CC BY
31УДК 349.41 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-2-94-98
ОКУЛИЧ Н.В.
О ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ УТОЧНЕНИЯ НЕКОТОРЫХ БАЗОВЫХ ПОНЯТИЙ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ключевые слова: земельный фонд, государственное управление земельным фондом, категории земель, целевое назначение, принципы земельного законодательства, правовой режим земель, зонирование территорий, вид разрешенного использования, градостроительный регламент.
Государственное управление земельным фондом страны выступает одним из приоритетных направлений земельной политики государства. Законодатель в п.1 ст.6 ЗК РФ определяет подходы к управлению земельными ресурсами страны: земля рассматривается как природный объект и является частью окружающей природной среды; согласно другому подходу: земля также выступает основным стратегическим природным ресурсом государства. В статье обосновывается необходимость целевого использования природных ресурсов. Использование земельного фонда страны осуществляется в соответствии с целями, которые указываются в стратегических программах - например, в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р. и других документах. В статье даны предложения по совершенствованию порядка определения правового режима земельных участков путем законодательного определения базовых понятий земельного законодательства; решения других вопросов, связанных с определением правового режима земельного участка (уточнения вида разрешенного использования земельных участков и др.). Обосновывается необходимость сохранения института категоризации земель.
OKULICH, N.V.
ON THE EXPEDIENCY OF CLARIFYING SOME BASIC CONCEPTS OF LAND LEGISLATION
Key words: land fund, state management of the land fund, category of land, purpose, justification of land legislation, Judicial regime of land, land zoning, type of permitted use, town planning regulations.
State management of the country's land fund is one of the priority areas of the state's land policy. The legislator in paragraph 1 of article 6 of the Land Code of the Russian Federation defines approaches to the management of the country's land resources: land is considered as a natural object and is part of the natural environment; according to another approach: land also acts as the main strategic natural resource of the state. The article substantiates the need for targeted use of natural resources. The use of the land fund of the country is carried out in accordance with the goals that are indicated in the strategic programs - for example. in the Fundamentals of the State Policy for the Use of the Land Fund of the Russian Federation for 2012-2017, approved. Decree of the Government of the Russian Federation of March 3, 2012 No. 297-r. and other documents. The article proposes the improvement of the procedure for determining the legal regime of land plots through the legislative definition of the basic concepts of land legislation; resolution of other issues related to the determination of the legal regime of a land plot (clarification of the type of permitted use of land plots, etc.); and substantiates the need to preserve the institution of land categorization.
Согласно данным федеральной статистической отчетности, площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2019 года составила 1 712 519,1 тыс. га [1, с. 7]. Земля - это основной стратегический ресурс государства, которым оно распоряжается в целях решения стоящих перед ним экономических, политических, социальных и других задач. Управление земельным фондом страны является одной из центральных задач внутренней государственной политики. По неофициальным данным Росреестра треть земельного фонда страны - 583 млн. гектаров используется для нужд сельского хозяйства [2, с. 11]. Учитывая существующие проблемы, которые имеются в развитии отечественного сельского хозяйства, нельзя не видеть, что сегодня в России имеется огромное количество заброшенных полей, и глядя на указанные выше неофициальные статистические данные Росреестара, невольно задумываешься об эффективности государственной политики в области земельных отношений.
На наш взгляд, усугубляет сложившуюся ситуацию тот факт, что сложившееся законодательство в области земельных отношений носит непоследовательный, а нередко и противоречивый характер. В предложенной статье рассматриваются некоторые актуальные проблемы в области регулирования земельных отношений и предлагаются варианты их решения.
Земельным законодательством РФ (ЗК РФ) состав земель России разделен на 7 категорий. При этом базовым критерием выделения земель в отдельную категорию выступает их целевое назначение. Одним из принципов земельного законодательства в п.п. 8 п.1 ст.1 ЗК РФ определен принцип категоризации: все земли по целевому назначению разделены на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и вида разрешенного использования (ВРИ) в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Этот принцип конкретизирован в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ.
