CC BY
46
Ю.А.ГУСАРОВ РАЗРАБОТКА ОБЩЕЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ ЕС И ЕГО ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СО СРЕДИЗЕМНОМОРСКИМ РЕГИОНОМ
Разработка общего внешнеполитического курса и создание совместной обороны было одной из главных целей ЕС практически с момента его образования. Однако эти сферы являются наиболее сложными как при их доктринальном осмыслении, так и при практическом воплощении в жизнь. И здесь в принципе нет никакого парадокса, поскольку государства, входящие в такую международную организацию, как ЕС, стремятся, с одной стороны, проводить подобный единый курс, чтобы чувствовать себя полноправным субъектом международной жизни, а с другой - каждое из них опасается утраты своего национального суверенитета и имеет определенные внешнеполитические приоритеты, свойственные ему в силу географических, экономических, военно-политических и других причин. Именно поэтому государствам - членам ЕС столь трудно найти необходимый консенсус в сфере общей внешней политики и политики безопасности (далее - ОВБП).
Автор ставит своей целью проследить основные этапы, ведущие к созданию ОВБП в рамках ЕС. При этом военным аспектам этого процесса сознательно уделяется меньшее внимание, поскольку этот вопрос подробно рассматривается в другой статье, помещенной в данном сборнике1. Взаимоотношения ЕС со Средиземноморским регио-
1 См. статью Д.А.Данилова
ном также выбраны автором не случайно. Этот регион расположен в непосредственной близости от Западной Европы, и поэтому представляет для нее жизненно важный интерес с политико-экономической точки зрения. Средиземноморье является очагом серьезных существующих и латентных конфликтов, что делает выработку общего курса ЕС к этому региону весьма важной в стратегическом плане, особенно после окончания конфронтации по линии Восток - Запад и с появлением устойчивой тенденции к глобализации международных процессов во всех сферах жизни.
Разработка общей внешней политики ЕС
Как отмечалось выше, процесс создания ОВБП был целью западноевропейцев в течение почти 50 лет и одновременно представлял собой наиболее сложную и амбициозную задачу. Но уже в самом начале стало очевидно, что добиться реализации подобного проекта можно только после становления сильной экономики стран - членов ЕС. Участники Сообщества также осознали, что ОВБП может быть только эволюционным процессом, который потребует постепенных шагов и длительного времени для его реализации. Забегая вперед, отметим, что эта задача до сих пор стоит на повестке дня Европейского союза и будет одним из приоритетных направлений его деятельности в XXI в.
После нескольких неудачных попыток, предпринятых в 60-е годы в деле создания единого внешнеполитического курса, в октябре 1970 г. было принято решение о введении системы Европейского политического сотрудничества (ЕПС). В основу этого решения был положен доклад так называемого «Комитета Давиньона», в котором рекомендовалось проводить регулярные встречи министров иностранных дел и глав политических департаментов МИД стран - участниц ЕС для консультаций и последующего согласования общих позиций, главным образом по наиболее важным проблемам международной жизни. Характеризуя это решение, академик В. Журкин отмечает, что это был переломный момент в стратегии Сообщества, обеспечивший в дальнейшем «прагматический подход к координации действий и выработке совместных позиций» во внешней политике (1, с. 292).
Эта система зарекомендовала себя с положительной стороны, консультации проводились на регулярной основе, были созданы многочисленные экспертные группы. Следующим шагом в деле разработки ОВБП был процесс институционалнзации ЕПС, нашедший свое отражение в Едином европейском акте (ЕЕА) (принят в 1985 г.; всту-
пил в силу с 1 июля 1987 г.). ЕПС впервые было включено в систему договоров ЕС. В ЕЕА политическому сотрудничеству был посвящен специальный раздел (П1), в котором перечислялись принципы и средства действия ЕПС, говорилось о необходимости тесного сотрудничества ЕС с другими международными организациями, о важности расширения полномочий Политического комитета и т.п.
В Едином европейском акте особо подчеркивалось, что вопросы политической и экономической безопасности должны решаться в рамках ЕПС. Таким образом, две «опоры» ЕС - политика и экономика -были фактически совмещены, а принцип солидарности признавался первостепенным в целях защиты общих интересов членов Сообщества. Ст. 30 (5) раздела III непосредственно обязывала председателя Совета и Комиссию к поддержанию такого рода солидарности. А руководство Совета должно было определять «общие европейские интересы», т.е. координировать позиции государств-членов. При Секретариате Совета создавался Совет ЕПС, который размещался в Брюсселе.
