CC BY
16
В. Н. Якимец, Л. И. Никовская
РАСПРЕДЕЛЕННАЯ СЕТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ: МЕТОДОЛОГИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ, ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ
В статье представлены результаты шестилетних исследований, связанных с исследованием состояния публичной политики (ПП) в регионах России.
Дано описание методологии, включая ЯН-индекс ПП, форматы визуализации результатов расчетов, принципы построения и организации работы распределенной исследовательской сети.
Ключевые слова: публичная политика, институты, субъекты, акторы, ЯН-индекс, распределенная исследовательская сеть, регион, типы региональной публичной политики.
Цели и задачи создания распределенной исследовательской сети региональной публичной политики
События, последовавшие после выборов в Госдуму 4 декабря 2011 г., показали, что мы имеем дело с признаками явного пробуждения гражданского общества от политической апатии, в которую его пыталась вогнать власть под лозунгами стабильности и наведения порядка. Мировая практика показывает, что одним из важнейших условий успешной реализации социально-политических изменений является наличие социальных сил, способных стать инициаторами и проводниками перемен. Конечная цель политической модернизации — сформировать новый тип взаимодействия общества и власти, добиться того, чтобы население могло реально влиять на управленческие решения на всех уровнях власти. Основное в этом процессе — снять жесткие барьеры между государством и обществом, обеспечить тесное взаимодействие власти и населения.
Г ражданское общество в современной России сегодня — это не то же самое, что понималось под ним еще 20 лет назад. Это не «общественная самодеятельность», у него сегодня другой облик, другие возможности, технологии и другой уровень профессионализма. Радикально переменились практически все виды коммуникационных, политических и других отношений. Резко возросло влияние независимых научных, исследовательских и иных экспертных структур на политику и экономику. Интернет стал массовым демократическим СМИ гражданского общества, мобилизующим его
© В. Н. Якимец, Л. И. Никовская, 2012
и делающим его взаимодействие с властью более мобильным и взаимотекучим. Сформировался новый сектор (третий) гражданского общества, вполне конкурентоспособный наравне с аппаратнобюрократическими силами по своим организационным, профессиональным и научно-технологическим критериям. Более того, в целом, в 2010 г. наметилась тенденция перераспределения центра тяжести гражданской активности от политических партий в сторону неполитических общественных объединений. Это обусловлено снижением эффективности функционирования государственных органов на местах, ответственных за четкую и бесперебойную систему жизнеобеспечения. А поскольку жизнь не терпит пустоты, активность граждан автоматически сосредоточилась на восполнении этого пробела (Доклад о состоянии..., 2010, с. 10). Главная задача, которую ставят сегодня перед собой многие организации современного гражданского общества в России, — контролировать действия правящей политико-государственной элиты и влиять посредством своей гражданской экспертизы на функционирование государственной вертикали власти.
Самое существенное, что мы сегодня наблюдаем в рамках современной политической системы России, так это возрождение реальной публичной политики в форме конфликта. Публичнополитическое участие граждан и структур гражданского общества становится одним из важных механизмов политического управления конфликтом. Необходимо исследовать структурные и институциональные условия, оптимизирующие взаимодействие власти и «третьего сектора» через концепты публичной сферы и публичной политики, позволяющие разблокировать каналы прямой и обратной связи между государством и обществом, и расширить социальнополитическое пространство для позитивных исходов назревших общественно-политических изменений. Публичная политика (далее — ПП) — это способы, институты и механизмы взаимодействия ключевых субъектов и акторов в процессе подготовки, принятия и реализации социально значимых решений в рамках публичной сферы. Главная суть публичной сферы состоит в обеспечении функционирования каналов обратной связи внутри политической системы.