По мнению О.И. Крассова, нашедшее отражение в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера и неприменимо ко всем категориям земель, так как вид разрешенного использования земельного участка автор связывает с процедурой градостроительного зонирования [3, с. 336].
Согласно п.4 ст.36 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ), градостроительный регламент не распространяется на земельные участки:
- в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Реестр объектов культурного наследия (ОКН) народов России и других случаях, установленных законодательством об охране ОКН;
- в границах территорий общего пользования;
- предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами; и др.
- предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Также градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельхозназначения), земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития (п.6 ст.36 ГрК РФ).
Но поскольку виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительными регламентами, то получается, что в отношении перечисленных территорий и земель ВРИ не устанавливаются (коль скоро нет градостроительного регламента). Из содержания абз.3 п.2 ст.7 Земельного кодекса следует, что ВРИ земельного участка должен определяться в соответствии с Классификатором, утвержденным уполномоченным органом государственной власти. В настоящий момент действует Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540) (далее - Классификатор ВРИ).
На наш взгляд, существующий подход законодателя к регулированию вопросов установления правового режима земель на уровне подзаконного акта не решает всех проблем и противоречий в правовом регулировании. Принятый Минэкономразвития РФ Классификатор ВРИ носит узковедомственный характер. Как известно, на момент принятия Классификатора ВРИ, полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, помимо Минэкономразвития РФ, обладало Министерство сельского хозяйства РФ (применительно к землям сельхозназначения), Минприроды РФ (в отношении некоторых других земель). Поэтому, утвердив Классификатор своим приказом (без участия Минсельхоза и Минприроды), Минэкономразвития РФ вышел за рамки предоставленных ему полномочий в области нормативного регулирования земельных отношений. В настоящий момент Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2020 г. № 131 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2020 г. № 496) полномочия Минэкономразвития РФ в части осуществления функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию земельных отношений переданы Росреестру РФ.
Конструкция ВРИ подходит не для всех категорий земель: например, земли запаса полностью изъяты из оборота, и в большинстве случаев их использование невозможно в соответствии с п.2 ст.103 Земельного кодекса РФ. Установление ВРИ на землях водного фонда нецелесообразно. Классификатор ВРИ не сможет снять все противоречия при определении правового режима земель в отношении какой-либо территории, поэтому отсылка Земельного кодекса к подзаконному акту не является универсальным решением существующей проблемы. Такая отсылка в литературе расценивается как упущение законодателя, которое не может быть восполнено на уровне подзаконного регулирования [3, с. 361], и предлагается подход, согласно которому необходимо отличать ВРИ земельного участка от конкретного целевого назначения: ВРИ может быть определен только в случаях, прямо указанных в законе - в остальных случаях речь идет о конкретном целевом назначении земельного участка [3, с. 363].
Так как норма п.2 ст.7 ЗК РФ и базовый принцип земельного законодательства, указанный в пп. 8 ст. 1 ЗК РФ, относятся к Общей части Земельного кодекса РФ, они должны задавать единые параметры правового режима для всех земельных участков, независимо вида территориальной зоны и категории земель. Но из сопоставления норм Земельного и Градостроительного кодексов видно, что правовое регулирование вопросов, связанных с определением правового режима земель, носит непоследовательный и противоречивый характер. Эти противоречия следует
устранить. В Земельном кодексе на сегодняшний день отсутствуют определения понятий «категория земель», «целевое назначение», «вид разрешенного использования». Но вопросы относительно содержания указанных понятий, их соотношении, роли и месте в системе земельного права освещаются в юридической литературе [4-8].
В Экологическом словаре «целевое назначение» земель определяется как критерий подразделения земель на категории и критерий правомерности использования земельного участка при решении вопроса о прекращении права на земельный участок [9, с. 362]. Категория земель -единица классификации состава земель РФ в зависимости от целевого назначения [9, с. 147]. Общепринято в теории, что «категория» выступает единицей классификацией, а «целевое назначение» ее основанием. О.И. Крассов раскрывает понятие категории земель следующим образом: «это совокупность более или менее однородных по своему целевому или функциональному назначению земельных участков, выделенных в качестве особой группы в зависимости от их природного, социального, экономического или экологического значения» [3, с. 337]. Автор обращает внимание на особенности некоторых категорий земель: например, в категории земель запаса целевое назначение отсутствует, в землях населенных пунктов - в основе выделения их в отдельную категорию лежит их функциональное назначение, а не целевое, так как внутри последней категории может иметь место разное целевое назначение [3, с. 337].
