены такие виды разрешенного использования, как сельскохозяйственное использование; жилая застройка; общественное использование объектов капитального строительства и т.д. Внутри каждого основного вида содержится множество конкретных ВРИ земельных участков, например, сельскохозяйственное использование включает в себя 20 видов (растениеводство, овощеводство, животноводство и т.д.).
Как же регулируется вопрос о выборе разрешенного использования предоставленного в безвозмездное пользование земельного участка в Законе о «дальневосточно-арктическом гектаре»? Согласно ч. 1 ст. 8 земельный участок может использоваться гражданином для осуществления любой не запрещенной федеральным законом деятельности. Кроме того, разрешенное использование земельного участка, установленное до даты его предоставления гражданину в безвозмездное пользование, не является препятствием для выбора гражданином иного вида (видов) разрешенного использования, при этом принятия решения об изменении ВРИ не требуется (ч. 3 ст. 8).
Установлено, что если земельный участок расположен на территории с неутвержденным градостроительным регламентом, то гражданин вправе использовать такой участок (за исключением земельных участков из состава земель лесного фонда [11]) в соответствии с любым ВРИ и независимо от принадлежности участка к той или иной категории земель. Единственное ограничивающее требование - использовать участок необходимо с учетом существующих ограничений прав на землю и возможности сочетания ВРИ участка с деятельностью, осуществляемой на смежных земельных участках (ч. 5 ст. 8).
Данное положение фактически идет вразрез с принципом деления земель по целевому назначению на категории. Умаляется и установленная земельным законодательством основная обязанность правообладателя использовать участок в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием [12]. Особенно наглядно это проявляется в связи с предоставленным гражданину правом выбрать ВРИ участка в течение года после предоставления, надо только не позднее этого срока уведомить о выбранном ВРИ уполномоченный орган (ч. 7 ст. 8 Закона № 119-ФЗ). При этом в Законе не указано, по какому целевому назначению гражданин может использовать земельный участок все это время.
В ч. 4 ст. 8 рассматриваемого Закона предусмотрено, что если земельный участок расположен в границах территориальной зоны, для которой градостроительный регламент утвержден, гражданин вправе использовать участок в соответствии с любым разрешенным видом, предусмотренным регламентом, без каких-либо согласований и разрешений. Использовать земельный участок в соответствии с условно разрешенным видом использования также можно без получения разрешения и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.
Надо признать, что в этой части Закон № 119-ФЗ фактически опирается на отмененную в конце 2021 года норму п. 2 ст. 7 ЗК, согласно которой любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Эта норма длительное время противоречила градостроительному законодательству.
Напомню, согласно ГрК в пределах определенной территориальной зоны градостроительные регламенты устанавливают допустимые ВРИ земельных участков, которые подразделяются на основные, вспомогательные и условно разрешенные (ч. 1, 2 ст. 37). Первые два вида правообладатели участков выбирают самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований или принятия каких-либо актов со стороны органов государственной власти или местного самоуправления. Для условно разрешенного вида использования земельного участка необходимо получение разрешения соответствующего органа (ст. 39) .
Таким образом, пункт 2 ст. 7 ЗК (в ред. ФЗ от 30.12.2021 № 493-ФЗ [13]) приведен теперь в соответствие с нормами
ст. 37 ГрК, в то время как часть 4 ст. 8 Закона № 119 стала противоречить и ГрК, и ЗК.
Законом № 493-ФЗ внесены также изменения в ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [14]. Согласно новой редакции п. 4 ч. 5 ст. 8 сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, о виде (видах) его разрешенного использования (за исключением вспомогательных видов), вносятся в Единый государственный реестр недвижимости в качестве дополнительных сведений об объекте недвижимости. При этом не совсем понятно, почему сведения о вспомогательных ВРИ не подлежат внесению в ЕГРН. Неясно также, с какого момента в этом случае вспомогательный вид будет считаться выбранным, поскольку основной и условно разрешенный вид считаются выбранными со дня внесения сведений о них в ЕГРН (п. 2 ст. 7 ЗК). По-прежнему остается нерешенным и вопрос о субъекте, который должен вносить сведения - является ли им правообладатель участка или определенный орган (какой?).
По ГрК изменение одного ВРИ земельного участка на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Для изменения ВРИ участков, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются или не действуют, требуется принятие отдельного решения органа (ч. 3, 5 ст. 37 ГрК). Вразрез с этими правилами Законом № 119-ФЗ предусмотрено, что разрешенное использование участка, установленное до его предоставления в безвозмездное пользование, может быть изменено гражданином самостоятельно. При этом принятия решения об изменении ВРИ не требуется (ч. 3 ст. 8).
Следующий вопрос связан с прекращением договора безвозмездного пользования земельным участком в случае отказа правообладателя от участка или нарушения им требований законодательства по использованию и охране земель. Как будет решаться вопрос о ВРИ такого участка при предоставлении его другому гражданину? Поскольку Закон № 119-ФЗ не устанавливает никаких ограничений на количество изменений ВРИ, то можно сделать вывод, что каждый новый правообладатель имеет право изменять предыдущий вид разрешенного использования, что может иметь для природно-экономических характеристик участка негативные последствия.
В связи с вышеизложенным можно в целом согласиться с высказанным в литературе мнением, что правовые механизмы перевода земель из одной категории в другую, заложенные Законом № 119-ФЗ, характеризуются, по сути, отказом от разрешительного типа правового регулирования отношений в пользу дозволительного «разрешено все, что прямо не запрещено», который характерен для гражданско-правовых, а не земельно-правовых отношений [15].
