CC BY
60
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2015
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой экономической теории Института экономики РАН
РАСШИРЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СССР
В ВОЕННЫЕ И ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ: МАЛОИЗВЕСТНЫЕ ФАКТЫ ИЗ ИСТОРИИ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ
В статье представлены малоизвестные факты о реформировании системы местных финансов в СССР в годы Великой Отечественной войны и послевоенного восстановительного периода. Обосновываются причины необходимости расширения собственной налоговой базы органов местного самоуправления в условиях военного времени. Характеризуется роль фискальных выплат населения в расширении финансовой самостоятельности органов местного самоуправления в СССР, как в военные, так и в послевоенные годы. Автор показывает, что именно налоги и сборы с населения, а также добровольные пожертвования оказались во время войны и в годы послевоенного восстановления экономики тем гибким финансовым ресурсом, за счет которого в самые тяжелые периоды местные власти могли успешно разрешать проблему наполнения бюджетов.
Ключевые слова: Великая Отечественная война, местные финансы, органы местного самоуправления, налоги и сборы с населения.
1БЬ: Н22, Н56.
Объективные предпосылки реформирования местных финансов в условиях военного времени
В советской экономической литературе всегда существовала как неоспоримая и до сих пор не подвергавшаяся сомнению точка зрения об усилении централизованного регулирования процесса формирования и использования доходной базы местных бюджетов в годы Великой Отечественной войны. Действительно, основной формой бюджет-
ных поступлений в этот период были отчисления от государственных налоговых доходов, включая и их чрезвычайные формы (займы). Для бюджетов автономных республик, краев и областей, которые были освобождены после оккупации, в качестве основных доходных источников использовались дотации. Активно применялась система горизонтального выравнивания доходов местных бюджетов через фонды регулирования, которые создавались при вышестоящих бюджетах с целью перераспределения средств между нижестоящими бюджетами. Основными регулирующими доходными источниками являлись отчисления от налога с оборота, государственных займов, сельскохозяйственного налога, подоходного и военного налога.
Вспомним, что в военные годы, и особенно на первом этапе войны (1941-1942 гг.) наблюдалось существенное сокращение доходов государственного бюджета. Нижней точки этот процесс достиг к концу 1942 финансового года, когда потери бюджета составляли около 10% по сравнению с базовым 1940 г. (см. табл. 1).
Таблица 1
Доходы государственного бюджета СССР и темпы его роста в военный
период (млрд руб.)
Годы 1940 1941 1942 1943 1944 1945
Доходы бюджета СССР: 180,2 177,0 165,0 204,4 268,7 302,0
Темп роста (%) 100,0 98,2 91,6 113,4 149,1 167,6
Налог с оборота 105,9 93,2 66,4 71,0 94,9 123,1
Темп роста (%) 100,0 88,0 62,7 67,0 89,6 116,2
Отчисления от прибыли 21,7 23,5 15,3 20,1 21,4* 16,9
Темп роста (%) 100,0 108,3 70,5 92,6 98,6 77,8
Доход от оплаты работ МТС 2,0 1,5 0,7 0,6 0,7 0,7
Темп роста (%) 100,0 75,0 35,0 30,0 75,0 75,0
Подоходный налог с кооперации и хозорганов общественных организаций 1,8 1,4 0,6 1,2 1,5 1,3
Темп роста (%) 100,0 77,8 33,3 66,6 83,3 72,2
Подоходный налог с колхозов 0,8 1,2 1,0 1,2 1,5 1,5
Темп роста (%) 100,0 150,0 125,0 150,0 187,5 187,5
Налог с нетоварных операций 0,64 0,54 0,34 0,42 0,46 0,53
Темп роста (%) 100,0 84,4 53,1 65,6 71,9 82,8
Местные налоги и сборы 1,9 1,3 2,0 3,4 5,8 6,3
Темп роста (%) 100,0 68,4 105,3 178,9 305,3 331,6
* Вместе с изъятием оборотных средств.
Источник: [1, с. 139].
Такое положение было связано с объективными обстоятельствами военного времени:
- резким изменением структуры производственного персонала в тылу, поскольку наиболее квалифицированные рабочие, служащие и инженеры, как в городах, так и на селе, были мобилизованы на фронт;
- оккупацией территорий и потерей имеющихся на них людских, производственных и сырьевых ресурсов;
- потерями за счет быстрого перемещения техники и населения в восточные районы страны;
- переключением значительной части промышленности, которая производила гражданскую продукцию, на производство продукции военного назначения и, как следствие, уменьшением производства предметов народного потребления.
