CC BY
162
УДК 342
ВС- Негородов РАЗРАБОТКА ПОНЯТИЯ «ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
ЕВ. Андреева ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ»
В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ1
Аннотация. В статье анализируется понятие «государственный информационный ресурс» (ГИР), данное в федеральном законодательстве. Рассматриваются основные недостатки действующего легального определения понятия ГИР и предлагается авторский подход к формулированию новой дефиниции ГИР.
Ключевые слова: государственный информационный ресурс (ГИР), государственная информационная система, органы государственной власти, информационные технологии, информация.
Vitaly Negorodov Elena Andreeva
DEVELOPMENT OF THE CONCEPT OF «STATE INFORMATION RESOURCES» IN THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The article analyzes the concept of «<state information resource» (SIR), that is done in federal legislation. Discusses the main shortcomings acting legal definition of SIR and offers the author's approach to the formulation of a new definition of SIR.
Keywords: state information resources (SIR), state information system, public authorities, information technology, information.
Главным и, в сущности, единственным нормативным актом, определяющим понятие государственного информационного ресурса, является Федеральный закон № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - ФЗ № 149-ФЗ) [1]. Он регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, при применении информационных технологий, а также при обеспечении защиты информации, за исключением отношений, возникающих при охране результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации.
Разработка этого базового законодательного акта была обусловлена необходимостью унификации как с понятийной, так и с содержательной точек зрения принципов и правил регулирования информационных отношений, устранения ряда пробелов в регулировании и приближения законодательства РФ к международной практике регулирования информационных отношений. Этот закон определил правовой статус различных категорий информации, закрепил положения о регулировании создания и эксплуатации информационных систем, общие требования к использованию информационно-телекоммуникационных сетей, установил принципы регулирования общественных отношений, связанных с использованием информации. Поскольку понятие ГИР введено ФЗ № 149-ФЗ, то оно обязательно для всех актов меньшей юридической силы или при применении принципа приоритета специального законодательства. Важно отметить, что, несмотря на более общий характер понятия «государственный информационный ресурс», оно раскрывается Федеральным законом через понятие «информационная система» и само определение данного понятия размещено в ст. 14 ФЗ № 149-ФЗ которая так и озаглавлена: «Государственные информационные системы». Определение государственных информационных ресурсов в указанном ФЗ №149-ФЗ выглядит следующим образом: «Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами» [1].
© Негородов В.С., Андреева Е.В., 2014
1 Научная публикация подготовлена в рамках Государственного задания РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2014 г.
Следует также отметить, что имеет место правовое регулирование ГИР в рамках отдельных отраслей общественных отношений. В частности, можно отметить такие сферы, как лицензирование и техническое регулирование, как сферы, в которых важное значение имеет информация, полученная от государственных органов с использованием государственных информационных ресурсов. Например, Федеральный закон № 99-ФЗ от 04 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - № 99-ФЗ) так формулирует требования к государственному информационному ресурсу в сфере лицензирования:
Ст. 21: «1. Лицензирующие органы формируют открытый и общедоступный государственный информационный ресурс, содержащий сведения из реестра лицензий, из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности (за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен).
2. Лицензирующие органы ведут реестры лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют. В реестре лицензий наряду со сведениями, предусмотренными статьей 15 настоящего Федерального закона, должны быть указаны следующие сведения:
1) даты внесения в реестр лицензий сведений о лицензиате;
2) номер и дата выдачи дубликата лицензии (в случае его выдачи);
3) основание и дата прекращения действия лицензии;
4) основания и даты проведения проверок лицензиатов и реквизиты актов, составленных по результатам проведенных проверок;
5) даты и реквизиты выданных постановлений о назначении административных наказаний в виде административного приостановления деятельности лицензиатов;
6) основания, даты вынесения решений лицензирующего органа о приостановлении, о возобновлении действия лицензий и реквизиты таких решений;
7) основания, даты вынесения решений суда об аннулировании лицензий и реквизиты таких решений;
8) иные установленные настоящим Федеральным законом сведения.
3. Реестр лицензий ведется на электронных носителях, его хранение и ведение должны осуществляться в местах, недоступных для посторонних лиц, в условиях, обеспечивающих предотвращение уничтожения, блокирования, хищения, модифицирования информации» [2].
Видно, что данные требования носят именно отраслевой характер, поскольку, с одной стороны, относятся только к информационным ресурсам в сфере лицензирования, а с другой — обязательны для всех таких ресурсов. Федеральным законом № 99-ФЗ вводится единообразие порядков ведения государственных информационных ресурсов в сфере лицензирования, причем как в части состава сведений таких информационных ресурсов, так и в части именно ведения информационного ресурса: внесения информации, оснований для ее внесения или изменения, предоставления информации из государственного информационного ресурса.
