РАЗГРАНИЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСОВ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.922

DOI https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.2020.3/2983

РАЗГРАНИЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСОВ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Т. В. Колобова

Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 20 мая 2020 г.

Аннотации: автор обосновывает наличие у регионального омбудсмена, помимо конституционно-правового, также административно-правового статуса, реализуемого в административных отношениях с гражданами и исполнительными органами государственной власти. Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, омбудсмен, субъект Российской Федерации, административно-правовой статус, конституционно-правовой статус.

Abstract: the author justifies the regional ombudsmen's availability of constitutional legal status and administrative legal status. The latter is implemented in administrative relations with citizens and executive state departments. Key words: the Commissioner for human rights, ombudsmen, subject of the Russian Federation, administrative legal status, constitutional legal status.

Принятие Федерального закона от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ « Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»1 ознаменовало собой новый этап в развитии данного института. Была подчеркнута актуальность правозащитной и контрольной деятельности 00 региональных уполномоченных (далее — омбудсменов)2 и важность регу-Z лирования на федеральном уровне общественных отношений, в которых Q они участвуют. Вышеуказанный закон устанавливает единые основы Q статуса региональных омбудсменов в Российской Федерации, закрепля-041 ет новые контрольные полномочия и гарантии деятельности. В связи с

_этим для юридической науки актуальным является анализ обновленно-

184 го правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах

-Федерации с учетом новелл, привнесенных Федеральным законом от

18 марта 2020 г. № 48-ФЗ.

Термин «статус» имеет латинские корни и обозначает состояние, положение3. При исследовании понятия «правовой статус» Д. Н. Бахрах об-

1 Рос. газета. 2020. 20 марта.

2 Данный институт впервые появился в Швеции в XIX в. под названием «ombudsman», что означает «представитель интересов» (см.: БойцоваВ. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 6).

3 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1991. С. 762.

© Колобова Т. В., 2020

ращает внимание на то, что это — комплексное образование, состоящее из норм различных отраслей права4.

В наиболее общем виде правовой статус субъекта означает юридическое закрепление его положения в обществе. По мнению Б. В. Россин- Р ского и Ю. Н. Старилова, правовой статус (правовое положение) госу- Р дарственного служащего — это совокупность прав, свобод, обязанностей, § ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных зако- § нодательством и гарантированных государством5. о Под правовым статусом регионального омбудсмена в юридической о

науке понимается предусмотренная нормами законодательства со- р

а

вокупность государственно-правовых установлений, определяющих пра- г

ва, обязанности, требования, ответственность омбудсмена, условия его а

деятельности и функционально-целевую установку6. В правовой статус и

уполномоченного включаются также вопросы, связанные с назначением н

лица на эту должность и освобождением от нее, взаимодействием с дру- е

гими органами государственной власти и международными институтами а

правовой защиты прав человека, функционированием аппарата омбуд- и

смена и др. и

Традиционно правовой статус уполномоченного по правам человека Р

был предметом исследований науки конституционного права как право- т

вое положение государственного правозащитного органа. При этом точка ш

зрения об омбудсмене как административно-правовом институте также -

имела место, например в работах административиста А. Б. Зеленцова7. р

В последнее время в юридической науке все чаще появляются публи- §

кации об административно-правовой основе статуса уполномоченного §

по правам человека, наличие которой обосновывается местом омбудсме- о нов и их аппаратов в структуре государственного механизма8, наличием «мягких властных распорядительных» полномочий9 в отношении испол-

4 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 294.

5 Общее административное право : учебник : в 3 т. Т. 1 / под ред. Ю. Н. Стари-_

лова. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж, 2016. С. 399. 185

6 См.: Лукашова Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека-

в субъекте Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина : конституционно-правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 42—43.

7 См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права : учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «юриспруденция». М., 2017. С. 95.

8 См.: Москалькова Т. Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 52-59.

9 См.: Плуталов И. Ю. Административно-правовая основа статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 10. С. 74.

нительных органов государственной власти и специальной процедуры рассмотрения уполномоченными по правам человека жалоб граждан10.

По нашему мнению, российские омбудсмены обладают комплексным статусом, регулируемым нормами различных отраслей права. Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» не привнес ничего существенно нового в конституционно-правовой статус региональных омбудсменов, но существенно расширил административно-правовой статус. Разграничим их следующим образом.

Содержанием конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации является совокупность законодательных установлений, регулирующих целевую установку омбудсмена (цели и общие задачи деятельности); организационно-правовую основу (требования к кандидату на должность, порядок назначения и освобождения от должности, запреты и ограничения); полномочия в сферах деятельности, не связанных с государственным контролем (правовое просвещение, развитие сотрудничества в области прав человека и др.).

Административно-правовой статус субъекта, в свою очередь, реализуется в административно-правовых властных отношениях в сфере государственного управления. Нормы административного права присутствуют также в Федеральном законе «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации как регулятор отношений омбудсменов:

— с гражданами при рассмотрении их обращений;

— с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, являющимися объектом контрольной деятельности уполномоченных по правам человека.

