CC BY
53
РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ДЛЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ ОБРАЗОВАНИЯ
О. Г. БАШАРОВА
Ульяновский государственный университет
Цель проводимого исследования заключается в изучении последовательности выполнения аналитических исследований с точки зрения теории и практики анализа эффективности хозяйственной деятельности, которая составляет основу методики анализа эффективности деятельности общеобразовательных школ.
Для оценки деятельности общеобразовательного учреждения с позиции качества оказываемых услуг при эффективном управлении бюджетными средствами автором сформирована система показателей для анализа эффективности финансово-экономической деятельности общеобразовательного учреждения.
Ключевые слова: анализ, эффективность, деятельность, общеобразовательный, учреждение.
На современном этапе экономического развития в условиях рыночной экономики реорганизация общественного сектора стала одной из предпосылок реформирования бюджетного процесса. В период экономических реформ исторически сложившаяся модель организации и финансирования образования не могла оставаться непоколебимой, поскольку переход от практически полностью государственного финансирования к созданию новых форм, источников деятельности образовательных учреждений обусловил поиск новых методов учета и оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений путем сопоставления выделенного бюджетного финансирования и полученных результатов. Вследствие этого появилась необходимость в разработке критериальной оценки деятельности учреждений образования для содействия развитию науки и генерированию условий для повышения ее экономической эффективности.
Несмотря на многообразие научных работ в области оценки эффективности расходов, при мониторинге научных источников было выявлено, что в основном результатами такого анализа являются достоверно исчисленные денежные показатели. Однако они практически неприменимы к оценке
эффективности бюджетных расходов, поскольку целью создания бюджетных учреждений не является извлечение прибыли и пополнение доходов бюджета. Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) трактует бюджетное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст. 6 гл. 1 ч. 1 БК РФ).
Анализ законодательства, затрагивающего в той или иной степени вопросы эффективности использования бюджетных средств, вновь приводит нас к БК РФ, нормы которого являются основополагающими в части регулирования бюджетных отношений. Одним из принципов бюджетной системы является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов участники в рамках бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использовани -ем определенного бюджетом объема средств (ст. 34 гл. 5ч.2БК РФ).
Однако применение данной нормы на практике весьма затруднительно в связи с тем, что на законодательном уровне не определено содержание термина «заданный результат». Тем не менее Бюджетный кодекс предусматривает обязанность главных распорядителей бюджетных средств осуществлять финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: •мгоРЪЯЪ'ИРЛ'ХЖКХ*
53
(ст. 269 гл. 26 ч. 3 БК РФ). То есть ответственность за реализацию данного принципа возлагается на главного распорядителя. Поскольку законодательно не установлены порядок, сроки и принципы оценки эффективности бюджетных расходов, органы государственной власти зачастую трактуют это как целевое использование бюджетных средств.
Кроме этого, учитывая многочисленные направления деятельности бюджетных учреждений, к примеру здравоохранение, образование, культура или внутрисистемные институты (учреждения высшего, среднего и начального профессионального образования), определение сущности заданного результата будет индивидуально для группы монотипных элементов системы.
Вся совокупность упомянутых обстоятельств и обусловила выбор темы и цели исследования, цель которого заключается в изучении действующей системы анализа и развитии методической базы оценки эффективности деятельности образовательных учреждений.
Обучение играет важную роль в жизни человеческого общества, и развитие государства неразрывно связано с уровнем и качеством предоставляемых образовательных услуг. Образование в
Инфраструктура общеобразовательного учреждения
Российской Федерации представляет собой громадную систему, которая не может существовать без взаимодействия с другими сферами деятельности и государственными институтами.
Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными и религиозными. Объектом данного исследования является отдельный компонент системы образования — муниципальные общеобразовательные учреждения.
Несмотря на бурное развитие рынка образовательных услуг, основным источником деятельности муниципальных общеобразовательных учреждений по-прежнему остается бюджетное финансирование. Однако применение нормативно-подушевого финансирования в общеобразовательных учреждениях в некотором роде выравнивает ценовые условия предоставления образовательных услуг, тем самым создаются предпосылки для развития конкурентной среды.
Средняя школа представляет собой сложное, многофункциональное учреждение, в которое входят внутренние подразделения, обеспечивающие образовательный процесс, а также внешние учреждения, участвующие в управлении школой прямо либо косвенно.
Поэтому для систематизации комплекса элементов, участвующих в деятельности образовательного учреждения, введем термин «инфраструктура». При этом, рассматривая ее как совокупность сооружений, знаний, систем и служб, необходимых для функционирования учреждения, условно выделим внешнюю и внутреннюю инфраструктуры (рис. 1).
Исследование инфраструктуры общеобразовательных школ — это важный элемент, позволяющий получить данные о школьной среде, порядке взаимодействия с органами управления и другими службами.