В начале 90-х годов стремление к созданию общего внешнеполитического курса еще более возросло, что прежде всего было связано с изменением геополитической ситуации и с появлением вследствие этого новых задач, стоящих перед ЕС, а также с необходимостью развития европейской политической интеграции.
В преамбуле к Договору о Европейском союзе, подписанному в Маастрихте в 1991 г. и вступившему в силу 1 ноября 1993 г., прямо говорилось о важности ОВБП для создания «европейской идентичности» в целях укрепления мира, безопасности и прогресса на континенте и во всем мире. В Договоре речь шла уже о структуризации ОВБП, ставшей преемницей ЕПС. Это было особенно необходимо для комплексного развития Союза во всех областях, для усиления его роли на международной арене.
Общей внешней политике и политике в области безопасности в Маастрихтском договоре посвящен специальный раздел - V. Причем все три «опоры» Союза - экономика, политика, социально-культурные проблемы - должны были иметь внешнее измерение. Иными словами, ОВБП образуется не сама по себе, а при условии успеха и сочетания всех трех «опор». Как Совет, так и Комиссия несут ответственность за последовательность и преемственность внешней политики; это относилось и ко всем государствам - членам Союза.
Общая концепция ОВБП определяла следующие основные цели: защита совместных ценностей и интересов стран-членов; укрепление их безопасности; сохранение мира в соответствии с Уставом ООН,
хельсинкским Заключительным актом 1975 г. и Парижской хартией для новой Европы 1990 г.; взаимодействие с другими международными организациями; развитие и упрочение демократии и законности; уважение прав человека и основных свобод и т. д.
В Договоре также уточнялись многие вопросы процедурного характера, в том числе особая ответственность за совместные внешние действия ЕС председательствующего государства, принцип «тройки» (взаимодействие трех председателей), ежегодное рассмотрение Европейским парламентом вопросов внешней политики, их оценка и др. Впервые было введено понятие «совместные действия», решение о которых принимается Советом министров иностранных дел, который ими и руководит. В конце 1993 г. Европейский совет определил пять основных сфер совместных действий: поддержание стабильности в Европе, на Ближнем Востоке, в Южной Африке, в бывшей Югославии и в России.
Однако следует признать, что в плане совместных действий Европейский союз не достиг сколько-нибудь ощутимых результатов. Наиболее красноречивым примером провала политики ЕС можно считать события в бывшей Югославии. Хотя посреднические миссии особых представителей ЕС внесли определенный вклад в процесс мирного урегулирования, но на практике мало что удалось сделать до вмешательства в конфликт Соединенных Штатов (см.: 7).
Подобное положение объяснялось не только разногласиями между государствами - членами ЕС, но и отсутствием у Союза реальных рычагов давления на противоборствующие стороны, неясностью взаимодействия между ЕС и ЗЕС, хотя последний признается главным военным механизмом Союза. (Как известно, ЗЕС практически не располагает собственными воинскими подразделениями. В соответствии с имеющимися соглашениями, он может использовать инфраструктуру НАТО для проведения миротворческих, гуманитарных и иных миссий. Здесь речь идет о тесной координации действий ЕС/ЗЕС и НАТО, которые в случае кризисных ситуаций должны функционировать под мандатом ООН или ОБСЕ. Однако данная тема выходит за рамки настоящего исследования.)
