CC BY
88
Н. А. Филиппова
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ И НОВАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА
Сравнение национальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти с наиболее близкими аналогами — моделями разграничения предметов ведения и полномочий в Австрии и ФРГ — позволяет указать на существенные различия в конституционной законодательной технике.
Во-первых, конституции европейских федераций разграничивают полномочия как в сфере законодательной, так и в сфере исполнительной власти, при этом устанавливая принцип приоритета компетенции земель в сфере исполнительной власти (ст. 83 Основного Закона ФРГ1 и ст. 11, ч. 2 ст. 14 Федерального конституционного закона Австрии2). Организационно автономная и сильная исполнительная власть субъекта федерации «создает противовес неизбежно существующим тенденциям концентрации власти на федеральном уровне» (см.: Фоскулле, 2004, с. 85). Конституция Российской Федерации в ст. 71, 72, 73 и 76 разграничивает лишь правотворческие полномочия федерального и регионального уровней государственной власти в России; более того, ч. 2 ст. 77 Конституции устанавливает принцип единой компетенции исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Впрочем, норма о «единой системе исполнительной власти» сформулирована так, что не исключает ее расширительного толкования, — не как функционального, а как организационного единства. Тезис о единстве исполнительной власти не раз использовался (и используется сейчас) федеральным центром в его притязаниях на участие в формировании органов исполнительной власти субъектов федерации.
Во-вторых, правотворческие полномочия в конституциях Австрии и ФРГ разделены на четыре вида: исключительные (федеральные), рамочные (совместные), конкурирующие (совместные) и остаточные (собственные полномочия земель). Нормы ст. 75 Основного
© Филиппова Н. А., 2007
1 Основной закон Республики Германии от 23 мая 1949 г. (по сост. на 1 января 1995 г.) (см.: Конституции государств, 1997, с. 181).
2 Федеральный конституционный закон Австрийской республики от 10 ноября 1920 г. (по сост. на 1 января 1995 г.) (см.: Конституции государств, 1997, с. 11).
Филиппова Н. Л- Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: особенности национальной модели и новая региональная политика
закона ФРГ (о рамочных предписаниях федерации) стали основанием для признания неконституционными некоторых излишне детализированных законов ФРГ (см.: Кёттер, 2005, с. 109). Согласно ч. 2 ст. 75 Основного закона «рамочные предписания могут содержать лишь в исключительных случаях подробное и непосредственно действующее регулирование» (см.: Конституции государств, 1997, с. 205).
Предметы совместного ведения регулируются и правовыми актами федерального уровня, и правовыми актами регионального уровня. Соответственно, конституция федеративного государства должна определить механизм разграничения властных полномочий «внутри» предметов совместного ведения. Это либо «рамочная компетенция» федерации — право установить принципы правового регулирования федеральным законом при дальнейшей конкретизации в законе субъекта федерации, либо так называемая «конкурирующая компетенция» — право субъекта федерации исключительно на опережающее правотворчество, правотворчество в отсутствие федеральных правовых актов. В первом случае прямое действие на территории субъектов федерации норм федерального закона, как правило, не допускается, — непосредственно действует закон субъекта федерации, так как в конкуренции общей и специальной нормы приоритетна специальная. Во втором случае федерация может прибегнуть к исчерпывающему правовому регулированию. Поскольку разграничению подлежат и полномочия в сфере законодательной власти, и полномочия в сферах исполнительной и судебной власти, количество соответствующих статей в конституциях федеративных государств не может быть менее шести. Фактически их больше. Например, в Конституции Австрии имеется девять статей, устанавливающих порядок разграничения предметов ведения и полномочий федерации и земель; в Основном законе ФРГ таких статей восемь. В Конституции Российской Федерации «разграничительных» статей всего четыре. Предметы ведения Российской Федерации определены как исключительные (ч. 1 ст. 76 Конституции), предметы ведения субъектов федерации — как остаточные (ст. 73 Конституции). Ст. 72 Основного закона содержит перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но ненадлежащая формулировка ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации не позволяет однозначно определить способ разграничения полномочий в сфере совместного ведения. Являются ли федеральные законы, принятые в этой сфере, непосредственно действующими? Или они подлежат конкретизации в законах субъектов федерации? Что предполагает императив соответствия федеральному закону — форму рамочного регулирования или форму конку_ 27
ПОЛИТЭКС- 2007. Вып. 3. №3
рирующей законодательной компетенции? Если так, федеральный законодатель может прибегнуть к исчерпывающему законодательному регулированию, исключая регулирование тех же вопросов законами субъектов федерации. Соответствует ли разграничение полномочий в сфере исполнительной и судебной власти установленному разграничению правотворческих полномочий? В целом дефекты конституционных норм таковы, что исключают возможность их реализации без дополнительной конкретизации.