В заключение следует отметить, что затронутые в статье проблемы видов разрешенного использования актуальны как для случаев предоставления «арктических», так и «дальневосточных гектаров». Однако риски, которые возникают в связи с установленным Законом № 119-ФЗ упрощенным порядком предоставления «гектаров», включая определение видов их разрешенного использования, вызывают особую тревогу в отношении Арктической зоны с ее уникальными природными ресурсами и чрезвычайно хрупкой, трудно восстановимой экологической системой. Поэтому автоматическое распространение на этот регион норм о предоставлении «дальневосточного гектара» представляется не совсем верным.
В этой связи представляется, что нормы Закона о «дальневосточно-арктическом гектаре» о свободном выборе гражданами любого ВРИ земельного участка, включая условно разрешенный, о возможности изменять уже имеющийся у полученного земельного участка вид использования без каких-либо разрешений и согласований, нуждаются в определенной корректировке. Это, прежде всего, касается земельных участков на территории Арктической зоны. Было бы желательно определить случаи, когда выбор гражданами любого ВРИ «арктического гектара» возможен, когда допустимы изменения вида разрешенного использования с установлением процедурных особенностей такого изменения, а когда, с учетом особенностей ситуации, например, высокая уязвимость определенных арктических земель или уникальные природные свойства отдельных местностей Арктики, они должны быть ограничены.
Библиография:
1. СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2495.
2. СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. I). Ст. 5054.
3. http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/1000202107260001?index=7&rangeSize=1.
4. Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2021. № 11. Ст. 219.
5. https://n.tass.ru/ekonomika/14183239?utm_source=google.com&utm_medium=organic&utm_campaign=google.com&utm_referrer=google.com
6. Нарышева Н.Г. Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению //Экологическое право. 2015. №6.
С.12-18.
7. Самончик О. А. Совершенствование правового регулирования изъятия неиспользуемых земель в контексте обеспечения рационального землепользования //Право и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании: IV Московский юридический форум. XII Международная научно-практическая конференция (Кутафинские чтения): материалы конференции. В 4 частях, Москва, 06-08 апреля 2017 г. М.: РГ-Пресс, 2017. С. 174-179.
8. Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка //Экологическое право. 2012. N 2.
С. 16-20.
9. Липски С.А. Землеустроительное обеспечение как необходимое условие замены института категорий земель территориальным зонированием // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 11. С. 18-23; Попова О.В. Реализация права на землю сельскими жителями // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 9. С. 193-200.
10. Приказ Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Вопрос о разрешенном использовании земельных участков из земель лесного фонда в настоящей работе не рассматривается.
12. Землякова Г.Л., Самончик О.А., Устюкова В.В. Конституционные основы земельного и аграрного права // Государство и право. 2014. № 1. С. 63-73.
13. СЗ РФ. 2022. № 1 (ч. I). Ст. 62.
14. СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344.
15. Логунова М.В. Проблемы правового обеспечения публичных интересов при предоставлении «дальневосточных гектаров» из состава земель лесного фонда //Экологическое право. 2018. № 1. С. 20-24.
References:
1. SZ RF. 2016. No. 18. St. 2495.
2. SZ RF. 2021. No. 27 (part I). St. 5054.
3. http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/1000202107260001 ?index=7&rangeSize=1.
4. Statements of normative acts of state authorities of the Komi Republic. 2021. No. 11. St. 219.
5.
https://n.tass.ru/ekonomika/14183239?utm_source=google.com&utm_medium=organic&utm_campaign=google.com&utm_referrer=google.com
6. Narysheva N.G. The legal significance of the division of land into categories for the intended purpose //Environmental law. 2015. No. 6.
pp.12-18.
7. Samonchik O. A. Improving the legal regulation of the seizure of unused land in the context of ensuring rational land use //Law and Economics: Interdisciplinary Approaches in Science and Education: IV Moscow Legal Forum. XII International Scientific and Practical Conference (Kutafin Readings): conference materials. In 4 parts, Moscow, 06-08 April 2017, Moscow: RG-Press, 2017. pp. 174-179.
8. Krassov O.I. Permitted use and specific purpose of the land plot //Environmental law. 2012. N 2. pp. 16-20.
9. Lipsky S.A. Land management support as a necessary condition for replacing the institute of land categories with territorial zoning // Property relations in the Russian Federation. 2016. No. 11. pp. 18-23; Popova O.V. Realization of the right to land by rural residents // Actual problems of Russian law. 2019. No. 9. pp. 193-200.
10. Order of the Federal Register of 10.11.2020 No. P/0412 "On approval of the classifier of types of permitted use of land plots" // SPS "Con-sultantPlus".
11. The issue of the permitted use of land plots from the lands of the forest fund is not considered in this work.
12. Zemlyakova G.L., Samonchik O.A., Ustyukova V.V. Constitutional foundations of land and agrarian law // State and law. 2014. No. 1. pp. 6373.
13. NW RF. 2022. No. 1 (part I). St. 62.
14. NW RF. 2015. No. 29 (Part I). Article 4344.
15. Logunova M.V. Problems of legal support of public interests in the provision of "Far Eastern hectares" from the forest fund lands //Environmental law. 2018. No. 1. pp. 20-24.