Содержащиеся в Маастрихтском договоре положения стали предметом широкой дискуссии и критики во время проведения Межправительственной конференции государств ЕС, проходившей в 1996-1997 гг. Если после подписания Договора о Европейском союзе положения об ОВБП провозглашались как революционные, то очень скоро эти представления стали не столь радужными. В целом, как отмечали
делегаты, в Договоре было много риторики. В отличие от «общих позиций», определить которые в конечном счете не столь трудно, «совместные действия» требуют уже реальных средств для их воплощения, в том числе финансовых (которых явно не хватило при проведении миротворческой миссии в Боснии). Взаимодействие институтов Союза, его оперативность и гибкость также вызвали нарекания в ходе конференции. Указывалось, что разделение функций между различными институтами Союза может вести к дублированию их действий. В то же время наблюдается конкуренция между Советом и Комиссией при разработке внешнеполитического курса; при этом национальным министерствам иностранных дел остается слишком мало свободы для маневра. В целом констатировалось, что ЕС не имеет еще внешней политики в общепринятом понимании этого термина. А ее развитию мешают в первую очередь национальные амбиции государств-членов. Таким образом, Договор о Европейском союзе не решил проблему общей внешней политики, ее структурного воплощения. Поэтому и было принято решение об адаптации Маастрихтского договора. Эту роль должен был выполнить новый договор, принятый в Амстердаме в 1997 г. и вступивший в силу 30 апреля 1999 г.
Следует сразу оговориться, что Амстердамский договор не преследовал цели полной ревизии Договора о ЕС. У него были более скромные задачи - реформы институтов ЕС в преддверии расширения Союза за счет стран Центральной и Восточной Европы. Тем не менее на Договор возлагались большие надежды в плане структуризации общей внешней политики.
Какие же нововведения предлагает Амстердамский договор в деле создания ОВБП?
В институциональной сфере Комиссия получила некоторые преимущества, поскольку была восстановлена ранее упраздненная формула «тройки» при решении внешнеполитических вопросов и создано подразделение «Политического планирования и раннего предупреждения». Главным новшеством стало учреждение поста Высшего представителя по ОВБП или, как его сейчас часто называют, «господина ОВБП». В его задачи входят помощь председателю Совета в проведении внешней политики, содействие в формулировании Советом политических решений, ведение диалога со странами, не входящими в Союз.
Относительно целей ЕС была добавлена ст. 1.1 - обеспечение целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН, а также говорилось о более тесных связях между ЕС и ЗЕС.
Были уточнены различия между «совместными действиями» и «общими позициями» стран-членов, а также введено еще одно понятие - «общие стратегии» - правда, без точного их определения. В ст. ].2 перечислены инструменты, которыми надлежит пользоваться при проведении ОВБП: принципиальные и общие линии действий, общая стратегия, совместные действия, общие позиции, систематическое сотрудничество стран-членов. В ст. 1.3 уточняется, что принципы, основные линии действий, общую стратегию определяет Евросовет. А в ст. .1.4 говорится, что совместные действия относятся только к особым ситуациям, когда требуется оперативное вмешательство. Ст. 1.5 дает определение совместных позиций - они касаются отношения ЕС к особым вопросам в географическом и тематическом аспектах.
В Амстердамском договоре указывается, что отныне инициативы в сфере общей политики разделяют государства-члены и Комиссия. При этом вполне очевидно, что предложения председателя КЕС имеют все шансы на скорейшее их принятие. Упоминавшееся выше подразделение политического планирования будет включать в себя представителей Секретариата Совета, стран-членов, Комиссии и ЗЕС, которые совместно и готовят предложения во внешнеполитической сфере.
Что касается принятия решений, то, согласно Договору, повышена роль мажоритарного голосования по ОВБП. В ст. 1.13 разъясняется, что в рамках Совета существуют три типа голосования: единогласие, квалифицированное большинство и простое большинство. При этом не исключена формула «конструктивного отказа» при голосовании, но подчеркивается, что воздержавшиеся страны должны уважать принятые решения и не предпринимать действий, противоречащих им. Однако решение не считается принятым, если по какому-либо вопросу воздержались более 1/3 голосовавших. Выполнение принятых решений должны осуществлять (ст. 18) президиум Совета, Высший представитель по ОВБП, а также Комиссия. Совет, как и ранее, может назначать специальных представителей для помощи в решении кризисных ситуаций в определенных регионах и по определенным вопросам. Финансирование всех внешнеполитических действий осуществляется из бюджета ЕС (ст. 118), а также странами-членами, кроме военных операций или случаев, когда большинство Совета выступает против какой-либо акции и, следовательно, не финансирует ее.
Наконец, что касается международных соглашений в рамках ОВБП, в Договоре отмечено, что они могут заключаться, без уточнения, кто будет подписывать их со стороны Союза.
