CC BY
92С.Г. КАРЕПОВА кандидат социологических наук, заместитель директора ИСПИ РАН по науке*
О.В. СОРОКИН кандидат социологических наук, старший научный сотрудник социологии молодежи ИСПИ РАН
Разработка рекомендаций по противодействию коррупции: международный опыт
Масштабные проявления коррупции на локальном и глобальном международном уровнях стали теми факторами, которые создают реальную угрозу национальной безопасности большинства стран мира, негативно влияют на ключевые социально-экономические и политические процессы.
Оценивая уровень распространенности коррупции в различных странах, можно говорить об их условной градации на успешно справляющихся с этой проблемой и не решающих ее. При этом, однако, следует учитывать, что характер факторов, влияющих на состояние коррупции, в большой степени зависит от типа рассматриваемого общества. Так, в частности, А. Хейденхеймер и М. Джонсон1 выделяют четыре культурных типа, в контексте которых существует коррупция, для каждого из которых характерны специфические факторы, обусловливающие высокий или низкий уровень коррупции. С этой точки зрения, для западноевропейского типа характерен сравнительно низкий уровень коррупции, обусловленный высоким уровнем развития гражданской культуры и сосредоточенный преимущественно в экономической сфере. К этому типу общества справедливо можно отнести США и ряд европейских стран.
Для обществ азиатского типа, к которым в этом отношении относится и Россия, характерен высокий уровень кор-
* Карепова Светлана Геннадьевна, e-mail: [email protected]
1 Heidenheimer A.J., Johnston М. Political Corruption. New Brunswick, 1999, p. 141-54.
рупции, которая пронизывает все стороны общественной жизни и воспринимается гражданами в качестве общественно приемлемого способа решения проблем, легитимированного культурными традициями («не подмажешь - не поедешь») и доминирующей в сознании граждан патерналистской моделью государства, в рамках которой деятельность чиновников воспринимается не в качестве оплаченных налогами услуг (как в контрактной модели), а в качестве благодеяния, предполагающего ответный акт благодарности.
В рамках глобальной распространенности коррупции использование Россией успешного международного опыта стало острой необходимостью.
Рассмотрим на примере ряда стран (США, Великобритания, Германия, Китай) наиболее интересный и показательный опыт, характерный для западноевропейского и азиатского типа обществ.
США являются страной, в которой на законодательном уровне объявлена война коррупции. Уголовное законодательство этой страны содержит более широкое понятие уголовно наказуемой коррупции, чем в странах Европы и России.
В рамках государственной службы должностное лицо имеет право получать вознаграждение за свою работу только от правительства США и так называемые «чаевые» разрушают, с точки зрения американского опыта, всю систему управления государства, способствуя росту желания служащих получать такие подношения от всех, обращающихся к ним за помощью1. Служащие обязаны декларировать свое финансовое положение в специальных анкетах, а сокрытие данных ведёт к наказанию.
Разработаны законодательные акты, регулирующие поведение выборных и назначаемых должностных лиц. Все федеральные должностные лица обязаны сообщать о фактах коррупции в компетентные органы. Кандидаты на выборные должности в обязательном порядке предоставляют информацию о персональных финансовых доходах.
В политической сфере США уголовно наказуемой является деятельность кандидатов на выборных должностях и использование влияния в обмен на поддержку их кандидатур на выборах. Заслуживает внимания и процедура финанси-
1 См.: Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. М., 1990, с. 159.
рования политических мероприятий в США. Политическую компанию не могут финансировать корпорации, банки, правительственные подрядчики, иностранные граждане.
В США все должностные лица не имеют иммунитета, позволяющего избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая президента, может быть привлечено к уголовной ответственности.
Созданы специальные государственные институты, отвечающие за соблюдение антикоррупционного законодательства на федеральном уровне и на уровне штатов. Так, ответственным институтом за расследование фактов коррупционных преступлений в суде по этим делам на федеральном уровне является Министерство юстиции. Расследование коррупционных уголовных преступлений осуществляется подчиненным ему Федеральным бюро расследований (ФБР). Обвинение в суде по этим делам осуществляют подчиненные Генеральному прокурору Управления прокуроров девяноста четырех округов и специальные коллегии обвинителей в Вашингтоне.