В содержание административно-правового статуса омбудсменов входят задачи по совершенствованию практики деятельности испол-^ нительных органов публичной власти; компетенция (полномочия) по о разрешению административно-правовых споров граждан с органами го-о сударственной власти и местного самоуправления; административная ответственность за вмешательство в деятельность омбудсмена как гаран--тия его деятельности.

186 Добавим также, что точка зрения о наличии у уполномоченных по правам ребенка административно-правового статуса является общепризнанной11. Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»12 уполномоченные входят в систему органов исполнительной власти, назначаются Президентом (федеральный Уполномоченный) или высшим должностным лицом субъекта Федерации (региональные уполномоченные). Отметим, что основная разница между российскими уполномо-

10 См.: Плуталов И. Ю. Указ. соч. С. 73.

11 См.: ШамринМ. Ю. Административно-правовой статус уполномоченного по правам ребенка : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 56.

12 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 53 (ч. 1). Ст. 8427.

ченными обшей компетенции и специализированными - в положении в структуре государственного аппарата и объектах контрольной деятельности; их функции и полномочия, в том числе контрольные, существенно

не отличаются. Р

Рассмотрим административно-правовой статус региональных омбуд- Р

сменов подробнее. §

1. В законах некоторых субъектов Федерации закреплены также за- § дачи деятельности уполномоченных, дополняющие положения Феде- § рального закона «Об уполномоченных по правам человека в субъектах о Российской Федерации»13. Например, задача по взаимодействию с госу- р дарственными органами субъекта Федерации в целях защиты прав и 8 свобод граждан (например, п. «б» ч. 2 ст. 3 Закона Брянской области от а 8 декабря 2004 г. № 80-з «Об уполномоченном по правам человека в Ч Брянской области»)14. н

В ст. 5 Закона Тверской области от 6 июня 2012 г. № 36-ЗО «Об упол- е

номоченном по правам человека в Тверской области и уполномоченном а

по правам ребенка в Тверской области» закреплены задачи омбудсменов и

по содействию органам государственной власти области и органам мест- и

ного самоуправления в создании системы защиты прав, свобод и закон- Р

ных интересов человека и гражданина, прав, свобод и законных интере- т

сов ребенка, а также по содействию органам государственной власти в Н

создании условий для развития институтов гражданского общества. -

В Законе Владимирской области от 9 июля 2013 г. № 70-ОЗ «Об упол- р

номоченном по правам человека во Владимирской области» и Законе §

Ивановской области от 8 декабря 2010 г. № 140-ОЗ «Об уполномоченном §

по правам человека в Ивановской области»15 закреплена задача уполно- о моченного по содействию в координации деятельности органов государ -ственной власти и органов местного самоуправления в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

Отметим, что наделение омбудсменов функцией координации предусмотрено также ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ: речь идет о координации деятельности специализированных

уполномоченных (по правам ребенка, по правам коренных малочислен-_

ных народов) и других должностных лиц, уполномоченных осуществлять 187 защиту прав иных категорий граждан в субъекте РФ.

2. Компетенция уполномоченного по правам человека — основной элемент административно-правового статуса омбудсмена. Это нормативно

13 Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ в ч. 4 ст. 1 перечисляет общие задачи омбудсменов, определяющие их основные направления деятельности: восстановление прав и свобод человека и гражданина; совершенствование законодательства, правовое просвещение и развитие международного сотрудничества в области прав человека.

14 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru

15 Там же.

закрепленная система полномочий (прав и обязанностей) в установленной сфере деятельности — контрольной, правотворческой, координирующей, аналитической и др., которыми уполномоченный наделяется государством для решения вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц.

Компетенция региональных омбудсменов по разрешению административно-правовых споров граждан с органами публичной власти уточнена и расширена Федеральным законом от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»16. Она распространяется на решения или действия (бездействие) всех территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории субъекта РФ17, органов государственной власти или иных государственных органов субъекта РФ (кроме законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), органов местного самоуправления, иных муниципальных органов, организаций, действующих на территории субъекта РФ, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Федеральный закон «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» закрепляет административную процедуру рассмотрения омбудсменами жалоб и иных обращений граждан с четким установлением сроков каждой стадии: приема жалобы, проведения проверки, принятия решения по итогам рассмотрения жалобы (ст. 9—11). Процедура включает в себя обязательное условие подачи жалобы - обжалование заявителем решений или действий (бездействия), по его мне-^ нию, нарушивших (нарушающих) его права и свободы, в судебном либо административном порядке, а также пресекательный срок для подачи жалобы — один год. Анализируя аналогичные нормы в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномо-сч ченном по правам человека в Российской Федерации»18, И. Ю. Плуталов подчеркивает, что это отношения юридически неравноправных сторон, носящие односторонний властный характер со стороны уполномоченно-188 го, что свидетельствует об административной природе норм, регулирующих такие отношения19.

16 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Рос. газета. 1999. 19 окт.