В итоге, к началу 1943 финансового года темпы роста двух основных бюджетообразующих налогов существенно снизились. Так, в 1942 г. темпы роста налога с оборота составили 62,7% по сравнению с 1940 г., а отчисления от прибыли - 70,5%. Социалистические предприятия уже не могли полностью обеспечить государство необходимыми денежными ресурсами вследствие сокращения в бюджете удельного веса именно этих двух налогов.
Сложившая ситуация неизбежно привела к необходимости переложения основной нагрузки при формировании новых источников бюджетных доходов в военные годы на гражданское население страны, избежавшее оккупации. Возникла острая необходимость формирования новых доходных источников бюджетных средств не только на государственном, но и на местном уровне самоуправления.
Именно поэтому в военные годы достаточно широкое развитие получила система местных налогов и сборов, формирующих доходную базу фундамента местного управления - сельских и поселковых бюджетов.
Экстремальность ситуации, постоянная модификация реальной базы налогообложения создали предпосылки для поиска и реализации нестандартных решений в формировании доходной базы бюджетной системы. Характерно, что наряду с методами усиления централизованного регулирования бюджетных процессов на протяжении по крайней мере десятилетия - с 1941 г. по 1950 г., использовались возможности расширения финансовой самостоятельности местных органов самоуправления для разрешения проблем военного времени.
Роль фискальных выплат населения в расширении
финансовой самостоятельности системы местного
самоуправления в СССР в военные и послевоенные годы
Необходимость увеличения доходов местных бюджетов в годы войны потребовала внесения изменений и в систему местных налогов и сборов.
Закон «О местных налогах и сборах», принятый в 1942 г., установил в качестве обязательных платежей:
- налог со строений;
- земельную ренту;
- разовый сбор на колхозных рынках;
- налог с киноустановок,
- налог со зрелищ (спектакли, концерты и т.п.).
Кроме того, местным Советам предоставлялось право взимать фискальные сборы с владельцев скота и с владельцев транспортных средств.
Расширению налоговой базы местных бюджетов способствовало также зачисление ряда государственных налогов и сборов непосредственно в местные бюджеты, в качестве налогов, которые вносятся в них в полных суммах территориальных поступлений, а не в порядке отчислений. Кроме подоходного налога с кооперации и хозорганов общественных организаций в число государственных налогов, непосредственно зачисляемых в местные бюджеты, были включены государственная пошлина, рыболовный и билетный сборы с населения.
Подоходный налог с коопераций и хозорганов общественных организаций уплачивали предприятия и организации всех кооперативных систем: промысловой кооперации, кооперации инвалидов и потребительской кооперации, кроме кооперативных систем плательщиками подоходного налога являлись также предприятия и хозорганы различных общественных организаций, занимающиеся производственной и хозяйственной деятельностью. Подоходный налог исчислялся по балансовой прибыли предприятий и организаций в зависимости от двух условий: а) сумма прибыли и б) рентабельности, т. е. отношения прибыли к коммерческой себестоимости продукции, выполненных работ или услуг. Ставки налога дифференцировались по специальной шкале: - от 30 до 70%.
Государственная пошлина взималась с граждан за совершение целого ряда действий в судебных учреждениях, в нотариате, в органах записи актов гражданского состояния, в органах милиции, в финансовых и других органах (с исковых заявлений, за совершение нотариальных действий, за регистрацию браков и разводов, за прописку паспортов, за выдачу регистрационных удостоверений на кустарные и ремесленные промыслы, за выдачу разрешений, на право охоты и т. п.).
Единый рыболовный сбор уплачивали рыболовецкие колхозы, а также сельскохозяйственные артели в объеме 1,5% от стоимости улова. Бюджетные исчисления доходов от государственной пошлины, рыболовного и билетного сборов осуществлялись на основании данных о фактических поступлениях этих сборов по отчетности соответствующих органов с учетом возможного роста доходов.
Основные тенденции формирования доходной базы местных бюджетов были сохранены и в послевоенные годы.
Вместе с тем в формировании бюджетных доходов этого периода появились особенности, связанные с новым режимом функционирования послевоенной экономики, которые получили отражение в местных бюджетах:
С 1 января 1946 г. был отменен военный налог.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 сентября 1946 г. размер необлагаемого подоходным налогом минимума увеличен с 15 до 26 руб.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 августа 1947 г. пересмотрено обложение доходов от кустарно-ремесленных промыслов, строений, от сельского хозяйства и других источников в поселениях городского типа.
В связи с изменениями конъюнктуры цен на сельскохозяйственную продукцию в 1946 и 1947 гг. понижены нормы доходности по отдельным сельскохозяйственным культурам, ликвидирован имевший место разрыв между нормами, установленными в 1943 г. при высоких ценах на сельскохозяйственную продукцию, и фактическими доходами после войны, когда происходил процесс снижения этих цен.