В целом на федеральном уровне публичная политика пока не является системным свойством нынешней политической системы. Продолжает сохраняться система принятия политических и социально-значимых решений в «режиме консультаций» и «приводных ремней», при активном контроле государственно-административных структур. Как следствие, в среде гражданского общества стала нарастать тенденция к разъединению двух типов отношений: институционально, официально оформленных и «обласканных» властью
организаций и неформальных организаций, связанных, прежде всего, с «низовой» гражданской инициативой (прежде всего, так называемые, движения «одной проблемы»). Организованное, официальное гражданское общество все больше интегрировалось в политическую надстройку и поощрялось «сверху». Неформальное возникало «снизу» и жило по законам выражения наболевших проблем простых граждан. Можно особо отметить пять сфер, в которых неформальные общественные организации были наиболее активны: защита прав обманутых дольщиков, протесты против уплотнительной застройки в крупных городах, движение автомобилистов и защитников Химкинского леса, консолидация сил, заинтересованных в изменении выборного законодательства (локомотивом выступила ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «Голос»). Основная часть активистов и руководителей новых неформальных организаций — представители нарождающегося в России среднего класса, которых отличали такие черты, как обладание собственностью, высокий образовательный уровень и преимущественно умственный характер работы. Такого рода сочетание признаков в условиях, когда массово нарушаются конкретные социальные и политические права (жилищные, автомобильные, земельные, экологические, политические и т. п.), приводит с высокой долей вероятности к самоорганизации, коллективным действиям. Это же сочетание черт образа жизни рождает обостренное чувство социальной справедливости и острую реакцию на ее несоблюдение. Но подобная практика конструирования публичной политики порождает опасность усиления имитации реального взаимодействия с обществом и приводит к деградации каналов обратной связи.
Сложившийся моноцентрический режим закрепил деформированную систему представительства гражданских интересов, мотивируя это сохранением стабильности. В итоге по многим направлениям развития публичной сферы мы наблюдаем в России импер-ски-патерналистскую линию «любования» своей непогрешимостью со стороны представителей различных министерств и ведомств, которые за раздуванием высокопоставленных щек не видят (или не желают замечать) острые проблемы и наболевшие язвы в жизни общества. В недрах же общества формируются сначала непонимание и противление «глухоте» власть предержащих, которые после довольно длительного (что характерно для России) накопления, выливаются в единичные жалобы и протесты, а затем в стихийное объединение граждан «снизу» для социального давления на власть для разрешения острых противоречий. Так, в рамках публичной сферы формируются очаги открытости и гласности, настроенные на
цивилизованное урегулирование конфликтных проблем. Иными словами, гражданское общество, активно проявляющее себя в пространстве публичной политики, выступает в качестве своеобразного «тестора» качества институциональной среды политической системы, показывая, насколько глубоко и органично в ней представлено демократическое начало. Главное, с нашей точки зрения, в появлении таких новых организованных форм гражданского протеста — это открытое обращение граждан к чиновному люду с предложением начать переход от сложившейся практики декларативного осуществления публичной политики к системе расширенного участия граждан в выработке, принятии и реализации решений в разных отраслях публичной сферы.
Из общих соображений понятно, что такой переход возможен в нескольких направлениях. Чтобы определить эти направления и расставить приоритеты в их развитии, необходимо разработать подход, позволяющий выявить отношение ключевых акторов публичной политики к тому, как развиты и действуют соответствующие институты, а также оценить эффективность деятельности важнейших субъектов и самих акторов публичной сферы. Очевидно, что оценка работоспособности субъектов и институтов публичной политики со стороны ключевых акторов публичной сферы имеет смысл в первую очередь для регионального уровня. Ведь именно на уровне субъектов РФ (точнее, на уровне муниципальных образований) осуществляются выработка, принятие и реализация социально значимых решений в разных отраслях публичной сферы.
Акцент на исследование регионального уровня публичной политики сразу же привел к идее образования распределенной сети взаимодействующих между собой групп исследователей ПП, «исповедующих» единый подход к анализу состояния институтов и субъектов публичной политики, разделяющих основные методологические принципы исследования и способных организовать и провести в своем регионе полномасштабное изучение проблемы в едином ключе.
Задачи, которые возникли перед нами при создании и организации работы распределенной сети исследователей ПП, включали:
1) разработку количественного подхода к оценке состояния субъектов и институтов региональной публичной политики;
2) создание социологического инструментария сбора оценочной информации о деятельности институтов и субъектов региональной ПП;
3) разработку принципов, правил взаимодействия, организации работы сети и оформления контрактно-договорных отношений между участниками сети, включая условия копирайта, условия использования первичных данных и материалов расчетов и т. д.;
4) обучение участников распределенной сети правилам использования инструментария и предварительной обработки данных (инструкции, порядок проведения опросов, правила сбора сведений, порядок оформления отчетов о выполненной работе и их предоставления через электронные средства коммуникации для выполнения расчетов и проч.);
5) разработку программного обеспечения для обработки собранных данных, расчета индексных оценок и сопоставительной визуализации результатов;
6) формирование правил организации и проведения фокус-групп в регионах для экспертного анализа результатов оценки и их интерпретации;
7) создание процедурного механизма по подготовке и согласованию предложений и рекомендаций по итогам проведенных работ;
8) презентацию выводов количественных и качественных исследований для региональной общественности и органов власти.