Почти в каждом агентстве работают генеральные инспектора, которые выявляют факты коррупции. Дважды в год они докладывают о работе агентств и департаментов Конгрессу и общественности.
Таким образом, правоохранительные органы также контролируются Конгрессом. В агентствах имеются свои службы внутреннего надзора.
На территории США действует акт «О защите информаторов» для того, чтобы стимулировать работников государственного аппарата выявлять факты коррупции в организациях и сообщать о них компетентным лицам.
США первыми в мире приняли закон о запрете подкупа иностранных должностных лиц в ходе коммерческой деятельности. В США также реализованы масштабные программы в каждом федеральном учреждении по соблюдению этических норм и требований государственными служащими.
Одной из особенностей США как федеративного государства является наличие принципа «двойного суверенитета» в законодательстве. Согласно данному принципу, федеральная правовая система и системы штатов отделены и независимы друг от друга. Система правоохранительных органов имеет свою специфику в каждом штате.
Кроме того, каждый штат проводит свою политику в борьбе с преступностью и с коррупцией,в частности.
В антикоррупционной практике Великобритании большое внимание уделяется проблеме взяточничества. Действующий в Королевстве закон «О взяточничестве» требует, чтобы лица, наделенные полномочиями, осуществляли их добросовестно и беспристрастно. Служащий, который получает подарок, уже участвует в коррупционной сделке и не имеет значения, были ли у него намерения выполнить условия этой сделки или нет.
Внимания заслуживает положение о подкупе с целью получения почетных наград. Ответственность предусматривается как для дающих, так и для получающих взятку. Особый раздел закона в соответствии с Конвенцией против взяточничества ОЭСР посвящен подкупу иностранных государственных служащих. При этом преступником считается и взяткодатель, а не только чиновник, получивший взятку.
Инновационным является раздел, криминализующий непринятие организациями мер по предупреждению взяточничества. Это относится к любым коммерческим организациям, осуществляющим свою деятельность в Великобритании. Предусмотренные законом санкции распространяются на все преступления, совершенные в Великобритании или за ее пределами.
В инструкции по применению закона «О взяточничестве» сформулированы принципы для руководства организациями в целях его предупреждения. К ним относятся: процедуры предупреждения риска взяточничества; приверженность высшего руководства к борьбе со взяточничеством; должная осмотрительность; коммуникация и инструктаж; мониторинг и оценка антикоррупционных процедур. Очевидно, что данный закон обеспечивает Великобритании один из самых строгих в мире режимов.
В рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании также реализуется программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. С этой целью был создан независимый консультативный Комитет по стандартам в общественной жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли десять авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена Парламента. В результате уже в 1995 г. Комитет сформулировал прин-
ципы работы чиновников - «Кодекс поведения»: нестяжательство, неподкупность, объективность, открытость, честность, лидерство в исполнении стандартов общественной жизни. Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение «Кодекса чести», они сыграли свою роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.
Опыт ФРГ показывает, что эффективность борьбы с коррупцией актуальна именно в секторе государственной службы. В ФРГ принят закон «О борьбе с коррупцией», где ключевой тезис - надлежащее соблюдение чиновниками служебной тайны. Государственный служащий после ухода из сферы управления должен держать в тайне сведения, ставшие ему известными в процессе деятельности, и без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам даже в суде. Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.
Очень большое внимание уделяется моральной стороне чиновников. Эти принципы заложены в Конституции ФРГ. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний государственный служащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику.
Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества или предприятия.
Наглядным примером последовательности немецкого законодателя является привлечение к ответственности предпринимателя за подкуп иностранного чиновника.
В некоторых законодательных актах просматривается стремление предупредить возможность коррупции в неявном виде. Например, федеральный канцлер и министры не могут занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без
согласия Бундестага - и в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли. Это позволяет предотвратить возможность лоббирования интересов фирмы, владельцем или сотрудником которой является государственный служащий.