В плане безопасности и обороны в Амстердамском договоре нет особых нововведений. Ст. 17, посвященная этим проблемам, была наиболее трудной при обсуждении в ходе Межправительственной конференции. И тем не менее по этой статье ЗЕС считается «неотъемлемой частью» развития ЕС. Тут вновь следует указание на необходимость укрепления связей между этими двумя организациями.
После опубликования текста Амстердамского договора большинство комментаторов оценили его статьи, касающиеся общей внешней политики и полигики безопасности, как скромные, маргинальные, не в полной мере отвечающие интересам Союза (см.: 3; 4; 5). Многие в структурном плане ожидали от него гораздо больших результатов. Однако, как верно заметил известный французский политолог Ф. Эйсбур (3), критиковать что-либо всегда легко. Гораздо труднее добиться конструктивного подхода к принятым решениям и двигаться дальше.
В Амстердамском договоре многие пункты имеют важное значение для будущего. Расширены компетенции Совета и Комиссии в области внешней торговли, что также касается проблемы безопасности, понимаемой в широком смысле, назначен Высший представитель по ОВБП, который в силу своих профессиональных качеств мог бы повлиять на сокращение бюрократических процедур, более быстрое принятие решений.
Очевидно, что дальнейшие шаги в плане становления общей внешней политики и политики безопасности необходимы. И, скорее всего, они будут делаться в сторону расширения полномочий наднациональных институтов в области расширения многостороннего сотрудничества в производстве вооружений, а также в сфере согласования общих целей, что и будет способствовать созданию «европейской идентичности». Это не означает потери национального суверенитета государств-членов, но передачу определенных вопросов наднациональным структурам Союза. Потребуются более четкая координация действий новой «тройки» и активная работа подразделения политического планирования.
Очень важным представляется сближение экономической и политической «опор» Союза. Как весьма положительные оценивают обозреватели и функционеры изменения, произошедшие в последнее время в позициях Франции, Германии и Великобритании, а также США, которые в принципе больше не выступают против создания «европейской обороны». В любом случае поддержание трансатлантического равновесия будет приоритетной задачей и для ЕС, и для США.
Представляется, что во многом прогресс ОВБП будет зависеть от результатов расширения ЕС за счет стран ЦВЕ. С пятью из них (а также Кипром) с марта 1998 г. уже ведутся официальные переговоры. Многие кандидаты положительно воспринимают общие принципы ОВБП, другие опасаются за возможную потерю своего суверенитета. Возможно, трудно будет добиваться консенсуса по вопросам внешней политики в столь гетерогенном Союзе. К тому же у новых претендентов на вступление нет достаточного дипломатического опыта. Таким образом, главной задачей вновь становится определение общих «европейских целей», которые не ущемляли бы интересов как старых, так и новых членов Союза. Однако при верном подходе расширение ЕС может способствовать укреплению безопасности Европейского континента. При этом немаловажным аспектом будет желание и стремление нынешних государств - членов ЕС в проведении единого курса, что возможно только в том случае, если они уяснят для себя преимущества совместных, а не односторонних действий, почувствуют себя участниками общего предприятия, которым и является становление ОВБП. Здесь следует налаживать и укреплять связи с другими значимыми институтами, прежде всего ОБСЕ, ООН, Советом Европы, что принесло бы выгоду всем европейским участникам и укрепило бы международную безопасность в целом.
При благоприятном развитии событий становление общей внешней политики и политики безопасности ЕС повысило бы роль союза в мире, к чему столь длительное время стремятся все его участники. В этой связи очень важным фактором становится развитие добрососедских и равноправных отношений с другими регионами и континентами, и в частности, с ближайшими соседями Европейского союза - странами Южного и Юго-Восточного Средиземноморья.
Взаимоотношение ЕС со странами Средиземноморского региона
Вначале у ЕЭС не было какой-либо ясной стратегии в отношении стран Средиземноморья. В значительной мере это объяснялось большими различиями в социально-экономическом и политическом развитии государств региона, а также многими конфликтами, прежде всего арабо-израильским. В Римском договоре имелось только три статьи - 113, 227 и 238, на основе которых можно было строить договорные отношения с этими государствами. В 60-е годы ЕЭС проявляло заинтересованность в развитии связей с этими странами, но она касалась прежде всего поставок сырья, расширения рынка для европейских
товаров, гарантий безопасности транзита энергоресурсов, в целом -расширения зоны влияния Сообщества. В этот период большое количество заключенных соглашений носило по преимуществу торговый характер, не затрагивая иных сфер.