Следует заметить, что каждая из категорий земель имеет особенности: например, земли запаса - это земли, находящиеся в резерве; земельные участки в составе данной категории не могут использоваться до перевода их в другую категорию (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом), принадлежать юридическим и физическим лицам. Хотя у земель запаса формально отсутствует целевое назначение, тем не менее, трудно отрицать тот факт, что определенные цели преследуются при принятии уполномоченным органом власти решения о включении земельных участков в запас. Земельные участки могут резервироваться под какие-либо цели в будущем либо в целях восстановления деградированных в результате антропогенного воздействия земель принимается решение о консервации земель. Поэтому, вряд ли можно считать логической ошибкой, как пишут некоторые авторы [10, с. 3], разграничение в ст.7 Земельного кодекса РФ земель из состава земельного фонда страны на несколько категорий по целевому назначению по причине отсутствия целевого назначения у земель запаса.
В составе земель населенных пунктов образуются территориальные зоны. В состав последних входят земельные участки с разным функциональным назначением. При принятии решения о выделении территориальных зон перед органом местного самоуправления стоят задачи обеспечения социально-экономического развития городов, поселений. В целом, земли населенных пунктов как часть единого земельного фонда страны имеют, на мой взгляд, общее целевое назначение - создание, развитие городской инфраструктуры и обеспечение комфортной среды для проживания населения мегаполиса. Поэтому можно подытожить, что критерий «целевое назначение» выражает специфику правового режима земель, выделенных в единую группу (категорию). На отнесение земель к одной из категорий влияют несколько факторов: социальное, экономическое значение земель и др. В теории отмечается, что формирование цели, в соответствии с которой предполагается использование земельного фонда, носит субъективный характер [5, с. 27]. Необходимо отметить, что подход целевого пользования природными ресурсами, который положен в основу института категоризации земель, является фундаментальным принципом природоресурсного права [5, с. 27]. Помимо земли, как природного ресурса, в отношении других природных объектов также широко применяется принцип целевого использования (например, в водном и лесном законодательстве - в п.4 ст.3 Водного кодекса РФ и п. 9 ст.1 Лесного кодекса РФ).
Так, п. 9 ст.1 Лесного кодекса России в качестве основного принципа, на котором основываются лесное законодательство и правовое регулирование лесных отношений, закрепляет положение о том, что использование лесов осуществляется в соответствии с их целевым назначением, а также с видами лесов и выполняемыми ими полезными функциями. В данной связи, на наш взгляд, принцип целевого пользования природными ресурсами сегодня следует рассматривать исключительно как неотъемлемую составляющую концепции рационального природопользования. Осуществление рационального природопользования основано на базовых положениях Конституции России. В ст.9 ч.1 главы 1 Конституции России содержится важная гарантия приоритета публичных - государственных, общественных интересов при использовании
природных ресурсов над частными, в т.ч. коммерческими. Выражается данный конституционный принцип в том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов России. В ч.1 ст.9 Конституции указано, что земля является природным ресурсом и соответственно, земельные ресурсы страны должны использоваться эффективно, рационально - в соответствии с их целевым назначением.
Научно обоснованный, концептуальный подход должен применяться при определении целей, в соответствии с которыми планируется использование земельного фонда страны, его части. На основе последнего только возможно обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие государства, рациональное использование природных ресурсов.
Следует отметить, что уяснение определений указанных понятий имеет еще и практическое значение: например, в ст.8.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность за «использование земельного участка не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению».
Конституционный суд РФ в Постановлении от 16 октября 2020 № 42-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой признал указанную норму противоречащей положениям Конституции РФ. Суд указал, что ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ создает неопределенность в правовом регулировании, в частности, в вопросе о возможности привлечения собственника (гражданки М.Г. Анциновой) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению.
