CC BY
260УДК 342.2 Т. Ф. МУРАТШИН, старший юрист бюро
адвокатов «Де-юре» (г. Москва), студент Московского государственного университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)
T. F. MURATSHIN, senior Associate lawyer's office "'De-jure" (Moscow), a student at Moscow State University. O. E. Kutafin (MSLA)
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
DELIMITATION OF AREAS OF JURISDICTION AND POWERS BETWEEN THE RUSSIAN FEDERATION AND ITS SUBJECTS: STATE AND PROBLEMS
Аннотация. В статье анализируется состояние механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, раскрываются проблемы в правовом регулировании указанной сферы общественных отношений и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова и словосочетания: предметы ведения, полномочия, федерация, субъекты федерации, опережающее правотворчество, совместное ведение.
Annotation. The article analyzes the state of the mechanism of distribution of powers between the Russian Federation and its subjects are disclosed problems in the legal regulation of the given sphere of social relations and ways of their solution.
Key words and phrases: objects of reference, powers, Federation, subjects of the federation, outstripping lawmaking, co-management.
Практически во всех странах с федеративной формой государственного устройства, которых на сегодняшний день в мире насчитывается порядка двадцати пяти [1], имеются трудности в разграничении властных полномочий. Это объективно обусловлено самой природой федеративного государства, объединяющего в себе одновременно несколько государственных образований. Не является исключением и Российская Федерация.
Как показывает анализ законотворческой и правоприменительной практики, а также по мнению ученых-юристов, сложившаяся в России система распределения властных полномочий вызывает множество справедливых нареканий как от научного сообщества, занимающегося проблемами федеративных отношений, так и со стороны правоприменителей, затрудняющихся
порой в реализации сложных и запутанных положений законов и других нормативных правовых актов, действующих в данной сфере [2, с. 41].
Однако, прежде чем охарактеризовать состояние правового регулирования в области разграничения власти между федеральным центром и субъектами Федерации в современной России, считаем необходимым сделать небольшой исторический экскурс по данному вопросу.
Одним из первых конституционных документов, закрепивших основы развития новой федеративной России, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 года Съездом народных депутатов РСФСР [3, с. 22]. Декларация провозгласила Россию в качестве суверенного демократического правового государства, основанного на сочетании
<ч
>
<ч а а и и
«
а
о
^
0 «
¥ а -с а
1
о
^
0 «
1
£
а «
S
демократических принципов разделения власти и федерализма.
С подписанием 31 марта 1992 года Федеративного договора институт разграничения предметов ведения и полномочий продолжил свое развитие. Главной его заслугой стало введение института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В условиях политического кризиса Федеративный договор имел важное значение для стабилизации общественных отношений и конституционного строя страны. Об этом свидетельствует, в частности, Постановление VII Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 года «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» [4, ст. 3016].
Очевидным недостатком Федеративного договора стал отказ Татарстана и Чечено-Ингушской республики его подписать, что с правовой точки зрения не предполагало их признание субъектами Российской Федерации. Кроме того, Республика Башкортостан <ч подписала Федеративный договор на ^ особых условиях, что предоставило ему ^ расширенные полномочия по сравне-^ нию с другими субъектами (Приложе-а ние к Федеративному договору от Рес-^ публики Башкортостан). ¡^ Принятие 12 декабря 1993 года
Й на общенародном референдуме новой ^ Конституции России решило ряд про-§ блем, с которыми не справился Федера-| тивный договор. Основной закон стра-§ ны закрепил свой приоритет над дого-§ ворными нормами. С этим, однако, не
согласились многие республики, возла-© „
гавшие на Федеративный договор | большие надежды. Конституция в Ц статьях 71, 72 и 73 более подробно, по сравнению с Федеративным договором, § определила предметы ведения Российской Федерации, субъектов Федерации | и совместного ведения [5, с. 30]. ^ Уже 15 февраля 1994 года, прак-
« тически через два месяца после вступ-| ления в силу Конституции России, ме-^ жду Республикой Татарстан и Россий-
ской Федерацией был заключен двусторонний Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан [6]. Немногим позже - 1 июля и 3 августа того же года - заключаются аналогичные по форме (названию) и схожие по содержанию договоры между Россией и Кабардино-Балкарской Республикой, а также с Башкортостаном. В 1995 году договоры о разграничении предметов ведения и полномочий были заключены с четырьмя, а в 1996 году - еще с одиннадцатью субъектами Российской Федерации [7, с. 80]. В итоге к середине 1998 года были подписаны 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации. Затем процесс подписания таких двусторонних договоров приостановился. В 2001 году ряд регионов даже проявили инициативу о расторжении договоров о разграничении полномочий. За 2001-2002 годы были подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) документов о прекращении действия указанных договоров [5, с. 31].