Суть созданной распределенной исследовательской сети ПП (далее — РИС ПП) состоит в том, что представители академического и экспертного сообщества отдельного региона, выступающие носителями базисных знаний о сложившихся неформальных и формальных нормативно-правовых практиках регулирования ПП, о реальных практиках деятельности институтов региональной ПП, об особенностях деятельности субъектов региональной публичной сферы, используют эти знания и иные организационные и профессиональные возможности для опросов ключевых акторов региона по согласованному набору параметров с последующей передачей собранных оценок для программных расчетов и участия в выработке рекомендаций и предложений по развитию ПП.
Эффективность организации и функционирования такого сообщества, распределенного между регионами, определяется двумя характеристиками: единым и разделяемым представителями всех региональных групп методологическим подходом к исследованию региональной ПП (принципы и правила взаимодействия, согласованный набор параметров оценки деятельности институтов и субъектов ПП, технологии проведения фокус-групп и обсуждения рекомендаций) и мотивационной составляющей для каждого участника (возможность использования расчетных оценок, оплата труда).
За последние 6 лет, когда нами была создана РИС ПП, включающая более 30 региональных команд, в каждом из этих трех десятков субъектов РФ были проведены количественные и качественные замеры состояния ПП (в ряде регионов по 2-3 раза). На основе собранных данных были построены портреты региональных ПП.
Краткое описание ЯН-индекса ПП — основного инструмента РИС ПП
Оценки деятельности субъектов и институтов публичной политики по многим заранее определенным параметрам, полученные в ходе анкетирования в каждом из исследованных регионов, передаются для расчетов по электронным средствам коммуникации. Расчет значений ЯН-индекса ведется по методике, разработанной ранее (Волошинов, Смирнов, 2010, с. 80-103; Якимец, 2006, с. 138146; 2008, с. 107-121). Дадим краткое описание основных этапов.
Этап 1. Организация данных опросов в регионах. Сначала оценки отдельных групп респондентов сводятся в матрицы.
1. \^у ] Г — это матрица оценок деятельности институтов и механизмов публичной политики (далее ПП), свидетельствующих о состоянии публичной сферы и открытости общества, сделанных респондентами k-й группы из г -го региона. Отметим, что респондентов просят дать оценку по применяемым параметрам, используя 10-балльную шкалу (10 баллов — это наилучшая оценка). Таким образом, для каждого региона получаем три матрицы оценок состояния институтов ПП (далее матрицы Drk): оценок служащих — D[ ,
оценок бизнесменов — и оценок представителей НКО — Dзг .
2. \ ] Г — это матрица оценок развитости субъектов публичной
сферы респондентами k-й группы из г -го региона.
Выше приняты следующие обозначения:
/ = 1,2,..., П — номер показателя для оценки институтов и механизмов ПП, П - число таких показателей;
/ = 1,2,...,П - номер показателя для оценки развитости субъектов публичной сферы, П - число этих показателей;
] = 1,2,..., тгк — номер респондента, тгк - число респондентов
k-й группы (в нашем случае было три группы респондентов: служащие, бизнесмены и представители некоммерческих организаций), опрошенных в г-м регионе, г = 1,2,...,R, где R - число регионов, в которых проходило анкетирование.
И в этом случае для каждого региона получаем три матрицы оценки развитости субъектов публичной сферы (далее матрицы
Sкг): служащих — S1, бизнесменов — S2г и представителей НКО —
Sзг.
Этап 2. Расчет групповых оценок. Используя построенные ра-
26 __________________________________________________________
нее матрицы, отдельно для каждой из трех групп респондентов по каждому г -му показателю рассчитываем групповые оценки.
Утк
а 1 гк 1 =1 г
1. d = —--------- — групповая оценка состояния институтов и
г тк
механизмов ПП респондентами к - й группы из г - го региона.
у тк ^
2. 8гк =—— групповая оценка развитости субъектов пуб-
личной сферы респондентами к-й группы из г -го региона.
