CC BY
132
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Л. Т. ЧИХЛАДЗЕ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права
Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Анализ данной проблемы позволяет сделать вывод о том, что в современном муниципальном законодательстве эта проблема не получила должного закрепления, что приводит к смешению вопросов государственного и муниципального значения. В статье устанавливается, что целый ряд вопросов местного значения, по существу не могжет считаться таковым.
Ключевые слова: разграничение предметов ведения, вопросы местного значения, вопросы государственного значения, местное самоуправление.
DIFFERENTIATION OF AREAS OF JURISDICTION BETWEEN PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENT
L.T. CHIHLADZE,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University of S. Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university of friendship of the people
Annotation. In article it is considered bases of differentiation of areas of jurisdiction and powers between public authorities and local government. The analysis of this problem allows to draw a conclusion that in the modern municipal legislation this the problem didn't receive due fixing that leads to mixture of questions of the state and municipal value. In article it is established that are whole a number of questions of local value, in essence can't be considered as those.
Keywords: differentiation of areas of jurisdiction, questions of local value, questions of the state value, local government.
Федеративная форма территориального устройства России предполагает четкое разделение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти — федеративной, региональной и муниципальной. Как следствие этого в федеральном и региональном законодательстве определяются компетенции органов местного самоуправления, в рамках которых происходит функционирование последних.
Для подержания единства публичной власти в Российской федерации возникает острая необходимость рационального разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления. Именно этот процесс порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. Важность этого вопроса еще в 2003 г. подчеркивалась Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются
федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации» [1].
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.) такое разграничение базировалось на принципе «остаточной компетенции». Это значит, что в законе определялась сфера исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а все что оставалось, могло быть закреплено за органами местного самоуправления. Тем самым перечень полномочий органов местного самоуправления не был четко определен и оставался открытым. Все зависело от того, какие полномочия закрепленны за субъектами федерации, а какие за Российской Федерацией. Так, например, ч. 2 п. 2 ст. 6 Фе-
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
дерального закона о местном самоуправлении 1995 г. предусматривала, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Основы разграничения предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления вслед за Федеральным законом были определены практически во всех законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Следует отметить, что большинство субъектов Российской Федерации, разграничивая предметы ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, зачастую просто дублировали нормы Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Следовательно, разграничение предметов ведения не детализировалось, т.е. отсутствовало четкое понимание, какие полномочия за кем закреплены. Получалось, что на этом уровне предметы ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти остались разграниченными лишь в самом общем виде.
Разграничение предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г., порождало ряд правовых проблем, главной из которых, являлась проблема разграничения вопросов местного и государственного значения. Примечательно, что если субъект Российской Федерации следовал Федеральному закону о местном самоуправлении 1995 г. при определении таких вопросов, то он просто дублировал нормы последнего. Если же в законе субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую возникали проблемы не соответствия законов субъекта федерации действующему федеральному законодательству. Тем самым получался замкнутый круг, который тормозил развитие муниципальных образований, с одной стороны, а с другой, не способствовал налаживанию взаимодействия между государством и местным сам оупр авлением.
Предполагалось, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) должен был разрешить сложившиеся проблемы в реализации местного самоуправления в Российской Федерации. Прежде всего, это касается решения задач разграничения предметов ведения по отношению к местному уровню власти. В действительности, в отличие, от Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. в новом законе ст. 14—16 закрепляется закрытый перечень вопросов местного значения поселений (городских и сельских), городских округов и муниципальных районов. В свою очередь, под вопросами местного значения законодатель подразумевает «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования», решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, в законе уточняется, что полномочия по вопросам местного значения обязательны для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, причем они осуществляются за счет доходов местных бюджетов без учета субвенций из вышестоящих бюджетов [2, с. 234].
Следует отметить, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону о местном самоуправлении 2003 г., «местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения» [3, с. 149]. Однако, проблема четкого разграничения между вопросами государственного и местного значения все еще не решена, что не позволяет однозначно разграничить полномочия по их решению. Дело в том, что все вопросы, которые должны решаться на местном уровне законодателем отнесенны к вопросам местного значения. С одной стороны, это вполне логично, поскольку они действительно имеют отношение к обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, с другой, — подавляющее большинство этих вопросов принципиально не может являться чисто местными, поскольку их содержание говорит об общегосударственном (национальном) значении. Соответственно, при наличии ограниченной местной базы финансирования не могут или не в полной мере
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
могут обеспечиваться муниципальными органами власти, что в свою очередь отрицательно сказывается на качестве муниципальных услуг. Так, например, справедливо отмечают авторы монографии «Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование» ряд вопросов местного значения сформулирован таким образом, что они становятся, по сути, совместными для органов государственной власти (федеральных и региональных) и для органов местного самоуправления» [2, с. 237, 238].
