CC BY
157
УДК 343.232
В. Н. Борков
РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРОСТУПКОВ И КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ СОТРУДНИКАМИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В статье исследуются актуальные проблемы сочетания мер уголовно-правового воздействия и дисциплинарной ответственности при осуществлении государственной политики в сфере противодействия коррупции. Автор анализирует смежные коррупционные правонарушения и криминообразующие признаки, которые позволяют отличить грубые нарушения служебной дисциплины, выразившиеся в нарушении антикоррупционных ограничений и запретов, от общественно опасных посягательств.
Ключевые слова: коррупционный проступок, коррупционное правонарушение, незаконное вознаграждение, взятка, использование государственного имущества, злоупотребление должностными полномочиями.
Осуществление государственной политики в сфере противодействия коррупции предполагает использование норм различной отраслевой принадлежности. Важнейшее предупредительное значение имеет правильное сочетание мер уголовно-правового воздействия и дисциплинарной ответственности. Подобно тому, как обеспечение справедливости является предназначением права, справедливое наказание за совершенное коррупционное правонарушение выступает целью правоприменительной деятельности. Обеспечение режима законности при осуществлении антикоррупционной функции государства достигается путем правильного решения вопросов отграничения общественно опасных посягательств, ответственность за которые предусмотрена в уголовном законодательстве, от дисциплинарных проступков.
В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № Э42-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2], и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. Несоблюдение сотрудником ограничений и запре-
тов, а также сокрытие им фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения является грубым нарушением служебной дисциплины. Проблема соотношения коррупционных проступков и коррупционных преступлений особенно актуальна при обращении к следующим запретам:
- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом;
- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность;
- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
Должностные лица должны иметь четкое представление об отграничении коррупционных дисциплинарных проступков от соответствующих должностных преступлений. Так, само по себе занятие предпринимательской деятельностью является для служащего грубым нарушением служебной дисциплины, выражающимся в нарушении запрета, уста-
Борков Виктор Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права Омской академии МВД России, e-mail: [email protected] © Борков В.Н., 2016 Статья получена 07.12.2015
новленного законодательством Российской Федерации. Но в случае, если должностное лицо в ходе осуществления предпринимательской деятельности лично или через доверенное лицо, используя свои полномочия или положение, предоставляет своей организации льготы и преимущества или покровительствует ей в иной форме, ответственность должна наступать за преступление, предусмотренное ст. 289 УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности».
Например, судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда признала обоснованным увольнение в связи с несоблюдением запрета сотрудника полиции, который лично систематически участвовал в управлении хозяйствующим субъектом, а именно торговыми точками, оформленными на его жену и брата. Полицейский координировал деятельность торговых точек, разрешал необходимые вопросы, забирал накладные, денежные средства из кассы, проводил собеседование при приеме на работу [4]. В свою очередь, в совершении преступления, предусмотренного ст. 289 УК РФ, обвинялся заместитель начальника следственного отдела, который одновременно управлял коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по выращиванию декоративных растений. Сотрудник органов внутренних дел «...подписывал все документы, касающиеся финансово-хозяйственной деятельности организации, принимал на работу и увольнял работников, распоряжался денежными средствами организации. При этом, используя занимаемую должность в органах полиции, оказывал покровительство возглавляемой организации путем личного участия в проведении проверок надзирающими органами, склонения должностных лиц к лояльному проведению проверочных мероприятий» [5].
Адресованному служащим запрету получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения и иные услуги имущественного характера от физических и юридических лиц соответствует уголовно-правовая норма, предусматривающая ответственность за получение взятки (ст. 290 УК РФ). Вопрос об отграничении взяточничества от дисциплинарного проступка не стоит, когда взятка заранее обусловлена конкретным поведением должностного лица или передается за совершение незаконных действий. Важно понимать, что критерием отграничения здесь не может выступать и сумма вознаграждения, передаваемого должностному лицу. В ст. 575 ГК РФ, якобы допускающей дарение служащим подарков стоимостью до трех тысяч рублей, исключение делается только для «обычных подарков». «Обычность» предполагает традиционность обстановки, в ко-
торой дарится подарок. Это общепринятая реакция на общепринятый повод, например, юбилей, профессиональные успехи, иные торжественные события. Одним из признаков обычного подарка является наличие неслужебных, возможно, приятельских отношений между одариваемым и дарителем. Вряд ли допустимо признавать обычным подарок должностному лицу от незнакомого или малоизвестного гражданина, даже если он преподнесен в день рождения. С другой стороны, обычным следует считать подарок подчиненного своему руководителю, если между ними, кроме служебных, существуют, что вполне нормально, хорошие товарищеские взаимоотношения.