Полученные оценки нормируются, применяя формулы линейного масштабирования.
Этап 3. Визуализация групповых оценок. Теперь, используя отдельно оценки dгk и для данного региона, строим две сопоставительные гистограммы оценок, на которых по каждому показателю представлены групповые оценки. На рис.1 для примера даны гистограммы групповых оценок развитости субъектов публичной сферы, сделанных респондентами из Алтайского края при пилотной апробации методики в 2006 г.
Этап 4. Расчет значений ЯН-индексов. Следующий шаг состоит в расчете ЯН-индексов [3] на основе полученных ранее групповых оценок dгk и >8^. Для этого применим следующие формулы:
к У^ dгk
1) Вг =—-------- — для вычисления значений ЯН-индекса со-
П [10
стояния институтов и механизмов ПП для каждой к-й группы респондентов данного региона;
к У 8к
2) =——----------для вычисления значений ЯН-индекса раз-
п™
витости субъектов публичной сферы для каждой к-й группы респондентов данного региона.
Публичная политика - система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии значимых решений
ГЬртии - инструмент формирования власти и лоббирования общественных интересов
Местное самоуправление - власть, имеющая полномочия и средства их осуществления
Исполн.власть эффективно предоставляет услуги в сфере культуры, образования и здравоохранения
Исполнвласть эффективно управляет госимуществом
У исполнвласти эффективный надзор и контроль
У исполн.власти эффективное нормативное регулирование
Представительная власть РФ создает законы защищающие права и интересы избирателей
Социально ответственным бизнес
□ Бизнес (15)
□ НКО (14)
□ Служащие (23)
,8
1 .
5,1
14,3
6.
>
14 7
13 7
6
3
14,3
3,9
1 "
13,5
!,9
1 г
14,1
4,3
13,4
4
4,4
13,(
1 ' 2,9
4
13,
1 '2 7
0
1
2
3
4
5
6
7
Рис. 1. Оценки развитости субъектов публичной сферы в Алтайском крае
В каждом из двух случаев получаем три значения ЯН-индекса для каждой группы респондентов (служащие, бизнес, НКО) данного региона. Эти значения могут меняться от 0 до 1. Причем, чем ближе значение ЯН-индекса к 1, тем выше оценивается респондентами данного региона состояние институтов ПП или развитость субъектов публичной сферы, соответственно.
Этап 5. Графические портреты регионов. Вычисленные значения ЯН-индексов можно теперь представить для каждого региона в форме следующих графических «портретов» для Перми (рис.2). Сводный ЯН-индекс в данном случае означает, что в двумерном пространстве ЯН-индекса институтов ПП и ЯН-индекса развитости субъектов публичной сферы точками показаны соответствующие оценки каждой группы респондентов.
♦ НКО (16 ) ♦ Ьіпіісс (15)
Ё'
Р
ГосслужОя (13)
0.3 0.4 0.5
ЯН-ІПШСКСІПІСПГП'ТОБ ПП
Рис. 2. Сводный ЯН-индекс для Перми
Этап 6. Визуализация значений ЯН-индексов для межрегиональных сравнений. А можно и не сводить оба ЯН-индекса, а, напротив, показать их отдельно, сопоставляя значения для разных эегионов (рис. 3).
Липецк. юснь 2006.15 ч«і
.Ярославль, ноя®. 2005.12 чел
Оренбург июль 3005.11 чел
Барнаул, марі 2005. S2 чел
Астрахань, лето 2005. U чел.
Улан-Уд», окг 2005.10 чел
Владивосток. ;ю; 2005.13 чел
1 III 1 0.5
1 1
1 о;з
1 0.5 0.5
1
1
■ 0-
1
и
1
0 44
0 44
1
I 0 43
0.39 л 8
1
1 0
□ 0.35 1 1
01
0 2
0.3
0 6
Рис. 3. Межрегиональное сравнение развитости субъектов публичной сферы
Далее, вновь переходя к двумерному пространству обоих ЯН-индексов, мы можем сравнить оценки одной и той же группы рес-
______________________________________________________________ 29
пондентов (например, представителей региональных НКО и служащих, как на рис.4 и рис.5)._____________________________________
♦ у i 1аи->д»-05 • ► Псрмь-06 15) (1«)
иск-04 (15) Новоснби]]» к-05 (10 ;•
♦ ТоЖ-вУД ♦ ЬЩ>ов ;;^янь 05(1?.