В-третьих, в европейских федерациях допустимо делегирование исключительных федеральных полномочий на региональный уровень, их передача в форме федерального закона субъектам федерации в качестве их собственного полномочия (ч. 3 ст. 72' Основного закона ФРГ). Но конституции исключают возможность такого (в форме федерального закона) перераспределения полномочий в «обратном направлении», то есть от земель к федерации, за исключением случаев законодательного замещения (федерального вмешательства). Возможно ли делегирование исключительных полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации? В Конституции Российской Федерации нет прямого ответа на этот вопрос, но нет и запрета на перераспределение предметов ведения между уровнями государственной власти.
В-четвертых, в конституциях зарубежных федераций не только используются отсутствующие в российской Конституции термины «компетенция федерации» и «компетенция земель (штатов)», но и непосредственно определяется компетенция как федеральных, так и региональных органов государственной власти в пределах предметов совместного ведения. Например, к компетенции федеральных парламентов отнесено полномочие рамочного законодательного регулирования указанных предметов ведения (в Австрии и ФРГ таких предметов ведения — около десятка), около трех десятков предметов ведения отнесены к конкурирующей законодательной компетенции в ФРГ (исполнение законов — полномочие земель) и т. д. Для реализации соответствующих положений конституций не нужны конкретизирующие законы, полномочия между двумя уровнями государственной власти уже разделены.
Конституция Российской Федерации разграничила лишь предметы ведения (в единичных случаях — и полномочия по предметам совместного ведения), но по общему правилу разграничение полномочий по предметам совместного ведения находится за пределами конституционного регулирования. В какой правовой форме возможно такое разграничение? Возможно ли разграничение полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации в форме закона, наряду с прямо названной в Кон-
Филиппова Н. Л- Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: особенности национальной модели и новая региональная политика
ституции договорной формой (ч. 3 ст. 11 Конституции)? И если разграничение полномочий по предметам совместного ведения допустимо в форме федерального закона (даже при конституционном умолчании относительно такой формы), то какая из форм будет приоритетной? Право устанавливать (разграничивать) полномочия в пределах совместного ведения в форме федерального закона было обосновано в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, — Определении Конституционного Суда от 4 февраля 1997 г. № 13-О и Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (см.: Собрание законодательства, 1998). Федеральный законодатель истолковал это допущение и как право определить способ разграничения совместной компетенции (рамочная? конкурирующая?), то есть восполнить пробел конституционного регулирования, и как признание федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий по предметам совместного ведения в сравнении с договором.
В отечественной науке конституционного права выводы Конституционного суда Российской Федерации о федеральном законе как конституционной и допустимой форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения, как правило, не оспариваются. Но обусловлено это, на наш взгляд, подменой предмета спора. Разумеется, юридическая форма нормативного правового акта более приемлема для установления общих правил разграничения компетенции, нежели двусторонние (трехсторонние) нормативные договоры (российский опыт форалистического федерализма это убедительно доказал), но разграничение предметов ведения и полномочий — существенный элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации. Допустимо ли учредительный процесс осуществлять в форме обычного федерального законодательного процесса? По мнению М. В. Баглая, В. В. Иванова, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина и ряда других авторов (см.: Иванов, 2002, с. 97), именно для децентрализованных унитарных государств характерно разграничение компетенции между двумя уровнями публичной власти в форме обычного, а не Основного закона. Это логично постольку, поскольку автономии не выступают соучредителями унитарного государства. Иное дело — субъекты федерации. Согласованная позиция федерального и регионального уровней государственной власти по вопросам учредительного характера должна найти отражение либо в поправках к Конституции, либо в новом Федеративном договоре (этой позиции придерживаются Н. В. Варламова, А. Н. Лебедев, В. А. Черепанов (см.: Черепанов, 2007, с. 309).
Другой допустимой формой восполнения конституционного пробела является федеральный конституционный закон, поскольку его принятие невозможно без одобрения квалифицированным большинством Совета Федерации, палаты Федерального Собрания, представляющей субъекты Российской Федерации. Эту позицию обосновала Е. В. Чурсина; при этом она полагает, что такое регулирование должно иметь временный характер, что оно не снимает проблемы внесения соответствующих изменений в Конституцию (см.: Чурсина, 2005, с. 9-10).