Статья 575 УК РФ достаточно противоречива, так как, с одной стороны, в ней исключается запрет на дарение только обычных подарков, а с другой, таковыми фактически признаются подарки государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Следует подчеркнуть, что российское законодательство не дает оснований для поиска общих черт между взяткой и подарком. Должностное лицо, совершая преступление, предусмотренное ст. 290 УК РФ, получает взятку за использование своих служебных полномочий или положения в интересах дающего или представляемых им лиц. В свою очередь, ст. 572 ГК РФ подчеркивает, что при наличии встречной передачи вещи или права либо встречного обязательства договор не признается дарением. Кроме того, гражданское законодательство не может как устанавливать запреты для государственных служащих, так и делать из них исключения - это не его предмет регулирования. В ст. 575 ГК РФ, которая называется «Запрещение дарения», речь идет, скорее, о разновидности оснований признания сделки недействительной.
Таким образом, основное отличие преступления от коррупционного проступка здесь состоит в том, что взятка может быть получена за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или предоставляемых им лиц, если такие действия входят в его служебные полномочия, или он в силу служебного положения может способствовать совершению подобных действий другими должностными лицами. В свою очередь, получение служащим вознаграждения только связано с исполнением им должностных обязанностей. Поэтому спорным является решение Главного управления МВД России по Воронежской области, которым руководитель одного из подразделений подполковник полиции К. был уволен в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел. Согласно заключению служебной проверки, К. незаконно получил от подчиненного сотрудника - участкового
уполномоченного полиции Ш. - денежные средства за непривлечение последнего к дисциплинарной ответственности [6]. Исходя из приведенной в судебном решении фабулы, К. совершил не дисциплинарный проступок, а преступление - получение взятки за незаконные действия (ч. 3 ст. 290 УК РФ).
Заметим, что одним из возможных видов преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ, является получение взятки за общее покровительство или попустительство по службе, когда «... конкретные действия (бездействие), за которые она получена, на момент ее принятия не оговариваются взяткодателем и взяткополучателем, а лишь осознаются ими как вероятные, возможные в будущем» [7]. Здесь возникает проблема отграничения коррупционного проступка от преступления. Получается, если между чиновником и передающим ему материальные ценности лицом существует служебная или иная, вытекающая из служебного положения, зависимость и они осознают реальную возможность возникновения ситуации, когда должностное лицо будет принимать управленческие решения, предоставляющие гражданину права или освобождающие его от обязанностей, передачу и получение ими материальных ценностей следует квалифицировать как взяточничество (ст.ст. 290 и 291 УК РФ). Но дисциплинарный проступок, состоящий в получении служащим вознаграждения, также связан с исполнением им своих обязанностей. Это не подарок супруги, родителей или родственников в связи с днем рождения. Выходит, что получение незаконного вознаграждения, как грубое нарушение служебной дисциплины, также как и получение взятки, связано с исполнением служебных обязанностей, обусловлено должностным положением государственного служащего и вытекающими из него возможностями. Последние предполагают полномочия по принятию управленческих решений, в том числе, и в отношении лица, которое передает материальные ценности, оказывает услуги имущественного характера.
Полагаем, различие состоит в особенности содержания общего покровительства или попустительства по службе как предполагаемого поведения должностного лица, за которое может быть получена взятка. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» разъясняется, что «общее покровительство по службе может проявляться, в частности, в необоснованном назначении подчиненного, в том числе в нарушение установленного порядка, на более высокую должность, во включении
его в списки лиц, представляемых к поощрительным выплатам. К попустительству по службе относится, например, согласие должностного лица контролирующего органа не применять входящие в его полномочия меры ответственности в случае выявления совершенного взяткодателем нарушения» [7]. В соответствии с правовой позицией высшей судебной инстанции покровительство и попустительство — это необоснованные и незаконные действия (бездействие) руководителей, а также должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Таким образом, в отличие от служащего, совершающего коррупционный проступок, взяткополучатель осознает, что получает материальное вознаграждение не просто в связи со своим должностным положением, а за реально возможные в будущем необоснованные и незаконные действия (бездействие) в интересах взяткодателя или представляемых им лиц.