4* Ьш.'нк 1| 14) ^ (27)
ф Ила: ивосток-О?
0.2? 0.3 и .35 0.4 0.4? 0.5 0,5? 0.6 и. 65
ЯП-нндекс институтов ПП
Рис. 4. Сводный ЯН-индекс по оценке региональных НКО
| .Тнпеик-06115|
| Томск=04{1 —Ярослав; 5)
■ <1[рея5''рЯ5 (11. МЫт» 11дм1)«в-0г(1о,' )5 (82)
■ Ли1 iXJHi. il’ | По “ Иркутск^ млбнрск-Об 110) >4(1»)
■ т, ..■ Уля Кнров-0^1) 1-Уд)=05 (10)
|к ирнвоствк-( 5(1*)
0.25 0,5 0.35 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65
ЯН-индекс «нстиугов ПП
Рис. 5. Сводный ЯН-индекс по оценке госслужащих из регионов
Этап 7. Расчет и визуализация интегральных ЯН-индексов. И, наконец, рассчитываются интегральные ЯН-индексы для каждого региона:
3 4
гк
3 I I4
1) Dr = I Drk = -----
к=1 пй П0
3 I3 I
2) £г = '1^ £гк = ^^ к=1
1$ гк
Я
к=1 2=1 г
'к=1 П [10
Суть интегральных индексов состоит в том, чтобы устранить различение оценок, полученных от представителей разных секторов. Дело в том, что все они (бизнесмены, представители власти и госслужащие, представители НКО) являются жителями одного и того же региона. Каждый из них имеет право на свою позицию, давая соответствующие оценки параметрам, характеризующим состояние субъектов публичной сферы и институтов публичной политики. При расчете значений интегральных индексов они учитываются в одинаковой степени. Графически интегральные ЯН-индексы могут быть оформлены в форме гистограмм (рис. 6) или точек в двумерном пространстве.
Рис. 6. Сравнение интегральных ЯН-индексов регионов в виде гистограмм
______________________________________________________________________ 31
Типы региональной публичной политики. Критерии консо-
лидированности и разрывности оценок
На основе анализа первичных данных опросов трех групп респондентов в ходе реализации масштабного проекта в 2009 г. были рассчитаны значения ЯН-индексов и построены гистограммы и графики для 24 регионов (по 2-3 от каждого федерального округа). В итоге были не только выявлены пять типов региональной публичной политики, но и получены новые теоретические результаты, имеющие методологический характер, - критерий консолидирован-ности и критерий разрывности мнений разных групп респондентов в отдельном субъекте РФ. Был предложен также индикатор разброса оценок каждой группы респондентов на всей совокупности из 24 обследованных регионов. Анализируя первичные данные и расчетные значения субиндексов и сводных ЯН-индексов, а также графические материалы, было установлено, что в разных регионах наблюдаются похожие «портреты» публичной политики. И при этом таких «портретов» было несколько. Для различия этих «портретов» было предложено ввести критерии консолидированности и разрывности. Эти критерии были определены на основе известного математического результата — расстояния Чебышева, получившего название по имени всемирно известного российского математика П. Л. Чебышева.
Обозначим:
xi,j - величина /-го субиндекса по оценкам j-й группы респондентов; в нашем случае i = 1,2 ; j = 1,3 ;
АІ. .+1
.,. +1
xi . - x. i,j i,j+1
разность значений /-го субиндекса, рас-
считанных на основании оценок двух разных групп респондентов.
Определим критерий консолидированности: оценки ПП в данном регионе являются консолидированными, если значения обоих субиндексов для каждой группы респондентов отличаются друг от друга менее чем на 10% от максимально возможной величины, равной 1:
V/, ]: А',,+1 < 0,1.
Определим критерий разрывности: оценки ПП в регионе разрывны, когда значение хотя бы одного субиндекса для двух и более групп респондентов отличаются друг от друга на 20% и более от максимально возможной величины субиндекса, равной 1:
Э/, ]: А,* ^ 0,2.