Исходя из изложенного, стоит обратить внимание на необходимость законодательного определения в Земельном кодексе РФ таких базовых понятий для отрасли земельного права как «категория земель», «целевое назначение» и «вид разрешенного использования». На уровне федерального законодательства должны быть установлены четкие критерии, позволяющие отличать «целевое назначение» от «нецелевого». Также, на мой взгляд, необходимо изучение и разработка вопросов, связанных с особенностями правового режима подкатегорий земель; конкретизация в земельном законодательстве некоторых вопросов в определении ВРИ земельных участков либо их конкретного целевого назначения.
Государственное управление земельным фондом страны выступает одним из приоритетных направлений земельной политики государства. Согласно ст.6 Земельного кодекса России от 25.10.2001 №136-Ф3 (ред. от 28.05.2002) земля (земельный участок) являются основными объектами земельных правоотношений. Законодатель в п.1 ст.6 ЗК РФ определяет подходы в управлении земельными ресурсами страны: земля рассматривается как природный объект и является частью окружающей природной среды; согласно другому подходу: земля также выступает основным стратегическим природным ресурсом государства. Земля как природный ресурс рассматривается в качестве основного экономического базиса в области социально-экономических отношений: является пространственной основой различных видов экономической деятельности, и выступает в качестве средства производства в сельскохозяйственной и др. видах деятельности. В статье обосновывается необходимость целевого использования природных ресурсов. При этом действующее земельное законодательство нуждается в совершенствовании: вопросы, связанные с разрешенным использованием земельного участка (установления ВРИ земельного участка) должны регулироваться преимущественно в земельном законодательстве. Градостроительное законодательство, которое содержит перечень ВРИ земельных участков в градостроительных регламентах может носить вспомогательный характер при установлении правового режима земельного участка.
Литература и источники
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2018 году // https://rosreestr.gov.ru/upload/Doc/
2. Ибрагимов К.Х. Правовая сущность понятия «категория земель сельскохозяйственного назначения» или нужны ли категории земель вообще? //Аграрное и земельное право. 2017. №10(154). С. 9-17.
3. Крассов О.И. Земельное право. 4-е изд. Перераб. и доп. М.: НОРМА,ИНФРА-М, 2014.
4. Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях // Право и инвестиции. 2011. № 2 (47). С.76-81.
5. Мельников Н.Н., Анисимов А.П. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права// Журнал российского права. 2013. № 11. С. 27-35.
6. Мысов Д.И. Деление земель на категории по целевому назначению как принцип современного земельного права //Аграрное и земельное право. 2008. №9 (45). С.138-141.
7. Мысов Д.И. К вопросу о понятии категорий земель // Аграрное и земельное право. 2008. №7(43). С.57-61.
8. Буров В.А. Развитие представлений о категории земель в отечественной земельно-правовой науке // Аграрное и земельное право. 2008. №8 (44). С.75-81.
9. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие. - М., 2008.
10. Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. 2005. № 2.
References and Sources
1. Gosudarstvennyj (nacional'nyj) doklad o sostoyanii i ispol'zovanii zemel' v Rossijskoj Federacii v 2018 godu // https://rosreestr.gov.ru/upload/Doc/
2. Ibragimov K.H. Pravovaya sushchnost' ponyatiya «kategoriya zemel' sel'skohozyajstvennogo naznacheniya» ili nuzhny li kategorii zemel' voobshche? //Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2017. №10(154). S. 9-17.
3. Krassov O.I. Zemel'noe pravo. 4-e izd. Pererab. i dop. M.: NORMA,INFRA-M, 2014.
4. Lipski S.A. O celevom naznachenii zemel'nyh uchastkov i delenii zemel'nogo fonda na kategorii v sovremennyh usloviyah // Pravo i investicii. 2011. № 2 (47). S.76-81.
5. Mel'nikov N.N., Anisimov A.P. Sistemno-strukturnyj analiz kategorij «celevoe naznachenie» i «razreshennoe ispol'zovanie» v prirodoresursnyh otraslyah prava// ZHurnal rossijskogo prava. 2013. № 11. S. 27-35.