Судебная коллегия по гражданским дела Кемеровского областного суда признала обоснованным представление прокурора в адрес руководителя УФССП России по Кемеровской области об устранении нарушений законодательства о гражданской государственной службе в части несоблюдения запрета на получение денежного вознаграждения от юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. Нарушение состояло в получении судебными приставами на основании постановлений главы одного из городских округов денежных премий в связи с «Днем судебного пристава», «Днем защитника Отечества», «Международным женским днем 8 Марта» [8]. В свою очередь, виновным в получении взятки за общее покровительство по службе признан С., который, являясь должностным лицом, получил денежные средства от предпринимателя при заключении договора о продаже государственной недвижимости. Чиновник обещал предпринимателю покровительствовать при получении его фирмой регистрационных удостоверений для осуществления обработки ювелирных изделий и драгоценных металлов, а также при проведении в будущем проверок [9]. В отличие от получившего взятку должностного лица, обещавшего возможные необоснованные преференции бизнесмену, судебными приставами не осознавалась возможность совершения в будущем каких-либо незаконных действий в интересах муниципалитета, передавшего им денежные средства.
Такой дисциплинарный проступок, как использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их
другим лицам, следует отграничивать от злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышения должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), совершенных из корыстной заинтересованности. В пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» прямо указывается, что «...злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности образуют такие деяния должностного лица, которые либо не связаны с изъятием чужого имущества (например, получение имущественной выгоды от использования имущества не по назначению), либо связаны с временным и (или) возмездным изъятием имущества» [10]. Получается, что объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, и дисциплинарного проступка может состоять использовании государственного имущества в личных целях. При определении вида противоправности нужно учитывать, что обязательным признаком злоупотребления должностными полномочиями является существенное нарушение интересов личности, общества и государства, что не характерно для грубого нарушения служебной дисциплины. Таким образом, в качестве критерия, позволяющего отграничивать дисциплинарный проступок от коррупционного преступления (ст.ст. 285, 286 УК РФ), выступает такой криминообразующий признак должностного злоупотребления, как существенность нарушения интересов личности, общества и государства. По ч. 1 ст. 285 УК РФ были квалифицированы действия следователя, которая после вынесения постановления об изменении меры пресечения с ареста на залог, получив от законного представителя деньги, на депозит суда их не внесла, а приобрела себе шубу, намереваясь вернуть деньги позже. Сумма залога была возвращена начальником следственного отдела [11].
В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» разъясняется, что «.при оценке
существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п.» [10].
Как коррупционный дисциплинарный проступок следует оценивать, например, использование должностным лицом служебного автомобиля в личных целях. Так, заместитель начальник тыла одного из специальных подразделений МВД по Кабардино-Балкарской Республике был уволен со службы в органах внутренних дел за нарушение условий контракта, которое выразилось в использовании служебных транспортных средств при производстве строительных работ на территории частного домовладения, принадлежащего родителям его супруги [12]. В свою очередь, по ч. 1 ст. 286 УК РФ, предусматривающей ответственность за превышение должностных полномочий, были квалифицированы действия заместителя начальника Центра специального назначения вневедомственной охраны МВД России и инспектора группы организации эксплуатации автотранспорта, которые организовали перевозку граждан из аэропорта «Домодедово» за незаконное денежное вознаграждение на служебной автомашине «Форд» с проблесковыми маячками синего цвета и надписью «полиция». Следствием установлен факт незаконного получения сотрудниками полиции 210 тыс. рублей [13]. Приведенные примеры позволяют определить критерий отграничения коррупционного проступка от преступления применительно к фактам использования с корыстной целью служебного имущества. Если транспортные средства и другое государственное имущество используется разово, не систематически для удовлетворения личных интересов служащего и членов его семьи, то содеянное является грубым нарушением служебной дисциплины. Систематическое использование служебного имущества, фактически имеющего характер предпринимательской деятельности, в целях незаконного обогащения самого служащего или других лиц следует квалифицировать как коррупционное преступление.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Рос. газета. 2011. 7 дек.
2. Рос. газета. 2008. 30 дек.
3. Рос. газета. 2004. 31 июля.
4. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 26 октября 2012 г. № 33-4322/2012// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. В Адыгее в суд направлено уголовное дело в отношении бывшего сотрудника полиции, незаконно принимавшего участие в предпринимательской деятельности. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/
news-842504/ (дата обращения: 27.11.2015).
6. Апелляционное определение Воронежского областного суда от 19 декабря 2013 г. № 33-6507// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 // Рос. газета. 2013. 17 июля.
8. Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 16 октября 2012 г. по делу № 3310081// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Определение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2002 г. № 9-002-106// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Рос. газета. 2009. 30 октября.
11. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. № 4. С. 13.
12. Апелляционное определение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 24 июля 2014 г. по делу № 33-1174/2014// Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Трое сотрудников полиции обвиняются в превышении должностных полномочий, связанном с незаконным использованием служебного транспорта и специальных средств. URL: http://skrf.su/66069 (дата обращения: 27.11.2015).