Однако в 70-е годы у ЕС появляется стремление создать более структурированную систему отношений со средиземноморскими государствами. заполнив существовавший «доктринальный вакуум». Это было связано также с появлением в рамках ЕС механизма Европейского политического сотрудничества. Согласно этому механизму, Средиземноморский регион мог стать зоной преференциального сотрудничества.
На Парижской встрече в верхах 1972 г. было решено выработать общий сбалансированный подход к странам Средиземноморья, получивший впоследствии наименование «глобальной средиземноморской политики». Заметим, что выработка этого подхода не в последнюю очередь была связана с первым энергетическим кризисом. К 1977 г. были заключены новые соглашения с ассоциированными членами - в то время Кипром, Мальтой, Португалией, Испанией, Югославией. С Израилем, промышленно развитым государством, в 1975 г. было заключено соглашение о свободной торговле. Были пересмотрены соглашения и с другими странами Средиземноморского бассейна. В новые документы были включены такие статьи, как финансово-техническая помощь, сотрудничество в социальных вопросах; в будущем предполагалось создание таможенного союза или зоны свободной торговли, которые охватывали бы все средиземноморское пространство.
Однако, несмотря на большие ожидания, глобальная средиземноморская политика не смогла в сколько-нибудь ощутимой мере устранить экономическое неравенство между ЕС и его контрагентами в регионе. По сути глобальная политика провалилась, ибо она касалась лишь «верхушки айсберга», не снимая стоявших перед регионом серьезных проблем, была направлена на достижение краткосрочных задач.
Проблемы безопасности в рамках глобальной политики практически затрагивались в очень незначительной степени (в тот период безопасность рассматривалась преимущественно как оборона). Тем не менее в рамках ЕПС в 70-е - первой половине 80-х годов было принято около 90 резолюций, касавшихся Средиземноморья (в основном арабо-израильского конфликта), но практически ни одна из них не была претворена в жизнь. Иными словами, это была по сути «декларативная дипломатия», поскольку основной политической силой, влиявшей на развитие событий, особенно в Восточном Средиземноморье,
были Соединенные Штаты. Венецианская декларация ЕС от 1980 г. о праве палестинцев на самоопределение была выполнена отчасти, но также в тех разделах, которые соответствовали американским интересам. Таким образом, Сообщество было второстепенным лицом в проведении политики безопасности в географически наиболее близком к нему регионе. ЕС не имело необходимых инструментов для выработки и реализации четкого курса по отношению к Средиземноморью, а его заявления были лишь реакцией на уже свершившиеся события.
В новой геополитической ситуации, после окончания холодной войны и краха социалистической системы, ЕС снова обращается к средиземноморской политике. Это связано с целым рядом причин, но прежде всего с широким пониманием термина «безопасность», который затрагивает не только оборону, но и экономику, социальные проблемы, защиту окружающей среды и т.п. Все осознают, что безопасность Средиземноморья непосредственно связана с безопасностью стран ЕС.
Новые вызовы или риски касаются самых различных сфер жизни. Если говорить о так называемой военной опасности ЕС со стороны Южного Средиземноморья, то она, несомненно, была чисто иллюзорной, поскольку трудно себе представить военную акцию с Юга в отношении Европы. (В то время НАТО использовала идею о такой опасности в чисто пропагандистских целях, а также для укрепления сплоченности своих членов, большинство из которых входили и в ЕС.) Однако распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки представляет собой реальную опасность для региональной стабильности, для отношений «Юг - Юг», что не может не вызывать негативных последствий для европейской безопасности.