Другим важным законом, направленным на противодействие коррупции, является закон «По противодействию интернациональной коррупции», по которому антикоррупционная система Германии базируется на десяти основных принципах, предполагающих создание регистра коррупции, стимулирование внедрения новой этики предпринимательства, запрет должностным лицам, уволенным за оказание протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству, ликвидацию пробелов в законах, контроль за телефонными разговорами подозреваемых в коррупции, смягчение наказания для лиц, давших показания против коррупционеров, создание центров по борьбе с коррупцией, гласность деятельности антикоррупционных органов, внедрение «телефонов
доверия» для сообщений о проявлениях коррупции, внедре-
1
ние систем корпоративного контроля .
В большинстве административных единиц Германии сформулированы кодексы поведения служащих, созданы консультативные центры для граждан в сфере государственного управления, созданы центральные отделы по работе с разбирательствами в сфере коррупционных преступлений.
Отмечается также эффективность законодательных мер, принятых в Германии в сфере деятельности политических
партий, которые должны публично отчитываться за свои
2
активы и источники использования средств .
В соответствии с законом «О борьбе с коррупцией» административные власти в Германии обязаны вести регулярный мониторинг ситуации, выявлять коррупционные преступления в сфере государственной службы. На должности в администрацию берут специально обученных сотрудников.
1 См.: Крючкова Н.Л. Характеристика уголовной политики в сфере противодействия коррупции в странах Европейского сообщества. http://ego.uapa.ru/issue/2010/03/16/
http://www.coe.int/^/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3-(2009)3_Germ any_Two_EN.pdf
Они должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Каждые пять лет их сменяют другие сотрудники1.
Наиболее эффективными средствами предупреждения коррупции на опыте Германии являются: определение сфер, подверженных угрозе коррупции, создание банка данных физических и юридических лиц, уличенных в подкупе государственных служащих. Последняя мера исключает возможность данным лицам и организациям в будущем получать государственные заказы. Эффективными мерами также являются ротации управленческих кадров, создание вневедомственных подразделений внутреннего контроля деятельности управленческого персонала2.
Опыт борьбы с коррупцией в современном Китае показывает, что данные преступления все чаще приобретают характер международных. С целью развития международного сотрудничества в этой области в КНР начался процесс пересмотра уголовного и уголовно-процессуального законодательства, относящегося к борьбе с проявлениями коррупции. КНР планирует в ближайшее время привести своё антикоррупционное законодательство в соответствие с нормами «Конвенции ООН»13.
Процесс создания антикоррупционного законодательства в КНР контролирует Верховная народная прокуратура (ВНП). ВНП учредила группу по рассмотрению этой проблемы и в течение длительного периода были составлены 17 проектов «Закона по борьбе с коррупцией и взяточничеством».
Подход к коррупционным преступлениям в Китае очень строгий; «...коррупция, совершённая отдельным лицом на сумму сто тысяч юаней и более, наказывается лишением свободы на срок десять и более лет либо пожизненным лишением свободы. Коррупция, совершенная на сумму пятьдесят тысяч и более наказывается лишением свободы на срок пять и более лет; в качестве дополнительного
1 Hun J. Verfssungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit - insbesondere in der Praxis des Bundesfassung sowie des Koreanishen verfassungsgerichts. Bonn, 2000, р. 37.
2 Koop V. Corruption // Parliament,1998, № 9-10, р. 2.
3 Пока в китайском законодательстве не предусмотрены меры по борьбе с коррупцией, которые есть в Конвенции: взятка иностранному государственному служащему; преступление, совершенное сотрудником международной организации; арест и замораживание активов в случае перевода их за границу; отсутствие понятия «заочного приговора», что осложняет осуждение бежавших из страны коррупционеров1.
наказания может применяться конфискация имущества; при особо отягчающих обстоятельствах наказывается пожизненным лишением свободы и конфискацией»1.
Коррупционеров в Китае наказывают жестоко. Уголовное законодательство предусматривает возможность применения смертной казни. Доказанные взятка или хищение государственного имущества на сумму более 1 млн долл. грозят преступнику высшей мерой наказания.
Новый закон объединил разделы административного, уголовного, уголовно-процессуального, материального права КНР. В китайское законодательство планируется ввести право на предварительное следствие в рамках международной антитеррористической борьбы, право на вынесение заочного приговора, ряд специальных следственных процедур и принудительных мероприятий для коррупционеров, постановления о международном розыске и депортации коррупционеров, постановления о нахождении и возвращении из-за рубежа «коррупционных денег», постановления о международной поддержке и обмене информацией2.