Теперь, используя оба вышеприведенных критерия, можно
строго различить пять типов региональной публичной политики, а именно:
1. Регионы с консолидированными низкими оценками — респонденты из всех 3 секторов одинаково низко оценивают состояние ПП (в квадранте (0, 0,5; 0, 0,5));
2. Центрированные регионы — там, где все три группы респондентов дали консолидировано среднюю оценку ПП (в области 0,5+/-0,05; 0,5+/-0,05);
3. Регионы с партнерскими отношениями между секторами — там, где респонденты дают консолидировано высокие оценки состояния ПП (в квадранте (0,5; 1 ;0,5,1));
4. Регионы с неконсолидированными оценками ПП — там, где оценки респондентов из разных групп имеют разрыв хотя бы по одному субиндексу и могут быть консолидированы по другому;
5. Регионы с разрывными неконсолидированными оценками ПП — там, где, по крайней мере, оценки ПП респондентами из двух секторов характеризуются значимым разрывом (отвечают критерию разрывности).
Первые три типа публичной политики определяются только критерием консолидированности, пятый тип — критерием разрывности. Четвертый тип комбинированный, когда используются оба названных критерия.
Продемонстрируем названные типы примерами.
На рис. 7 дан пример, когда все три группы респондентов консолидировано низко оценили показатели, входящие в множество показателей оценки институтов ПП и субъектов публичной сферы. Прямоугольник из пунктиров — это критерий консолидированности для данного случая. Нетрудно видеть, что оценки всех трех групп, попали внутрь этого прямоугольника в рамках зоны низких оценок.
Четвертый — неконсолидированный тип ПП показан на рис. 8. Здесь мы наблюдаем, что субиндекс развитости субъектов публичной сферы у респондентов из группы госслужащих вышел за пределы прямоугольника, заданного критерием консолидированности.
На рис. 9 показан пример разрывного типа ПП. Здесь субиндексы двух групп респондентов (госслужба и НКО) находятся вне прямоугольника, определенного критерием разрывности (между оценками этих групп разрыв чуть более 20% от максимальной величины субиндекса).
Политические сети Сводный ЯН-индекс публичной политики, Иркутская обл.
8.°
а>
-9-
2=
СО
п 'гг
« г-Г
Госслу^ба (79) ^КО (39)
^изнес (40)
“Т-
0,7
0,3 0,4 0,5 0,6
ЯН-индекс состояния институтов и механизмов публичной политики
Рис. 7. Пример региона с консолидированными низкими оценками
Сводный ЯН-индекс публичной политики, Томская обл.
•^осслу: кба (37)
бизнес (4^к°(42> 1
и™™ ■
0,3 0,4 0,5 0,6 0,7
ЯН-индекс состояния институтов и механизмов публичной политики
Рис. 8. Пример региона с неконсолидированными оценками ПП
Разброс оценок для разных групп респондентов
Исследуя «облака» значений сводных ЯН-индексов для разных групп респондентов из всех обследованных регионов (рис.10), нетрудно заметить, что в совокупности оценки бизнесменов сосредо-
точены более компактно и почти все лежат в зоне низких оценок, что довольно сильно отличает их оценки ПП от оценок ПП сотрудниками НКО и от оценок ПП госслужащими. Используя известное в теории множеств понятие «диаметр множества», нами было предложено ввести понятие — индикатор разброса. Предложена формула для расчета индикатора разброса оценок. Обозначим:
М = {рр р2,...рп} — множество точек на плоскости. В нашем
случае на каждом из графиков, показанном на рис.4, приведена 21
точка, п=21.
Сводный ЯН-индекс публичной политики, Краснодарский край.
^осслужба (44)
' '1
^Бизнес (59)
£ КО £57)«
1--------------1--------------1-------------1--------------Г
0,3 0,4 0,5 0,6 0,7
ЯН-индекс состояния институтов и механизмов публичной политики
Рис. 9. Разрывной тип ПП
Каждая к-я точка имеет две координаты - значение субиндекса оценки институтов ПП и значение субиндекса субъектов ПП, т.е.
Рк = (хк, Ук).
Диаметр множества D — это максимальное расстояние между двумя точками множества или, по-иному, расстояние между двумя наиболее отдаленными точками множества:
В = тах [ а(рг, р}) ] ,
где а (Рг, Р] ) = ((Х] - X )2 + (У] - У г )2) .