Среди угроз невоенного характера ЕС было обеспокоено такими явлениями, как массовая миграция, терроризм и организованная преступность. В принципе миграция из арабских стран в Европу существовала всегда и не воспринималась как бедствие, поскольку приезжавшие в европейские страны иностранцы обычно занимались тяжелой неквалифицированной физической работой, за которую сами европейцы обычно не берутся; однако по политико-культурным соображениям она нежелательна. Для различных стран ЕС миграция имеет разные последствия: если в северных странах мигрантам удалось адаптироваться в обществе, то в странах Южной Европы и в Германии этого не произошло, что ведет к ксенофобии и расизму в этих государствах, зачастую организационно превращающихся в политические движения, а это уже не что иное, как возможная угроза демократии в го-
сударствах ЕС. В свою очередь, подобное отношение к их соотечественникам воспринимается в арабских странах как враждебность к исламу и арабам и ведет к возникновению организаций исламских активистов. Последние под лозунгом защиты ислама проводят террористические акты. А как известно, опасность разрастания организованного терроризма стала для Европы (как и для всего мира) реальной проблемой, угрожающей стабильности.
Таким образом, возникла насущная проблема альтернативной политики ЕС в отношении Средиземноморья. В декабре 1989 г. на заседании Евросовета в Страсбурге была предложена идея так называемой «пересмотренной средиземноморской политики», которая предполагала меры по проведению экономических реформ, более широкий доступ средиземноморских товаров на рынок ЕС, новые уступки в аграрном секторе, в частности, увеличение квот для поставок «чувствительных» товаров (апельсины и т. п.), а также текстиля, расширение финансовой помощи, увеличение дотаций из Фонда регионального развития и т.п. Однако следу ет признать, что «пересмотренный» курс мало в чем напоминал новую стратегию, прежде всего ввиду отсутствия адекватных механизмов для эффективной поддержки стабильности в регионе.
Со стороны государств ЕС выдвигались и другие инициативы. Так, в 1990 г. был начат так называемый «диалог 5+5» (Франция, Италия, Испания, Португалия, Мальта, с одной стороны, и члены Союза Арабского Магриба - Алжир. Ливия, Мавритания, Марокко и Тунис -с другой). Целью проекта было создание системы «евро-магрибского партнерства», помощь региональной экономической интеграции в Западном Средиземноморье, проведение постоянных консультаций и т.д. Однако на практике министры десяти стран регулярно собирались на ежегодные встречи, обсуждали вопросы политики и экономики, но не обращались к военным проблемам. После разрыва отношений ЕС с Ливией в 1992 г., а также аннулирования результатов выборов в Алжире диалог был практически заморожен.
Другой инициативой, также предложенной в 1990 г., было проведение Совещания по безопасности и сотрудничеству в Средиземноморье в качестве «южного измерения» СБСЕ. Это был весьма амбициозный проект, реализовать который не удалось ввиду слишком больших расхождений в позициях сторон (как членов ЕС, так и стран Средиземноморья), хотя сама по себе идея была очень привлекательной. Но несмотря на то, что указанные инициативы не привели к прогрессу в сфере политики безопасности в регионе, их положительными черта-
ми можно считать привлечение внимания к проблемам Средиземноморья и ряд практических шагов (сокращение экономических связей с Ливией, совместная Декларация ЕС по Ближнему Востоку от 1994 г., финансовая поддержка выборов в Палестинской автономии и т.д.).
Одновременно с этими инициативами Комиссия предложила новый, далеко идущий план, который был очередной ревизией средиземноморской политики. В январе 1991 г. было предложено разработать общую концепцию, относящуюся ко всему региону, включая безопасность, экономическое развитие, социальные проблемы. Впоследствии эта стратегия получила название «евросреднземноморского партнерства». В ней, среди прочего, предусматривалось создание зоны свободной торговли в Средиземноморском регионе к 2010 г.. расширение экономического, социального и культурного сотрудничества и регулярный политический диалог. Важно, что Комиссия предложила, чтобы обеспечение средиземноморской безопасности квалифицировалось как «совместное действие», т.е. отвечало бы требованиям ст. .1.3 Договора о ЕС.
Новые предложения были одобрены на Лиссабонской сессии Евросовета в июне 1992 г. Стратегия предполагала два основных подхода - заключение качественно новых двусторонних соглашений о торговле и сотрудничестве, названных «евросредиземноморскими», а также проведение широкомасштабной многосторонней конференции, в которой приняли бы участие все страны ЕС и Южного Средиземноморья. Основная цель конференции состояла в выработке принципиально новых рамок регионального сотрудничества (партнерства). Разумеется, новые предложения не обошлись без широких дискуссий (особенно по вопросам торговли сельскохозяйственной продукцией).