Всекитайское собрание народных представителей одобрило новый закон «О борьбе с отмыванием денег». В документе было расширено определение термина «отмывание денег». Под «отмыванием денег» понимается деятельность, связанная «с совершением преступлений в сфере оборота наркотиков, преступлений, совершенных организованной преступностью, преступлений в сфере терроризма, контрабанды, коррупции и взяточничества, преступлений, нарушающих порядок в сфере финансового управления, преступлений в сфере финансового мошенничества и др.»3. Пятая глава в законе посвящена международному сотрудничеству КНР в сфере борьбы с отмыванием денег.
Ещё одним важным достижением в процессе формирования законодательной базы по пресечению коррупции в КНР стало принятие «Закона о государственных служащих». В данном законе под категорию госслужащие попадают все сотрудники, исполняющие государственную служ-
1 Там же.
2 Только за период с 2000 по 2010 г. в Китае было расстреляно за коррупцию около 10 тыс. чиновников, еще 120 тыс. - получили по 10-20 лет заключения.
3 О борьбе с отмыванием денег // http://chinalawinfo.ru/economic_law/law_anti-money_laundering/law_anti-money_laundering_ch1
бу, включая сотрудников, задействованных в сфере работы с государственными финансами и т.п. КПК, ВСНП, администрация, Народный политический консультативный совет Китая, суд, полиция, демократические партии охвачены действием данного закона1. Соответственно все китайские государственные служащие не имеют иммунитета против действия законов по борьбе с коррупцией.
Популярным способом борьбы с коррупцией стала ротация кадров во всех органах власти. В рамках кампании по борьбе с коррупцией был усилен контроль за местным звеном партийного и государственного аппарата. В провинциях ограничена самостоятельность политических элит, которые поставлены под контроль центральных органов управления.
Особенного внимания заслуживает тот факт, что в КНР государственные структуры не притесняют частный бизнес. Строго соблюдается принцип адекватной ответственности за причинение ущерба из-за неправомерных действий чиновников. Если, например, действия чиновника из контролирующей инстанции были неправомерны и нанесли ущерб частному бизнесу, то государство возмещает ему полный ущерб от этих действий, а затем взыскивает эти расходы с семьи этого чиновника.
В целом к числу эффективных мер, принятых в КНВ в сфере антикоррупционного законодательства, следует отнести разработку системы показателей работы государственного аппарата, показателей развития территорий и отраслей, которые они регулируют. Законодательство КНР постепенно входит в международные нормативные системы.
Обобщение опыта борьбы с коррупцией в данных странах позволяет выделить ряд общих институциональных факторов, наличие которых препятствует росту и распространению коррупции. Эти факторы удобно сгруппировать в следующие категории.
Первая категория включает в себя характеристики правовой системы, способствующие снижению риска коррупции в обществе: наличие антикоррупционного законодательства, наличие системы санкций за коррупционные преступления, наличие правовых механизмов привлечения
1 Кауенова Т.В. Борьба с коррупцией в КНР: создание новой системы // http://www.easttime.ru/analitic/3/8/501 .html.
к ответственности государственных служащих, представителей законодательной власти и судейского корпуса, наличие эффективной и независимой судебной системы, закрепленный статус органов общественного контроля (антикоррупционные комитеты и т.д.).
Ко второй категории относятся факторы, связанные с информированием компетентных органов и населения о коррупционных преступлениях, а также защитой информаторов. Знание о наличии таких механизмов уже само по себе служит мощным сдерживающим фактором для коррупционеров. К ним относятся: наличие у независимых СМИ возможностей проводить антикоррупционные расследования, открытость документов о деятельности правительственных органов, открытость отчетов контрольных органов, доступ граждан к информации о раскрытых активах высших государственных служащих, наличие механизмов немедленного сообщения о коррупционных действиях («горячие линии» и др.), гарантии государственной защиты для информаторов о коррупционных действиях.
К третьей категории относятся административные механизмы, препятствующие развитию коррупции в государственных учреждениях и частных компаниях: наличие конкурсной системы при занятии государственных должностей, наличие регламентов государственной службы, наличие внутренних органов контроля коррупции в государственных учреждениях и частных компаниях, наличие высших органов контроля (аудита) за расходованием государственных средств, наличие кодексов профессиональной этики и соответствующих органов контроля в государственных учреждениях и частных компаниях.