6. Mysov D.I. Delenie zemel' na kategorii po celevomu naznacheniyu kak princip sovremennogo zemel'nogo prava //Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2008. №9 (45). S.138-141.
7. Mysov D.I. K voprosu o ponyatii kategorij zemel' // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2008. №7(43). S.57-61.
8. Burov V.A. Razvitie predstavlenij o kategorii zemel' v otechestvennoj zemel'no-pravovoj nauke// Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2008. №8(44). S.75-81.
9. Golichenkov A.K. Ekologicheskoe pravo Rossii: slovar' yuridicheskih terminov: Uchebnoe posobie. - M., 2008.
10. Volkov G.A. Pravovye problemy razgranicheniya zemel' na kategorii po celevomu naznacheniyu // Ekologicheskoe pravo. 2005. № 2.
ОКУЛИЧ НАТАЛЬЯ ВЯЧЕСЛАВОВНА - сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права, Института государства и права РАН (okulich_1992@mail.ru).
OKULICH, NATALIA V. - Employee of the Sector of Environmental, Land and Agricultural Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences.
УДК 349.2 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-2-98-104
ГОЛУБУШИНА Л.Г.
О НЕКОТОРЫХ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ У РАБОТОДАТЕЛЕЙ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ТРУДА ИНОСТРАННЫХ ВЫСОКОКВАЛИФИЦИРОВАННЫХ СПЕЦИАЛИСТОВ: ОБЗОР СУДЕБНОЙ
ПРАКТИКИ
Ключевые слова: иностранные граждане, высококвалифицированный специалист, трудовой договор, заработная плата, обзор, судебная практика.
В статье рассматриваются наиболее распространенные причины, по которым у работодателей возникают судебные споры в связи с привлечением и использованием труда высококвалифицированных иностранных граждан. Показано, что показал, что большинство судебных актов связано с обжалованием работодателями решений территориальных органов МВД России о привлечении их к административной ответственности по части 4 статьи 18.15 КоАП РФ, то есть в связи неуведомлением или нарушением установленного порядка и (или) формы уведомления об исполнении обязательств по выплате заработной платы высококвалифицированным специалистам. При этом суды используют единообразный подход при рассмотрении споров в данной сфере. По мнению автора, подход, используемый судами, при разрешении судебных споров, обеспечивает как защиту прав иностранных высококвалифицированных работников, так и контроль за применением иностранной рабочей силы в РФ.
GOLUBUSHINA, L.G.
ON SOME TOPICAL PROBLEMS ARISING FROM EMPLOYERS WHEN USING THE LABOR OF FOREIGN HIGHLY SKILLED SPECIALISTS: A REVIEW OF JUDICIAL PRACTICE
Key words: foreign citizens, highly qualified specialist, employment contract, salary, review, judicial practice.
The article discusses the most common reasons why employers have litigation in connection with the involvement and use of labor of highly qualified foreign citizens. It is shown that it showed that the majority of judicial acts are connected with the appeal by employers of decisions of the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia on bringing them to administrative responsibility under part 4 of article 18.15 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, that is, due to failure to notify or violation of the established procedure and (or) form of notification of the fulfillment of obligations on the payment of wages to highly qualified specialists. At the same time, the courts use a uniform approach when considering disputes in this area. According to the author, the approach used by the courts in resolving litigation ensures both the protection of the rights of foreign highly qualified workers and control over the use of foreign labor in the Russian Federation.
В последние годы в России наблюдается тенденция к увеличению количества иностранных граждан, привлекаемых работодателями в качестве высококвалифицированных специалистов. Согласно данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, в 2021 году иностранным высококвалифицированным специалистам выдано 46 691 разрешений на работу [1], в 2020 году -20 528 разрешений [2]. При этом количество разрешений на работу, оформленных иностранным высококвалифицированным специалистам за 1 квартал текущего года, составляет 9 589 разрешений, что в полтора раза превышает показатели аналогичного периода в 2021 году (7 902