Аналогичный подход содержится и, например, в Федеральном законе № 311-ФЗ от 27 ноября 2010 г. «О таможенном регулировании в Российской Федерации»:
Ст. 99: «1. Информационные ресурсы таможенных органов составляет документированная информация (сведения), имеющаяся (имеющиеся) в распоряжении таможенных органов в соответствии с международными договорами, таможенным законодательством Таможенного союза, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, в том числе:
1) представляемая (представляемые) лицами при совершении таможенных операций в соот-
ветствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле;
2) представляемая (представляемые) федеральными органами исполнительной власти в соответствии с межведомственными соглашениями об обмене информацией;
3) направляемая (направляемые) ведомствами иностранных государств по запросу федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и (или) в соответствии с международными договорами об обмене информацией» [3].
А также в Федеральном законе № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»:
Ст. 44: «1. Технические регламенты, документы национальной системы стандартизации, международные стандарты, правила стандартизации, нормы стандартизации и рекомендации по стандартизации, национальные стандарты других государств и информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения составляют Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов.
Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов является государственным информационным ресурсом.
Порядок создания и ведения Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, а также правила пользования этим фондом устанавливаются Правительством Российской Федерации.
2. В Российской Федерации в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации, создается и функционирует единая информационная система, предназначенная для обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов.
Заинтересованным лицам обеспечивается свободный доступ к создаваемым информационным ресурсам, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны такой доступ должен быть ограничен» [4].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время подход к понятию государственного информационного ресурса достаточно однозначен, и базируется на определении, содержащемся в ст. 14 ФЗ № 149-ФЗ. При этом в силу излишне обобщающего характера указанного определения дальнейшее регулирование пошло по пути детализации общего определения применительно к тем или иным группам отраслевых информационных ресурсов. В частности, одним из наиболее популярных способов является прямое указание в соответствующем нормативном правовом акте о том, что тот или иной реестр (регистр, база данных и т.д.) является государственным информационным ресурсом, а также установление общих правил его ведения.
Однако уже из самого определения государственных информационных ресурсов — «информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы» — следует, что государственный информационный ресурс как понятие шире, чем государственная информационная система. Фактически, под государственным информационным ресурсом понимается весь массив информации, имеющейся в распоряжении государственных органов, причем независимо от степени ее систематизации. Следовательно, государственная информационная система является лишь формой систематизации сведений, составляющих государственный информационный ресурс. Эта систематизация осуществляется с применением информационных технологий и технических средств, а сами сведения государственного информационного ресурса переводятся в электронный вид. Однако это не является единственным вариантом систематизации, хранения и использования сведений, составляющих государственный информационный ресурс, хоть и самым регламентированным нормативными правовыми актами.
Определение ГИР, данное в ФЗ № 149-ФЗ, несмотря на его (определение) однозначность, нельзя признать удачным. Прежде всего, оно имеет излишне объемную конструкцию — из слов «иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы» однозначно следует, что государственными информационными ресурсами является вся информация, имеющаяся в распоряжении государственных органов. В силу этого нет никакой необходимости в том, чтобы отдельно выделять одну из категорий такой информации, а именно — информацию, содержащуюся в государственных информационных системах. Можно предположить, что данная конструкция была использована при формулировании определения лишь для того, чтобы его можно было разместить в статье, посвященной именно государственным информационным системам. С точки зрения юридической техники данное решение не оптимально, так как государственные информационные ресурсы, что прямо следует из определения, не являются частным случаем государственных информационных систем.
Вторым недостатком данного определения, существенно осложняющим общее регулирование порядка ведения государственных информационных ресурсов, является объем регулирования, охватываемый данным понятием. Как следует из определения, в него попадают буквально любые сведения, формирующиеся в процессе повседневной деятельности органа государственной власти, вне зависимости от значимости таких сведений и использования их в дальнейшем. В частности, к государственным информационным ресурсам, согласно данному определению, относится как какой-нибудь федеральный реестр (например, Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним), так и журнал посещений государственного органа или инвентарная опись мебели. Это создает неизбежные сложности в регулировании, поскольку, очевидно, не могут предъявляться одинаковые требования к Реестру федерального имущества и инвентарной описи. Отсутствие же в Законе какого-либо деления государственных информационных ресурсов на категории приводит к необходимости регулирования на подзаконном уровне.