Особые дополнительные налоговые льготы по сельскохозяйственному налогу были предоставлены хозяйствам, пострадавшим от оккупации.
Ряд льгот установлен для военнослужащих, демобилизованных из Советской Армии, бывших партизан и инвалидов Великой Отечественной войны.
Таким образом, в военные и послевоенные годы в СССР сформировалась тенденция расширения доходной базы местных бюджетов. Для сельских, поселковых советов и исполкомов малых городов в рамках военного периода появилась возможность расширения собственной налоговой базы за счет местных налогов и сборов, государственных налогов, полностью зачисляемых в местные бюджеты, отчислений от налогов с населения, проживающего в данной местности. Уровень собственных налоговых доходов формировал в поселковых и сельских советах до 80% доходной части бюджетов.
При этом фискальный эффект реформ в системе местных налогов и фискальных сборов в условиях военного времени был очевиден (см. табл. 2):
Таблица 2
Динамика фискальных выплат в местные бюджеты в 1940-1945 гг.
Годы 1940 1941 1942 1943 1944 1945
Местные налоги и сборы 1,9 1,3 2,0 3,4 5,8 6,3
Темп роста (%) 100,0 68,4 105,3 178,9 305,3 331,6
Источник: [1, с. 139].
Такое очевидное отступление от тенденции централизации распределения налоговых доходов было вызвано необходимостью быстро и оперативно решать проблемы социально-бытового характера на основе привлечения местных финансовых ресурсов:
- обеспечения жильем и продовольствием эвакуированного населения;
- размещения раненых и медперсонала;
- социального обеспечения возвращающегося из эвакуации населения и т.д.
Можно сказать, что в годы войны и последующего восстановительного периода в нашей стране на местах в определенной мере были возрождены принципы местного самоуправления на базе самофинансирования, соответствующие отечественному опыту начала ХХ в., в том числе периода Первой мировой войны и 20-х годов ХХ столетия.
Однако поскольку эти принципы в целом противоречили системе централизованного регулирования плановой экономики, то с завершением восстановительного периода доходы от местных источников финансирования в течение послевоенного пятилетия последовательно снижались, уступая место отчислениям от государственных налогов.
В послевоенный период состав доходов местных бюджетов остался почти стабильным. Но в их структуре произошли серьезные изменения. Удельный вес поступлений от местных источников снизился с 39,2% в 1946 г. до 28,8% в 1950 г., а отчислений от государственных налогов, соответственно, повысился - с 53,6 до 66,9% [2, с. 84].
Однако тенденция сохранения определенной финансовой самостоятельности органов местного самоуправления не была забыта и в послевоенный восстановительный период. В послевоенные годы особую актуальность приобрел вопрос о рациональном распределении доходных источников между отдельными видами местных бюджетов в целях обеспечения каждого из них достаточным объемом поступающих доходов.
Чтобы проследить это экономическое явление, в определенной степени противоречащее системе вертикального директивного планирования, следует различать фактический и юридический статус местных органов власти.
Следует напомнить, что в рамках бюджетной системы СССР местные бюджеты имели следующую градацию:
- бюджеты автономных республик;
- бюджеты областей;
- бюджеты краев;
- районные бюджеты;
- городские бюджеты;
- поселковые бюджеты;
- сельские бюджеты.
При этом характер перераспределения доходов, например на областном и районном уровнях, существенно отличался от уровня поселковых и сельских бюджетов.
Доходы местных бюджетов на всех уровнях формировались в решающей части за счет отчислений от государственных доходов и налогов. В бюджеты областей, бывших в оккупации, отчисления направлялись в повышенных размерах. При утверждении государственного бюджета Российской Федерации Верховный Совет РСФСР установил на 1946 г. отчисления от подоходного налога с населения и государственного займа, размещаемого среди населения, в бюджеты ряда областей в повышенных размерах: Брянской - 80% от каждого источника; Великолукской, Новгородской, Псковской, Смоленской - соответственно 100%. Одновременно излишки доходов по бюджетам городов республиканского подчинения, которые не были в оккупации (Горький, Куйбышев, Пермь, Новосибирск, Саратов, Свердловск, Челябинск, Казань), были изъяты в республиканский бюджет РСФСР. В бюджеты отдельных административно-территориальных единиц для их сбалансирования направлялись дотации.
В 1946 г. первое место среди регулирующих доходов занимали поступления от государственных займов, налог с оборота находился на втором месте. Однако начиная с 1947 г. налог с оборота в системе регулирования устойчиво занял первое место. На втором месте в одних бюджетах оказались отчисления от государственных займов, реализуемые по подписке среди населения, в других — от подоходного налога с населения. Благодаря налогу с оборота формировалось около У общей суммы доходов местных бюджетов. В дальнейшем его роль неуклонно повышалась.