Подготовка к конференции прошла довольно быстро, были подготовлены Декларация и Рабочая программа. Декларация не была юриодически обязательным документом, речь шла о международном партнерском взаимодействии 27 государств, но не о каких-то уступках отдельным странам. Примечательно, что во время подготовки конференции руководящая «тройка» состояла из представителей Германии, Франции, Испании, а в июле 1995 г. место Германии заняла Италия, так что представительство ЕС было полностью «средиземноморским». На саммите в Каннах в июле 1995 г. проект Совместной декларации был полностью одобрен; он включал в себя все три «опоры» ЕС - политику и безопасность, экономику и финансы, социальные вопросы и культуру. В данный процесс по известным причинам не была включена Ливия. Однако представляется особенно важным, что Европейско-
му союзу удалось удержать указанный процесс в рамках европейско-средиземноморской проблематики, исключив прямое участие США, России и стран Персидского залива (все они имели на конференции статус наблюдателя).
Конференция состоялась в Барселоне в ноябре 1995 г. Барселонская декларация содержит множество пунктов по самым разным вопросам. Цель нового партнерства весьма амбициозна - она предполагает создание «общей зоны мира и стабильности» в регионе. Не исключается подписание Пакта стабильности, аналогичного европейскому. В Декларации был предложен системный подход, который охватывал такие сферы, как демократия, интеграция, мир, способный устранить нестабильность в регионе. В документе перечислены практически все принципы, содержащиеся в хельсинкском Заключительном акте СБСЕ 1975 г. (демократические институты, правовое государство, гражданское общество, уважение прав человека и прав национальных меньшинств и т.д.)
В Декларации есть и спорные моменты. Такие понятия, содержащиеся в ее тексте, как «терроризм», «самоопределение» и «территориальная неприкосновенность», могут по-разному трактоваться сторонами. А ведь именно эти проблемы на протяжении десятилетий служили причинами конфликтов в Средиземноморском регионе, являясь и сегодня основой кризисного потенциала. Следует добавить, что арабские страны выразили сомнение в действенности документа, если не будет достигнут значительный прогресс в деле ближневосточного урегулирования. Европейский союз сделал попытку «развести» эти две линии - барселонский процесс и ближневосточное урегулирование, хотя совершенно очевидно, что на практике они тесно взаимосвязаны.
Разумеется, окончательное мирное разрешение ближневосточного конфликта могло бы дать шанс для начала процесса разоружения в регионе и стало бы импульсом для региональной экономической интеграции и сотрудничества. При подобном развитии событий возможны в принципе и возвращение капитала в регион, и увеличение прямых инвестиций со стороны иностранных корпораций, и передача новых технологий. В дальнейшем логически это привело бы к сокращению безработицы, уменьшению бедности, снижению уровня эмиграции.
Что касается вопросов безопасности, то Барселонская декларация и сам барселонский процесс во многом напоминают опыт деятельности СБСЕ / ОБСЕ. Осуществление идеи евросредиземноморского партнерства - это по существу создание системы кооперативной безопасности, в которой главным механизмом действий является полити-
ческий диалог, ведущийся между соответствующими институтами (совещания министров иностранных дел один раз в два года, Евро-средиземноморский комитет для осуществления барселонского процесса, Комитет высших должностных лиц).
Большое внимание уделяется также военному фактору -уменьшению распространения оружия, контролю над вооружениями, разоружению, созданию мер по укреплению доверия, средствам по преду преждению конфликтов. Все это по идее и должно привести к созданию «региона мира и стабильности». Правда, подобные пожелания неоднократно высказывались и ранее, однако не дали сколько-нибудь ощутимых результатов.