Пятая особенность конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заключается в том, что содержание самих статей 71 и 72 федеральной Конституции имеет противоречивый и нередко ненадлежащий характер. Как замечает И. А. Конюхова, под предметами ведения конституционный законодатель понимает не только сферы общественных отношений, но и конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, а также объекты ведения (то есть объекты, по поводу которых складываются правоотношения, например федеральную государственную собственность и др.) (см.: Конюхова, 2004, с. 483). На ненадлежащий характер классификации предметов ведения в ст. 71 и 72, — по разным основаниям, — указывает и А. Н. Кокотов (см.: Кокотов, 2002, с. 29). Один и тот же предмет правового регулирования может быть отнесен Конституцией и к исключительному ведению Российской Федерации, и к совместному ведению. Это защита прав национальных меньшинств (п.«в» ст. 71 и пп. «б» п. 1 ст. 72); выполнение международных договоров (пп.«о» п. 1 ст. 72) и международные договоры в целом (п. «к» ст. 71) и др. К исключительному ведению отнесены вопросы, которые должны быть отнесены к предметам совместного ведения или даже самой Конституцией трактуются как таковые. В частности, порядок внесения поправок в Конституцию, обозначенный ст.136, достаточно убедительно свидетельствует о том, что изменение Конституции Российской Федерации без участия субъектов Российской Федерации (в лице их законодательных собраний) невозможно, но п. «а» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции относят изменение Конституции к исключительному ведению Федерации. По мнению В. А. Черепанова, ряд вопросов, отнесенных к федеральному ведению, «нуждается в совместном правовом регулировании» — федеративное устройство Российской Федерации (п. «б» ст. 71), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71), формирование феде-
Филиппова Н. А. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской федерации: особенности национальной модели и новая региональная политика
ральных органов государственной власти на территории субъектов Российской Федерации (п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78), оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств (п. «м» ст. 71) (см.: Черепанов, с. 270-272).
Шестая особенность конституционной доктрины разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти заключается в том, что не определена природа остаточных предметов ведения субъекта Российской Федерации. Предметы ведения Российской Федерации являются исключительными, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, но считать исключительными законодательные полномочия субъектов Российской Федерации в пределах предполагаемых вопросов ст.73 Конституции, на наш взгляд, нельзя — положения ч. 6 ст. 76 допускают принятие федеральных законов и по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации. Не случайно одним из пунктов концепции федеративной реформы, разработанной рабочей группой Государственного совета был пункт о закреплении предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации в качестве исключительных (см.: Казанский федералист, 2002, с. 105-132). Но среди доктри-нальных оценок положений ст. 73 Конституции Российской Федерации встречаются утверждения об исключительном характере предметов ведения субъектов Российской Федерации (см.: Чернов, 2004, с. 53). В. Е. Чиркин, в частности, утверждает, что по общему правилу федерация не вправе регулировать сферу отношений, отнесенную к ведению субъектов федерации. Это возможно только в случаях введения военного, чрезвычайного положения или применения мер федерального вмешательства, обусловленных конституционно-правовой ответственностью (см.: Чиркин, 2006, с. 196).
Различны взгляды и на природу полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. А. В. Безруков, Н. А. Кокотов (см.: Конституционное право, 2003, с. 274), И. А. Конюхова (см.: Конюхова, 2004, с. 494), В. Е. Чиркин (см.: Чиркин, 2006, с. 196) и ряд других авторов не относят их к вопросам собственного ведения субъектов Российской Федерации. Это логично с учетом содержания ч. 4 ст. 76 Конституции — собственное правовое регулирование осуществляется субъектами «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов». Но положения ст. 73 Конституции сформулированы иначе — всей полнотой государственной власти субъекты федерации наделены «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Это позволяет утверждать, что вопросы соб-
ственного ведения субъекта федерации делятся на две группы — полномочия в сфере совместного с федерацией ведения и полномочия за пределами ст. 71 и 72 Конституции (см.: Авакьян, 2006, с. 127). Следовательно, конституционный законодатель устанавливает различные границы полномочий субъектов Российской Федерации — в сфере правотворчества они обозначены ст. 73 Конституции Российской Федерации, в сфере исполнения законов — включают и предметную сферу ст. 72.
Седьмая особенность конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий наиболее заметна при сопоставлении российской Конституции с европейскими аналогами и законодательством США — в ней отсутствует определение полномочий органов местного самоуправления. Между тем местное самоуправление — обязательный элемент в системе федерализма (см.: Са-ликов, 1998, с. 269). В зависимости от характера формализации полномочий органов местного самоуправления как участников федеративных отношений, федерации подразделяют на двухуровневые и трехуровневые, то есть не включающие или включающие органы местного самоуправления в систему конституционного разграничения предметов ведения и полномочий (см.: Конюхова, 2004, с. 39).