Еще одним значимым недостатком определения государственного информационного ресурса является то, что к государственным информационным ресурсам, в отличие от государственных информационных систем, не предъявляются требования о достоверности и актуальности сведений, составляющих данный информационный ресурс. Более того, нет даже указания на то, что сведения государственных информационных ресурсов являются официальной и юридически значимой информацией. Отчасти это объяснимо, поскольку та же инвентарная опись и в самом деле не должна обладать юридической значимостью, подтвержденной государственным органом. Проблема, однако, в том, что и более важным государственным информационным ресурсам не всегда соответствуют государственные информационные системы. В силу этого сведения таких государственных информационных ресурсов также не являются официальными и юридически значимыми. Не содержит закон и требований к защите. Если в отношении сведений государственных информационных систем закон однозначен — «обеспечить ... защиту указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий», — то защита информации, составляющей иные государственные информационные ресурсы, регулируется другими нормативными правовыми актами и не всегда в достаточной степени.
В итоге следует признать, что действующее определение государственных информационных ресурсов порождает существенные сложности при практическом правоприменении, а также при регулировании порядка ведения государственных информационных ресурсов. На законодательном уровне следует решить основную проблему, связанную с регулированием порядка ведения государственных информационных ресурсов - дать самостоятельное определение государственных инфор-
мационных ресурсов, не привязанное к государственным информационным системам и не включающее в себя абсолютно любую имеющуюся у государственных органов информацию, независимо от ее востребованности при исполнении государственными органами своих полномочий. Полагаем, что указанное определение ГИР можно сформулировать следующим образом: «Государственными информационными ресурсами являются имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы, обособленные посредством включения в государственные информационные системы, государственные базы данных или иным способом и используемые в целях исполнения государственным органом возложенных на него полномочий».
В соответствии с данным определением государственные информационные ресурсы должны обладать следующими признаками, выделяющими их из числа иной информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти:
1) сведения и документы находятся в распоряжении государственных органов;
2) сведения и документы обособлены от прочей информации, имеющейся в распоряжении государственных органов, посредством включения в государственные информационные системы или иным образом;
3) сведения и документы, составляющие государственный информационный ресурс, используются в целях исполнения государственным органом возложенных на него полномочий.
Важно отметить, что речь идет, во-первых, об обособленной информации, и, во-вторых, об информации, используемой для исполнения государственным органом своих полномочий. Первое означает, что сведения, составляющие государственные информационные ресурсы, не могут представлять собой просто некий неопределенный массив данных, это должны быть тем или иным образом систематизированные сведения, для которых действует установленный порядок сбора, хранения и обработки. И самым предпочтительным, равно как и самым востребованным способом обособления сведений, составляющих государственный ресурс, является формирование государственной информационной системы. При этом устанавливается, что сведения, используемые для исполнения возложенных на государственный орган полномочий, должны быть включены в состав государственного информационного ресурса, что позволит упорядочить сбор и хранение той части информации, которая реально используется государственными органами при исполнении своих полномочий, например, при предоставлении государственных услуг.
Второй элемент определения как раз и позволяет реально отделить информацию, используемую государственными органами для исполнения своих полномочий, от информации, которая является вспомогательной или просто производной от повседневной деятельности государственного органа (список сотрудников, например, или журнал посещений). Критерий использования информации для исполнения полномочий является в достаточной степени явным, поскольку полномочия каждого государственного органа закреплены нормативно и произвольно сокращать или расширять их невозможно. А это означает, что всегда есть возможность определить, является ли некий массив сведений государственным информационным ресурсом, или нет.
В целом же, следует отметить, что результатом успешной реализации государственной политики формирования, развития и использования информационных ресурсов (ИР) является создание согласованной системы государственных информационных ресурсов и механизмов управления ими (электронное правительство). Создание данной системы обеспечит доступность создаваемых государством информационных ресурсов органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам и гражданам, обеспечивая их конституционные права. В свою очередь, федеральная политика должна предусматривать интеграцию ИР региональных, областных и муниципальных уровней. При этом одной из важнейших задач государственного управления является обеспечение соответствия качества и объема ИР потребностям региональных, муници-
пальных органов власти (ОГВ). Именно на системе государственных информационных ресурсов базируется эффективное функционирование инфраструктуры информационной поддержки управленческих решений ОГВ. Таким образом, ГИР закладываются в основу создания электронного правительства России.
Библиографический список
1. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2006. — № 31 (Ч. 1). — Ст. 3448; 2014. — № 30 (Ч. 1). — Ст. 4223.
2. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон № 99-ФЗ от 04 мая 2011 г. (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2011. — №19. — Ст. 2716; 2014. — № 30 (Ч. 1). — Ст. 4223.
3. О таможенном регулировании в Российской Федерации: Федеральный закон № 311-ФЗ от 27 ноября 2010 г. (ред. от 04 июня 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2010. — № 48. — Ст. 6252; 2014. — № 23. — Ст. 2928.
4. О техническом регулировании: Федеральный закон № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. (ред. от 23 июня 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 52 (Ч. 1). — Ст. 5140; 2014. — № 26 (Ч. 1). — Ст. 3366.