Данная информация необходима для формирования системы показателей анализа эффективности деятельности школ, поскольку техническая
Учредители школы
Рис. 1. Схема состава инфраструктуры общеобразовательной школы
оснащенность, обеспеченность квалифицированными трудовыми кадрами, характер взаимодействия с органами власти и другими внешними пользователями прямо или косвенно будут оказывать влияние на выработанные индикаторы эффективности. Другими словами, под влиянием взаимодействия внутренней и внешней инфраструктур формируется финансово-хозяйственная деятельность общеобразовательной школы, представляющая собой многообразный объект для исследования.
Система показателей для оценки деятельности общеобразовательных учреждений должна основываться на конкретных показателях, характеризующих достижение заданных результатов, а также на возможности выявления потенциальных отрицательных факторов и их элиминирование для достижения планируемых результатов. Система показателей должна быть сформирована таким образом, чтобы проиллюстрировать механизм действия факторов, влияющих на результативные экономические показатели.
Поэтому при формировании методики анализа эффективности деятельности общеобразовательных учреждений важно учитывать, что они получают финансирование с разных уровней бюджетной системы, используя средства на оказание муниципальных услуг в соответствии с муниципальным заданием.
Деятельность образовательных учреждений является объектом повышенного внимания как со стороны внешней инфраструктуры (налоговые, контролирующие органы и др.), таки со стороны внутренней (штатные сотрудники и др.). Следовательно, разработанная методика анализа позволит создать базу сопоставимых показателей для выявления неиспользуемых ресурсов, распространить передовой опыт общеобразовательных школ в современных условиях.
Определение последовательности выполнения ана-
литических исследовании является исходной позицией с точки зрения теории и практики анализа эффективности хозяйственной деятельности [4]. По мнению Г. В. Савицкой и А. Д. Шеремета, формирование последовательности анализа составляет основу методики анализа хозяйственной деятельности. На основании исследований этих авторов были разработаны этапы анализа эффективности финансовой деятельности, применимые к общеобразовательным школам (рис. 2).
Исследовав мнения разных авторов, определим объект и предмет анализа эффективности деятельности общеобразовательных учреждений. Объект — это то, на что направлена познавательная и иная деятельность. Объекты анализа выбираются в соответствии с их задачами. К примеру, Г. В. Савицкая объектами анализа хозяйственной деятельности признает экономические результаты хозяйственной деятельности, поэтому объекты разнообразны в зависимости от отрасли хозяйства [4]. Исходя из этого, определим объекты анализа эффективности: имущество учреждения (финансовые, нефинансо-
Рис. 2. Этапы анализа хозяйственной деятельности для общеобразовательных
учреждений
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жго-ръЯ-Ъ.'Н'Р?4'К'ШЪ.Ъ4
вые активы), хозяйственные процессы, влекущие за собой изменение состояния имущества.
С философской точки зрения предмет анализа— это определенная сторона, свойство и отношение объекта, исследуемые с определенной целью в данных условиях и обстоятельствах. Д. А. Панков раскрывает предмет анализа как причинно-следственные связи, составляющие основу экономических отношений, возникающих на уровне отдельных бюджетных организаций в ходе выполнения ими своихфункций [3].
Иными словами, предмет определяет те границы, в пределах которых изучается объект исследования. Отсюда можно сделать вывод, что предметом анализа деятельности общеобразовательных учреждений является наличие связей между факторами и результативным показателем, то есть причинно-следственные связи, возникающие при функционировании организаций, в конкретном случае общеобразовательных школ.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности распространен в большей степени в коммерческих организациях, которые являются самоорганизующейся системой, функционирующей в жестких условиях конкурентной среды и имеющих полную хозяйственную самостоятельность. Основной задачей создания коммерческих организаций является извлечение прибыли. В свою очередь, бюджетные учреждения образования ориентированы надости-жение конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики в области образования.
Рис. 3. Система управления общеобразовательным учреждением
При определении эффективности деятельности общеобразовательных учреждений важно не только знать, что результат достигнут, но и проанализировать эффективность полученного результата при условии наличия сравниваемых баз показателей, методики их составления и расчета.
Таким образом, анализ эффективности деятельности общеобразовательной школы — это система, включающая в себя системное исследование состава, структуры и динамики трудовых, материальных и финансовыхресурсов школы, состава и динамики финансовых результатов, выявление внутренних и внешних факторов, влияющих на эффективность деятельности коллектива.
Сущностью анализа эффективности хозяйственной деятельности являются системное исследование, основанное на разложении информации о многообразных аспектах и определяющих факторах на элементы и их изучение во всем многообразии причинно-следственных связей и зависимостей.
Получателям бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные задания, для выполнения которых выделяются бюджетные средства. В рамках этих лимитов школы могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды внутри статьи. Тем самым устраняется противоречие интересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.
Анализ эффективности финансово-экономической деятельности общеобразовательного учреждения является значительной частью в системе управления учреждением для принятия решений. Определим его место и связь с другими управляющими функциями (рис. 3).