17 Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» уполномоченные рассматривают жалобы только на те территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

18 Рос. газета. 1997. 4 марта.

19 См.: Плуталов И. Ю. Указ. соч. С. 72.

Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ разделяет полномочия омбудсменов на две группы: полномочия при рассмотрении жалобы и по итогам рассмотрения в случае выявления нарушений. Если

исходить из позиции, что властные полномочия предполагают пересмотр Р

решений, принятых другими органами и должностными лицами, то кон- о

статируем, что уполномоченный по правам человека такими полномо- к

чиями не обладает. Однако у омбудсмена все же имеются инструменты §

повелительно-управляющего воздействия, перечень которых был расши- §

рен Федеральным законом от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ. Это свидетель- а

ствует об определенном объеме взаимоотношений властного характера р

между уполномоченным и органами публичной власти, должностными §

лицами, а также гражданами20. а

Так, дополнены полномочия омбудсменов при проверке обстоятельств и

по жалобе, в частности они наделяются правом при рассмотрении жало- е

бы обращаться в суд с ходатайством об ознакомлении с материалами по и

а>

гражданскому или административному делу, решение по которому всту- а пило в законную силу. м

Региональный омбудсмен наделяется важным полномочием прове- н дения проверки обстоятельств по собственной инициативе и принятия Т соответствующих мер в пределах своей компетенции в ряде случаев: при а наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод и человека и гражданина; в случаях, имеющих особое общественное значе- н§ ние; в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не п способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. а

В случае, если по итогам проверки уполномоченный по правам че- о ловека придет к выводу о нарушении прав или свобод заявителя, в его 8 распоряжении имеются законодательно установленные правовые, в том ооо числе административно-правовые, механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, под которыми в юридической литературе понимаются закрепленные в законодательстве средства и способы, направленные на содействие в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина21.

Согласно ст. 11 Федерального закона «Об уполномоченных по правам

человека в субъектах Российской Федерации» по итогам рассмотрения-

жалобы омбудсмен вправе обратиться в суд с административным иско- 189 вым заявлением (иском) в защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, муниципального органа, организации, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе по делу о защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с законодательством Российской Федерации.

20 См.: Москалькова Т. Н. Указ. соч. С. 56.

21 См.: Шамрин М. Ю., Мигачева Е. В. Административно-правовые механизмы защиты прав человека в зарубежных государствах // Административное право и процесс. 2017. № 9. С. 52.

Соответствующее право уполномоченного по правам человека в субъекте РФ закреплено в ч. 4 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации22.

Отметим также, что Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ не использует уже устоявшийся в федеральном и региональном законодательстве термин «заключение уполномоченного по правам человека». Он закрепляет полномочие омбудсменов направить государственному органу, муниципальному органу, организации, должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод человека и гражданина, свои рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению указанных прав и свобод. Установлена обязанность государственного органа, муниципального органа, организации, должностного лица, получивших рекомендации уполномоченного, в течение 30 дней рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить уполномоченному по правам человека в субъекте РФ.

Таким образом, наличие административно-правового статуса у уполномоченного по правам человека в субъектах РФ обусловлено тем, что омбудсмен является лицом, замещающим государственную должность, наделенным функциями контроля и координации исполнительных органов государственной власти и специализированных омбудсменов, а также полномочиями по разрешению административно-правовых споров граждан с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.

По нашему мнению, одним из важнейших направлений усиления административно-правового статуса регионального уполномоченного по правам человека является наделение их полномочием выносить обяза-оо тельные для органов публичной власти решения в случае установления факта нарушения прав граждан, т. е. придать их заключениям юриди-. ческую силу. Как отмечал С. А. Авакьян применительно к деятельности сч уполномоченного по правам человека, «в силу ментальности населения см институт общества, созданный законодательной властью и пытающийся влиять на деятельность исполнительной власти посредством пожеланий 190 и рекомендаций, является нежизненным. Не приживаются на россий--ской почве органы, не имеющие властных полномочий»23.

Предлагается абз. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «.направить в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, орган государственной власти или иной государственный орган субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иной муниципальный орган, организацию,

22 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : фе-дер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Рос. газета. 2015. 11 марта.

23 Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 6.

действующую на территории субъекта Российской Федерации, наделенную отдельными государственными или иными публичными полномочиями, или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которого он усматривает нарушение прав и свобод человека и гражданина, свое заключение, содержащее указания относительно необходимых мер по восстановлению указанных прав и свобод. Государственные органы, муниципальные органы, организации, должностные лица, получившие заключение уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, обязаны в течение 30 дней рассмотреть его, принять меры и в письменной форме сообщить о результатах уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации;».

Воронежский государственный университет

Колобова Т. В., советник аппарата уполномоченного по правам человека в Воронежской области

E-mail: kolobova21@yandex.ru

Voronezh State University Kolobova T. V., Advisor of Office of the Commissioner for Human Rights in Voronezh Region

E-mail: kolobova21@yandex.ru

191