В Барселонской декларации нет специальных указаний на военные средства. Здесь, как уже отмечалось в первой части статьи, многое будет зависеть от развития дальнейшего взаимодействия ЕС и ЗЕС, а также от становления ОВБП в рамках Европейского союза. Участие в барселонском процессе 27 государств превращает его в совместное начинание. Хотя данный процесс пока не подпадает под характеристику «совместные действия», но его многосторонняя природа дает Союзу возможность проведения необходимых консультаций в случае возникновения кризисной ситуации в регионе и принятия соответствующих действий. Но, пожалу й, главное состоит в том, что барселонский процесс продолжает существовать, что было подчеркнуто в программе деятельности КЕС на 1999 г. (10, с. 15). Одновременно Комиссия выдвинула целый ряд инициатив, направленных на его поддержание (создание сети институтов, занимающихся вопросами внешней политики, постоянный обмен информацией о соблюдении прав человека, предложение о помощи в случае стихийных бедствий, продолжение
работы высших должностных представителей и т.д.).
* * *
Подводя краткие итоги всему вышесказанному, следует констатировать, что Европейскому союзу пока еще не удалось выработать эффективных механизмов проведения общей внешней политики и особенно политики безопасности. Амстердамский договор не внес каких-либо кардинальных изменений в этот процесс, за что и подвергался серьезной критике. Тем не менее это был шаг вперед. ЕС необходимо и в дальнейшем упорно работать над созданием ОВБП, в противном случае его место на международной арене останется второстепенным, особенно учитывая нынешние тенденции глобализации. В этом плане необходимо усилить роль институтов Союза, прежде всего Ко-
миссии, укреплять связи с ЗЕС, поддерживать необходимый баланс в трансатлантических отношениях. Иными словами, речь идет о выработке «политической идентичности» Европейского союза.
Слабость механизмов ОВБП, в свою очередь, ведет к тому, что процесс создания евросредиземноморского партнерства продвигается очень медленно. Значительную роль здесь играет и тот факт, что ЕС в настоящее время больше обеспокоен расширением организации, нежели укреплением отношений со своими южными соседями. Но новые веяния в средиземноморской политике в известной мере укрепляют позиции Союза. Тот факт, что барселонский процесс продолжается, уже сам по себе имеет важное значение, являясь многосторонним инструментом политики и особым форумом для дискуссий, в рамках которых инициативы ЕС могут быть скорректированы. Правда, амбициозный проект создания в регионе зоны свободной торговли к 2010 г. вряд ли удастся осуществить к этому сроку. Здесь многое вновь будет зависеть от окончательного мирного разрешения арабо-израильского конфликта.
Так или иначе, Европейский союз «обречен» на выработку общей внешней политики и политики безопасности и создание тесных связей со своими ближайшими соседями, ибо в противном случае он останется «экономическим гигантом, но политическим карликом».
Список литературы
1. Журкин В. Интеграция, общая внешняя политика и безопасность // Заглядывая в XXI в.: Европейский союз и Содружество Независимых Государств / РАН. Ин-т Европы. - M., 1998. - С. 289-311.
2. Шемятенков В. Г. Политика Европейског о союза в Средиземноморье // Россия, Средиземноморье, Южная Европа / РАН. Ин-т Европы. - M, 1995.-С. 73-75.
3. Amsterdam et la sécurité européenne: Progrès et illusions // Défense nat. - P., 1999.-A.55,N3.-P. 9-29.
4. Chaltiel F. Le traité d'Amsterdam et la coopération renforcée // Rev. du Marché commun et de l'Union europ. - P., 1998. - N 418. - P. 289-293.
5. A common foreign policy for Europe?: Competing visions of the CFSP / Ed. by Peterson J., Sjursen H. - L.; N.Y., 1998. - XV, 215 p.
6. Gardner A.L. A new era in US-EU relations ': The Clinton administration a. the new transatlantic agenda. - Aldershot etc., 1997. -XIV, 167 p.
7. The issues raised by Bosnia and the transatlantic debate / Ed. by Clément S. -P.: Inst, for security studies of WEU, 1998. - V, 60 p. - (ChaiHot papers; N 32).
8. Mediterranean security into the coming millennium / Kd by Blank S. J. - Carlisle: Strategic studies inst., 1999. - 516 p.
9. I^a politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne / Commission europ - Bruxelles; Luxembourg, 1996. - 8 p
10. Programme de la Commission pour 1999 // Bull, de l'Union europ. (suppl 1 / 99). - Luxembourg, 1999. - 30 p.
11. Sindic P Comment sortir la politique euro-méditerranéenne de l'impasse ? : Développement global et coopération en Méditerranée // Pensée. - P., 1998 -N 315. -P.63-75.