Время шло, срок действия не расторгнутых двусторонних договоров истекал. Лишь Татарстану удалось реализовать свою инициативу по обновлению ранее заключенного Договора о разграничении предметов ведения. Хотя желали перезаключить свои договоры и другие субъекты Федерации, прежде всего республики, например, Республика Башкортостан. Новый двусторонний договор Татарстана от 26 июня 2007 года, рассчитанный на десять лет, слегка изменил свое название и стал именоваться «Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Этот документ был утвержден специальным Федеральным законом от 24 июля 2007 года [8, ст. 3996].
Одним из наиболее существенных его требований является обязанность Президента Республики Татарстан владеть как русским, так и татарским языками.
Важную роль в упорядочении федеративных отношений и стабилизации российской государственности, несомненно, играет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [9, ст. 5005]. Названным законом инициированы унификация принципов федеративного устройства, повышение роли федерального закона в регулировании федеративных отношений.
В 90-х годах в период политической нестабильности и отсутствия у федерального законодателя возможности своевременно создавать запланированную правовую базу Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением [10] указал субъектам Федерации на имеющееся у них право «опережающего» правотворчества. Однако в настоящий момент это право, думается, потеряло свою актуальность, так как ныне у федерального центра нет серьезных преград в осуществлении правотворческой деятельности [2, с. 126].
Если говорить о возможных корректировках конституционных норм в перспективе, то хорошо бы устранить существующие, по нашему мнению, отдельные нестыковки между статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Так, пункт «в» статьи 71 Конституции регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина относит к предметам ведения Федерации. В то же время пункт «б» статьи 72 к предметам совместного ведения относит защиту прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что регулировать права и свободы человека и гражданина можно только на федеральном уровне, а защищать эти права
и свободы - и на федеральном, и на региональном уровне.
На самом деле, как показывает анализ законодательства, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации также закреплены регулятивные нормы о правах и свободах человека и гражданина. Например, этим вопросам посвящена глава 2 Конституции Республики Башкортостан, насчитывающая в себе 46 статей [11]. К тому же могут возникнуть противоречия в защите прав и свобод человека и гражданина, осуществляемой на региональном уровне, например, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, и на федеральном уровне - федеральными судами.
Далее, нужно бы окончательно определиться с трактовкой предметов совместного ведения центра и субъектов Федерации. Ведь не секрет, отношение к ним еще с момента подписания Федеративного договора 1992 года неоднократно менялось.
Первоначально, как известно, ^
под предметами совместного ведения
понимались сферы общественных от-
„ <ч
ношений, в регулировании которых в а
равной мере должны быть задействова- |
ны и федеральные, и региональные ор- ^
ганы власти. Предполагалось, что на ¡^
федеральном уровне будут действовать ^
Основы законодательства, как это было |
на союзном уровне в период существо- Ц*
вания СССР, а конкретизирующие их | кодексы и законы - на уровне субъектов Федерации. В соответствии с таким
подходом уже успели принять Основы | лесного законодательства Российской
¡у
Федерации, Основы законодательства „а
Российской Федерации об охране здо- Ц
ровья и многие другие. Некоторые из |
них действуют и по сей день. Напри- ^
мер, Основы законодательства Рос- ^ сийской Федерации о культуре
(1992) [2, с. 126], Основы законода- ^
тельства Российской Федерации о но- а
тариате (1993) [12]. В субъектах Феде- |
рации в развитие этих основ принима- ^
и а а
лись кодексы. Так, в Республике Башкортостан в тот период число кодексов дошло до двух десятков.
Несколько позже под предметами совместного ведения стали понимать общественные сферы, где субъекты Федерации могут осуществлять собственное регулирование в случае, если отсутствует федеральный закон. Это стали называть «опережающим правотворчеством субъектов Федерации». Однако после принятия федерального закона субъекты Федерации обязаны были привести свой закон в соответствие с федеральным.