Величина отчислений от регулирующих доходов, передаваемых из республиканского бюджета РСФСР в местные, отличалась нестабильностью. Основной регулирующий источник - налог с оборота - из года в год передавался в них в разных пропорциях. Например, в 1946 г. местные бюджеты получили 3,48% налога с оборота, собранного на данной территории, в 1947 г. — 7,3%, в 1948 г. —5,8% и т. д. Каждый год изменялись проценты отчислений и от других видов общегосударственных доходов, передаваемых в нижестоящие бюджеты, однако наибольшей неустойчивостью отличался именно налог с оборота. Система ежегод-
ных изменений процентов отчислений создавала фактор неустойчивости в доходной базе местных бюджетов, особенно если учесть, что в доходах бюджетов отдельных областей налог с оборота формировал до 50% поступлений.
К концу 1950 г. сложились следующие пропорции в структуре доходов отдельных видов бюджетов и в распределении источников между ними:
• Поступления от местных источников, формировавшиеся в основном за счет местных налогов и сборов с населения, наиболее высокий удельный вес занимали в городских и поселковых бюджетах - 56,4% и 54%, в областных бюджетах они находились на уровне 17%, в районных - 9,5%, в сельских - 16,8%.
• Основным регулирующим источником являлся налог с оборота, удельный вес которого был особенно высок в областных и районных бюджетах. Но в сельские бюджеты налог с оборота не поступал.
Вторым по значимости регулирующим источником являлись государственные налоги с населения, на долю которых в районных бюджетах приходилось 75%, областных - 23,1, поселковых - 27,8, городских -13,5%. Самый высокий удельный вес они занимали в сельских бюджетах - свыше 40% [2, с. 86].
На низовом уровне местных бюджетов - поселковых и сельских -значительный удельный вес занимали сезонные источники (подоходный налог с колхозов, доходы МТС и сельскохозяйственный налог).
Весомое место среди регулирующих источников занимали поступления от реализации государственных займов. Однако их уровень в сравнении с 1946 г. значительно снизился. За годы четвертой пятилетки выпущено и реализовано пять займов на сумму 11983 млн руб. Поступления от займов в местных бюджетах в 1950 г. составили 14% объема их доходов [2, с. 87].
Как видим, значительный удельный вес в доходах местных бюджетов занимали платежи населения: местные налоги и сборы с населения, государственные налог с оборота и подоходный налог с граждан, а также поступления от государственных займов, реализуемых по подписке среди населения. При этом если в целом в местных бюджетах они составляли около 50% их объема, то в поселковых и сельских бюджетах их объем достигал 80%, в то время как в районных бюджетах и бюджетах городов республиканского уровня - только 10%. В бюджетах же городов районного подчинения - около 75% [2, с. 86].
Можно с уверенностью констатировать тот факт, что платежи с населения являлись самым весомым доходным источником базы именно для местных бюджетов (сельских, поселковых, малых городов) по сравнению с региональными (районных и бюджетах городов
республиканского уровня), занимая первое место в ряду регулирующих средств.
Именно налоги и сборы с населения, а также добровольные пожертвования оказались во время войны и в годы послевоенного восстановления экономики тем гибким финансовым ресурсом, за счет которого в самые тяжелые периоды местные власти могли успешно разрешать проблему наполнения бюджетов.
Литература
1. Сучков А. Доходы государственного бюджета СССР. М.: Госфиниз-дат, 1955.
2. Ширкевич Н.А. Местные бюджеты. М.: Финансы и статистика, 1991. I.V. KARAVAYEVA
doctor habilitatus in economics, professor, head of the Department of economic theory of the Institute of economics of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia
EXPANSION OF FINANCIAL INDEPENDENCE OF LOCAL GOVERNMENT IN THE USSR IN THE MILITARY AND POST-WAR YEARS: THE LITTLE-KNOWN FACTS FROM HISTORY OF THE GREAT PATRIOTIC WAR
The paper distinguishes the little-known facts about reforming of system of local finance of the USSR during the Great Patriotic War and the post-War recovery period. The author describes the reasons of the necessity of expansion of own tax base of local governments in the conditions of a Wartime. The role of fiscal payments of the population in expansion of financial independence of local governments in the USSR, both in military, and in post-War years is characterized. The author shows that exactly taxes and fees from the population as well as donations had become that flexible financial resource during War and in the years of a post-War economic recovery by means of which in the most difficult periods the local authorities could resolve successfully a problem of budgets filling. Keywords: the Great Patriotic War, local finance, local governments, taxes and fees from the population. JEL: H22, H56.