К таким вопросам, по сути своей имеющим значение федерального масштаба, а не только муниципального, можно отнести большое количество так называемых вопросов местного значения. Например, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне; защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и технического характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований; участие в профилактике терроризма и экстремизма.
В этой связи мы вполне разделяем точку зрения исследователей современных тенденций развития местного самоуправления, высказанную в аналитическом докладе Института современного развития (ИНСОР) «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг.» о том, что «в части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенции различных уровней публичной власти тесно переплетены, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства» [4]. В действительности, возложение на муниципальные образования части функций в указанных выше сферах «без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижении уровня безопасности жизни» [4, с. 20].
В научно-практической литературе по проблемам местного самоуправления на примере реализации муниципальными органами власти в сфере пожарной безопасности в Краснодарском крае от-
мечается, что муниципальные органы власти «должны принимать меры до тушения пожаров, до прибытия государственной пожарной службы. То есть, муниципалитеты должны создать свои службы, более оснащенные, чем государственные? Мы подсчитали, — отмечает А. Домбровский, — что для Краснодара нужно порядка 2 млрд руб., чтобы сделать эту работу даже не на «пятерку», а так, на «троечку» [5]. Приведенные доводы А. Домбров-ского разделяет современный исследователь местного самоуправлении А.Н. Ершов который пишет: «здесь очевидно смешение сфер ответственности государственной и местной власти, которое, мягко говоря, не идет на пользу конкретному делу. Более того, прописанное в 131-м законе «обеспечение первичных мер» есть не что иное как перекладывание ответственности с государственных органов власти на муниципальные за решение по своей сути государственных задач. Не обеспечили «первичных мер» противопожарной безопасности — значит, «вторичные» меры уже не потребуются... Однако, муниципалитеты фактически вынуждены отказаться от содержание пожарных частей, как и выполнения других важных обязательств» [6, с. 84].
Следует признать, что пока еще существующая налоговая и бюджетная система не способствует развитию муниципального образования. Как отмечает Б. Невзоров, «продолжается расширение перечня вопросов местного значения, в том числе и в части выполнения государственных полномочий, без надлежащего увеличения доходной части муниципалитетов. Кроме того, в результате изменения налогового и бюджетного законодательства появилась тенденция к увеличению выпадающих доходов в консолидированных региональных бюджетах» [5, с. 20]. Все это ведет к невозможности исполнения даже части возложенных на муниципалитеты полномочий.
Таким образом, в интересах четкости и ясности процесса правового регулирования местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях целесообразно разделить вопросы государственного и местного значения. Однако, с теоретической точки зрения для дальнейшего функционирования местного самоуправления следует определить форму разграничения предметов ведения и полномочий между указанными органами публичной власти.
Конституционная модель регулирования компетенции Федерации и ее субъектов базируется на во-
-ii.^'fc--
Актуальные проблемы конституционного права
просах исключительного федерального ведения (группа вопросов в которых решение может приниматься только Российской Федерацией), совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (группа вопросов по которым решения могут приниматься и Российской Федерацией и ее субъектами) и собственного ведения субъектов Российской Федерации (решения могут приниматься только субъектами Российской Федерации).
В теории муниципального права были сформулированы предложения по преодолению тех проблем, которые порождают нечеткость в разграничении предметов ведения государственной власти и местного самоуправления. Так, например, А.А. Сергеев считает, что «способом их преодоления могло бы быть введение понятия «совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления». Федеральный законодатель не ввел такого понятия, очевидно, полагая, что оно не вписывается в модель местного самоуправления, избранную сегодня в РФ. Такое понятие было законодательно закреплено в ряде субъектов Федерации» [7, с. 28]. Кроме этого, А.А. Сергеев отмечает, что эта система фактически реализуется в настоящее время: «Вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка и т.д. реально находятся сегодня в совместном ведении государственной и муниципальной властей. Занимающиеся этими вопросами муниципальные органы фактически имеют двойное подчинение — местной администрации и соответствующим государственным органам, оказываются включенными в единую вертикаль органов, ведающих соответствующими вопросами» [7, с. 29]. С научной позицией А.А. Сергеева не согласен Н.Л. Пешин, который отмечает: «Вряд ли можно говорить о том, что названные полномочия реально стали вопросами местного значения. Та же муниципальная милиция, к примеру, — «муниципальная» лишь по названию, а фактически она встроена в систему ОВД [3, с. 154].