В дальнейшем предметы совместного ведения окончательно превратились в сферу конкурирующей компетенции центра и субъектов Федерации. В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного <ч ведения.
^ Однако со временем принимае-
^ мые по предметам совместного ведения ^ на федеральном уровне законы стали а настолько подробными, что для субъ-^ ектов Федерации фактически не оста-^ лось простора для собственного правоЙ вого регулирования. Более того, в неко-^ торых ключевых федеральных законах § стали прямо предписываться полномо-| чия региональных органов власти, по § сути, превращая предметы совместного а ведения в сферу федерального ведения | с делегированием отдельных полномочий органам власти субъектов Федера-| ции. Такой подход использован, к при-Ц меру, в Федеральном законе «Об об-^ щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной | власти субъектов Российской Федера-
ции»[9, ст. 5005]. * В результате всего этого, дума-
§ ется, произошел отход от начального §
^ смысла, который вкладывался в поня-
тие «предметы совместного ведения» как сферы общественных отношений, в управлении которой в равной мере принимали бы участие и федеральные органы власти, и региональные органы.
В этой связи представляет интерес, на наш взгляд, позиция профессора Б. С. Крылова, который еще в 1997 году предлагал восстановить практику, которая существовала в период подписания Федеративного договора по принятию по предметам совместного ведения на федеральном уровне основ российского законодательства, а на уровне субъектов Федерации - законов и кодексов [13, с. 80]. Хотя, если честно признаться, сегодня в это верится с трудом.
Хотелось бы более четко определиться с содержанием такого аморфного образования, как «предметы ведения субъектов Российской Федерации». По ныне действующей Конституции России, как известно, объем этих предметов ведения определен по остаточному принципу. Статья 73 гласит, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Формулировку «вся полнота государственной власти» так и хочется взять в кавычки, поскольку, если от этой «всей полноты государственной власти» отнять предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения, то неизвестно, что там реально останется.
Наша попытка найти в региональном законодательстве какие-то законы, принятые по предметам ведения субъектов Федерации, показала, что таковых крайне мало. Так, среди законов Республики Башкортостан можно выделить Законы: «О пчеловодстве», «О коневодстве» [14, с. 16]. В Республике Саха (Якутия) есть Закон «Об оленеводстве» [15, ст. 5005]. В Краснодарском крае - Закон «О виноградарстве и
производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае» [16, с. 80]. Но даже таких примеров единицы.
Исходя из изложенного, представляется, что в перспективе, если речь вести о совершенствовании конституционных норм, целесообразно отказаться от остаточного принципа в определении предметов ведения субъектов Российской Федерации, дав в самой Конституции исчерпывающий их перечень.
Следовало бы также окончательно определиться с так называемой «договорной практикой разграничения
предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации», от которой сегодня многие субъекты Федерации уже давно отказались, а некоторые все еще надеются на ее возрождение.
Таковы, на наш взгляд, некоторые пути оптимизации существующего конституционно-правового механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Они, конечно же, не бесспорны, но отражают собственное видение автора и кажутся ему оправданными.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: http://otvet.mail.ru/question/36996783.
2. Тухватуллин Т. А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией в современных условиях: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 240 с.
3. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990.
№ 2.
4. О стабилизации конституционного строя РФ: постановление съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. № 4079-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 51.
5. Демидов М. В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3.
6. Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».
7. Лебедев Н. А. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы. М.: ИГиП РАН, 2000. 289 с.
8. Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан: федеральный закон от 24 июля 2007 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31.
10. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
11. По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года: постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 года № 16-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 6.
12. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2006.
13. Российская газета. 1922. № 248.
<ч >
<ч а а
и и
ч
и а а
о «
и
¥ а -с
а £
о
^
0 «
и
1
£ «
а а
и
А А А
14. Российская газета. ' 1993. № 48.
15. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1996 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42.
16. Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных решений // Журнал российского права. 1997. № 1.
17. Законы Республики Башкортостан. 1996. Вып. Х1.
18. Закон Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1998 года // Якутские ведомости. 1998.
№ 25.
19. Закон Краснодарского края от 5 августа 1998 года // Кубанские новости. 1998. № 8.
© Муратшин Т. Ф.
<ч >
<ч а а
и
и ^
и а а
0 «
и
¥ а -с а
1
о
^
0 «
и
1
£
«
а а
и