Особенностью анализа является его двойственный характер в процессе управления организацией. С одной стороны, стадии анализа чередуются с остальными в процессе управления, поэтому элементы анализа можно включить в каждую из описанных стадий. С другой стороны, обеспечивается оптимальный ход процесса управления на каждой стадии, и поэтому стадию анализа по отношению к остальнымможнорассматривать какупорядочивающее звено.
Анализ обеспечивает информационную прозрачность объекта управления для возможности принятия эффективных решений. Он как особая управленческая функция, с одной стороны, обеспечивает возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой стороны, во взаимодействии с процессами организации и регулирования обеспечивает исполнение принятых решений.
Следует отметить, что эти стороны анализа находятся в неразрывном единстве и динамическом взаимодействии в циклах управленческих процессов.
Для оценки деятельности общеобразовательного учреждения с позиции качества оказываемых услуг при эффективном использовании бюджетных средств нами сформирована система показателей для анализа эффективности финансово-экономической деятельности общеобразовательного учреждения (рис. 4), которая может быть использована как единичным учреждением, так и отделом образования, что позволит сформировать базу сопоставимых показателей по району, области.
Предложенные блоки анализа позволяют решить задачи оценки эффективности деятельности общеобразовательных учреждений с учетом целевой направленности исследуемого объекта. Анализ эффективности использования ресурсов и финансового состояния позволит внутренним пользователям при принятии управленческих решений выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, в то время как индикаторы предоставят возможность внешним пользователям определить состояние общеобразовательного учреждения в разрезе финансовой, социальной и образовательной деятельности, а также в сравнении с другими идентичными учреждениями.
Общеобразовательным учреждениям присущ целый ряд особенностей, на которые
следует акцентировать внимание при анализе эффективности ихдеятельности. • Финансирование общеобразовательных учреждений в отличие от коммерческих идет путем перераспределения бюджетных средств, а не прямого поступления от потребителя. Законодательно предусмотрено получение бесплатного общего образования, поэтому учреждения, оказывая большой спектр образовательных услуг, получают средства из государственного бюджета на безвозвратной основе. Можно предположить, что, с одной стороны, ослабляется контроль за качеством выполнения возложенных функций и эффективностью расходования бюджетных средств. Однако модернизация системы финансирования образования путем перехода на подушевое финансирование предполагает не обеспечение
Рис. 4. Система показателей эффективности деятельности общеобразовательного
учреждения
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жго-ръЯ-Ъ.'Н'Р?4'КЖЪ.Ъ4
всех потребностей в расходах на одного учащегося, а эффективное распределение бюджета на базе прозрачной формулы, основанной на принципе «деньги следуют за учеником».
• Деятельность общеобразовательных учреждений носит некоммерческий характер, поэтому формирование отрицательного финансового результата неизбежно. Как правило, субвенции предполагают финансирование конкретных статей затрат, что может повлечь за собой не только расходование ресурсов в соответствии с необходимостью, а исходя из объемов выделенных средств. Например, экономию фонда заработной платы можно направить лишь на премии работникам, перераспределение на другие статьи невозможно.
• В ходе осуществления образовательной деятельности общеобразовательные школы расходуют свои средства согласно установленной смете доходов и расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Но, например, проведение ЕГЭ не может оплачиваться непосредственно родителями, законодательно не закреплена данная функция и за образовательным учреждением. Поэтому можно сделать вывод, что это может привести к снижению
оперативного реагирования на постоянно меняющиеся условия хозяйствования общеобразовательных школ.
Важным моментом при формировании системы показателей для определения эффективности деятельности является этап мониторинга, поскольку бюджетная отчетность должна позволять прозрачно отслеживать достижение результата при выделенном финансировании и оценивать эффективность действий органов управления по реализации планов и достижению результата.
Поэтому результаты деятельности учреждений должны заранее определяться обществом и являться предметом отчета органов управления образованием перед законодательной властью и населением. Для еще более прозрачной процедуры корректировки целей на будущий бюджетный цикл необходимо создать механизм обратной связи с потребителями образовательных услуг. Для этого необходимы массовые социальные исследования общественного мнения. Поэтому начинать разработку бюджета, направленного на эффективное использование бюджетных средств, следует с определения обществом стратегических целей образования на основе анализа эффективности деятельности учебных заведений.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 17.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Об образовании. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1.
3. Панков Д. А. Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций: учебное пособие / под общ. ред. Д. А. Панкова. М.: Новое знание, 2005. С. 630.
4. Савицкая Г. В. Анализ хозяйственной деятельности: учебное пособие / Г. В. Савицкая, 4-е изд., испр. и доп. М.: Инфра М, 2007. С. 288.
5. Савицкая Г.В. Методика комплексного анализа хозяйственной деятельности: краткий курс. 2-е изд. испр. / Г.В. Савицкая. М.: Инфра М, 2003. С. 302.
6. Шеремет А.Д. Комплексный анализ хозяйственной деятельности: учебник для вузов, изд. доп. и испр. / А.Д. Шеремет. М.: Инфра М, 2008. С. 415.
58
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвРЪЯЪ'НР^'Х'ШЪ'^