Представляется, что в действительности точка зрения А.А. Сергеева может быть спорной. В теории конституционного права отмечается, что «отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально, эти сферы разделены, но на практике гра-
ница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону» [8, с. 81]. Кроме того, «в рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации» [8, с. 86].
Следует признать, что подавляющее большинство вопросов местного значения имеет тесную связь с предметами совместного ведения РФ и ее субъектов, получившими закрепление в ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Анализ данной статьи позволяет сделать вывод, о том, что имеет место некоторое «пересечение» сфер совместного ведения РФ и ее субъектов и вопросов местного значения. Это лишний раз говорит о сложности разграничения предметов ведения не только на федеральном, региональном, но и на муниципальном уровнях осуществления публичной власти. Кроме того, очевидно тесное переплетение государственных дел с местными.
Очевидно, что вопросы, которые являются общенациональными и ввиду этого глобальными, не могут быть решенны в рамках предметов совместного ведения, поскольку они по определению не являются только вопросами местного значения. В данном случае речь идет от таких вопросах как: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования и здравоохранения, определенные участки управления (разработка стандартов образования, совершенствование диагностики и профилактики заболеваний, установление квалификационных требований и аттестации работников муниципальных учреждений образования и здравоохранения и т.п.).
Если нам важно уменьшить влияние государственных органов на муниципальные органы власти, то наличие «общей сферы предметов ведения» вряд ли может этому способствовать, поскольку указанная правовая конструкция, безусловно, создаст основу их активного вмешательства в совместную компетенцию. Более того, приведет к доминированию в решении вопросов местного значения государства, которое, безусловно, обладает большими финансовыми и административными ресурсами. Поэтому очевидно, что предметы совместного ведения могут создать благодатную почву для централизации муниципального управления. Конечно, нельзя считать, что такого рода деление вообще не допустимо, однако, в данном случае мы говорим о муниципальном уровне. Органы
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
местного самоуправления не могут находиться в равных условиях с федерацией и ее субъектами, поскольку это не государственные публичные органы власти, а концепция совместного деления строится на принципе четкого разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами одного уровня, т.е. между органами государственной власти.
Таким образом, нам представляется, что в основу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должен быть положен принцип четкого разграничения функций и полномочий. Каждый уровень публичной власти должен иметь четко определенную сферу предметов ведения и полномочий, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих, и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию своих задач.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., в отличие от предыдущего закона, устанавливает весьма детальный перечень вопросов местного значения. Кроме того, в качестве одной из гарантий установления компетенции местных органов по выполнению собственных полномочий местного самоуправления на принципах самостоятельности указанный закон регламентирует, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, чем путем внесения в него изменении и дополнений. Однако, указаный закон не содержит четких процедурных норм, касающихся передачи государственных полномочий.
Думается, что вопросы разграничения компетенций между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разного уровня недостаточно полно регулируются в законодательстве. Тем самым, необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенций: «Конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или муниципального образования. В решении вопросов, которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например, образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень власти, который представляется опти-
мальным для их осуществления. Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматривают использование и административных рычагов. Этому не препятствуют организационная и функциональная самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из этих уровней власти. Таким образом, на уровне законодательства в определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано определенное соотношение «автономии» и «зависимости». Однако, это не отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной проблемы» [9, с. 51]. Важная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму разграничения компетенций, который пока не развит [3, с. 156].
Представляется, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия.
Литература
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. // Рос. газета. 2003, 17 мая.
2. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010.
3. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
4. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг.: аналит. доклад Института современного развития. URL://http://www.-посеЩег.ги.
5. Муниципальная власть. 2008. № 4.
6. Ершов А.Н. Уроки реформы местного самоуправления в России. Казань, 2009.
7. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправлении. Воронеж, 1999.
8. Глигич-Золотрева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
9. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003.