Обозначенные особенности конституционной доктрины разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, должны быть дополнены еще одной, исторической, характеристикой. Дело в том, что действующая конституционная модель исторически является второй, после модели Федеративного Договора (от 31 марта 1992 г.), включенного в текст российской Конституции 1978 г. (см.: Конституция, 1992, с. 81-109). Учитывая, что все территориальные единицы, кроме республик, только обрели статус субъектов федерации, положения договоров с ними можно считать переходными. Но вот положения Договора с республиками в составе Российской Федерации позволяют говорить о существовании в России «европейской» модели разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации с 1992 по 1993 г. Во-первых, республики признавались федеральным центром в качестве суверенных государств и соучредителей федерации. Во-вторых, делегирование полномочий осуществлялось «снизу вверх», то есть республики делегировали федеральному центру те полномочия, которые считали целесообразным делегировать. В-третьих, собственные полномочия республик имели исключительный характер.
При всех недостатках юридической техники, имевшихся в Дого-
Филиппова Н. А Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской федерации: особенности национальной модели и новая региональная политика
воре с республиками, он обладал одним несомненным преимуществом в сравнении с положениями действующей Конституции — он был результатом согласования общенациональных и региональных интересов. Современная модель разграничения предметов ведения и полномочий, предложенная федеральным центром в форме поправок к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 4 июля 2003 г.) (см.: Собрание законодательства, 1999; 2003) принципиально близка к модели разграничения полномочий в децентрализованных унитарных государствах. В них наряду с предметами исключительного ведения унитарного государства определяются предметы совместного ведения, но отсутствуют предметы ведения самих политических автономий в составе унитарных государств. Предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации минимизированы. С уверенностью можно назвать такие вопросы собственного ведения, как административно-территориальное устройство субъекта федерации, его наименование, наименование и структура органов государственной власти, принятие региональных программ развития, порядок управления собственностью субъекта Российской Федерации и некоторые другие вопросы. Даже учреждение системы органов государственной власти и статус регионального парламента, как и главы субъекта Федерации, — предмет совместного ведения с федерацией. Более того, переход от рамочных федеральных законов в сфере совместного ведения к федеральным законам прямого действия, осуществленный в ходе той же реформы, сократил объем полномочий субъектов Российской Федерации и здесь. Явное преобладание федерального законодательного регулирования над региональным не компенсируется, тем не менее, приоритетом субъектов Российской Федерации в сфере исполнительной и судебной власти. Судоустройство изначально отнесено к исключительному ведению федерации, а «федерализация» исполнительной власти регионов произошла практически одновременно с пересмотром модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации (назначение посредством голосования), встраивание их в систему федеральной исполнительной власти (через предоставление полномочий координации органов исполнительной власти на территории субъекта федерации и полномочий участия в работе коллегиальных органов
при полномочных представителях Президента в федеральном округе), ликвидация института отзыва глав субъектов избирателями и ограничение прав региональных парламентов на политический контроль за губернаторами и президентами субъектов Федерации свидетельствуют о том, что в построении системы исполнительной власти в России возобладал унитаристский подход. Новая фаза централизации в России свидетельствует о том, что собственно федеративная реформа — вопрос отдаленного будущего; ближайшей перспективой является консолидация региональных интересов, но не в политико-правовой сфере, а в экономической и социальной сферах. Вместо федеративной модели соучастия во власти и конкуренции интересов центра и территорий Россия выбрала модель регионального корпоративизма и лоббирования региональных интересов в структурах федеральной власти.
Литература
Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. В 2-х т. Т. 2. М.: Юристъ, 2006.
Иванов В. В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. № 1.
Казанский федералист. 2002. № 1.
Кёттер М. Модернизация федеративных отношений в Федеративной республике Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2.
Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8.
Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М.: Юристъ, 2003.
Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: ИНФРА*М-НОРМА, 1997.
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1992.
Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"», 2004.
Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА; изд-во Гуманитарного института, 1998.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27. Ст. 2709.
Фосскуле А. Система исполнительной власти в Федеративной Республике Германия // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 1.
Черепанов В. А. Федеративная реформа в России. М.: Изд-во «Социально-политическая мысль», 2007.
Чернов С. Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004.
Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд. М.: Юристъ, 2006.
Чурсина Е. В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: Конституционно-правовое исследование. Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005.
ПОЛИТЭКС. 2007. Вып. 3. №3