Наконец, факторы, отнесенные к четвертой категории, связаны с процедурными механизмами, используемыми государственными учреждениями при оказании услуг гражданам. К процедурным факторам можно отнести: прозрачность бюджета, прозрачность процесса госзакупок, прозрачность финансирования партий и избирательной кампании, наличие конкурсной системы при заключении госконтрактов, простота и быстрота прохождения процедур оказания услуг государственными органами.
Система факторов, влияющих на состояние коррупции, может использоваться в качестве основы для последовательной выработки мер по борьбе с коррупцией. В допол-
нение, по результатам анализа опыта обозначенных стран, можно сформулировать ряд превентивных мер для повышения эффективности борьбы с данным социальным злом:
- введение ответственности публичных должностных лиц за требование или получение взятки в пользу третьего лица или организации (наличие собственного корыстного интереса не является обязательным);
- введение ответственности за дачу или получение любого незаконного вознаграждения за совершение законных действий (тем самым криминализуется практика выплаты так называемых «чаевых»);
- введение ответственности должностных лиц за получение взятки без связи с конкретными действиями или бездействием (так не удастся избежать наказания даже в том случае, если обвинение не может доказать, что деньги получены в обмен на какие-либо действия в пользу взяткодателя);
- введение ответственности не только действующих должностных лиц, но и кандидатов на выборные должности, которые предлагают использовать их влияние или назначить любое лицо на публичную или частную должность в обмен на поддержку их кандидатуры на выборах (эта норма призвана бороться с «торговлей должностями» в ходе предвыборных кампаний);
- создание независимого органа по борьбе с коррупцией, подчиненного президенту страны;
- наличие регламента о порядке совместительства госслужащими и получения вознаграждения за неосновную деятельность (эта мера призвана исключить использование служебного положения не в интересах службы);
- необходимость подачи бывшим госслужащим заявления по месту последней службы в случае занятия работой, связанной со служебной деятельностью, в течение пяти лет с момента увольнения с госслужбы (эта мера призвана исключить возможность торговли информацией, составляющей служебную тайну);
- введение принципа адекватной ответственности за причинение ущерба (включая возмещение ущерба) из-за неправомерных действий чиновников (эта мера призвана исключить принятие чиновниками произвольных решений в корыстных интересах);
- введение автоматизированной системы контроля гражданами процесса рассмотрения обращений чиновниками (эта мера позволяет исключить коррупцию при оказании государственных услуг, обеспечивая прозрачность прохождения документов и исключения личного общения чиновников и граждан);
- создание открытого регистра физических и юридических лиц, уличенных в коррупции (помимо репутационных потерь, попавшие в список автоматически лишаются права получать государственные заказы);
- периодическая ротация кадров в органах исполнительной власти и государственных учреждениях (эта мера призвана предупредить «обрастание» должностных лиц коррупционными связями);
- запрет на занятия предпринимательством для госслужащих, уволенных за коррупционные действия.
Комплексный подход к использованию антикоррупционных мер правового и институционального характера, принимаемых в зарубежных странах и России, позволят на системном государственном уровне разработать эффективную политику по борьбе с данным социальным злом.
Карепова С.Г., Сорокин О.В. Разработка рекомендаций по противодействию коррупции: международный опыт. Статья посвящена изучению и практическому применению опыта борьбы с коррупцией ряда западноевропейских и азиатских стран (США, Великобритания, Германия, Китай). Представлена система факторов, влияющих на состояние коррупции, и сформулирован перечень превентивных мер для повышения эффективности борьбы с данным социальным злом.
Ключевые слова: коррупция, система факторов, взяткодатель, правоприменение, антикоррупционная политика.
Karepova S.G., Sorokin O.V. Working out recommendations for anticorruption* international experience. This article deals with studying and using the anti-corruption experience of a number of Western European and Asian countries (USA, Great Britain, German and China). The factor system that influences a corruption state is given and the list of preventive measures for improving the efficiency in a fight against this social blemish was formulated.
Key words: corruption, factor system, corrupter, law enforcement, anti-corruption policy.