Рассчитав величину диаметра множества для каждой из трех групп респондентов отдельно, мы получили следующие значения:
• для бизнеса D=0,08 — множество оценок пП бизнесом самое «компактное» и расположено в зоне низких оценок;
• для госслужащих 0=0,23 — разброс максимальный — сильна неоднородность субъектов РФ, в «донорских» регионах высокие оценки ПП;
• для НКО 0=0,19 — «облако» оценок между госслужащими и бизнесом.
Сравнивая значения индикатора разброса для разных групп респондентов, отмечаем, что представители бизнеса из 24 регионов более пессимистично оценивают развитость институтов ПП и продвинутость субъектов публичной сферы, чем две другие группы. Более того, практически для всех регионов значения субиндексов лежат в зоне низких оценок (по обоим субиндексам — для 18 субъектов РФ, а по субиндексу развитости субъектов публичной сферы — для 21 субъекта РФ).
Такую ситуацию можно объяснить последствиями глобального финансово-экономического кризиса. Но, скорее всего, это не является исчерпывающим объяснением. Результаты глубинных интервью и экспертных сессий, проведенных в ряде обследованных регионов, показывают, что малый и средний бизнес пока еще функционирует в недостаточно комфортных условиях. У представителей НКО из 24 регионов значения индикатора разброса больше, чем у бизнесменов. Причем оценки для четырех регионов расположены в зоне высоких оценок, а подавляющее большинство (17) имеют значения субиндексов в зоне низких оценок.
Максимальное значение индикатора разброса было получено для группы госслужащих. Служащие восьми из 24 субъектов РФ более оптимистичны в отношении развитости институтов и субъектов ПП в своих регионах (значения обоих субиндексов лежат в зоне высоких оценок.
Кроме того, предложен еще один индикатор для сравнения совокупных оценок разных групп респондентов из всех обследованных регионов — срединная (виртуальная) точка «облака» оценок для каждой группы респондентов отдельно.
Срединная точка «облака» оценок Sr имеет координаты хГ и
уГ. Значения этих координат определяются следующим образом:
ГГ гг
„г _ „г , xmax _ ХШп .. у,г _ ^Утах Утт
_ ХШп +----1---- и Л -утт +
Здесь -тт , УМт — координаты самой нижней точки «облака» оценок группы респондентов г, а -М ах, угт ах — координаты самой верхней точки «облака» оценок группы респондентов г.
ЯМ-Индекс развитости субъектов публичной сферы ЯН-Индекс развитости субъектов публичной сферы ЯМ-Индекс развитости субъектов публичной сферы
Сводный ЯН-индекс по оценке бизнеса
_ Алтаискии край (69£ Ярославская (65жТо^ , Тюменская (611. Та тар с ЧелябинскаоЯм^5С^^мур-< Пензенская (31 ^Раснодарский кр£| тан (50) Нижегородская (69) Ькая (51Г й (59)
Мурманская (Ь/у ^Архангельск Дагестан (61^ ♦Сабаровский край (4£ ♦Иркутская (40) ^Томская (40) волгоградская (50) |ая (56) )
0.4 0.5 0.6
ЯН-Индекс состояния институтов и механизмов публичной политики
Сводный ЯН-индекс по оценке госслужащих из регионов
(4^
Т юменская
, ^Татарстан (50)
, , ■ /,-^чПензенская (34)
Новосибирская (50)
Челябинская (49)ф. ♦
| ♦Алтайский край (52)
Краснодарский край (44) | ^Карелия (87)
♦ I “
Курская (721 | Амурская (51)
ТНйжеТбродская (58^ _| ~~^Я1?ославская" (55)
Хабаровский край (51)ф._ ^[^♦Архангельская (50)
кии край ▼мрханп
Пермский край (48)| Коми (49) ^ ^Томская (37)
Иркутская (79Г «♦Волгоградская 1(50)
I
♦Мурманская (66)
I
♦Дагестан (73) [
0,4 0.5 0.6
ЯН-Индекс состояния институтов и механизмов публичной политики
Сводный ЯН-индекс по оценке региональных НКО
Новосибирская (49 р
Карелия (51)
Тюменская (59) I 'РГижегородская (5‘Ар
_ еу : и ск 1А 51)_
^^мурская(50)
Курская (62)
Татарстан (49) Пермскии край (44^. ♦ Иркутская (39
♦Ярославская (54)
♦Мурманская (148) Коми (60) I
39)-
Пензенская Архангельская (34)ф-♦хабаровский край (5(1) Волгоградская (52) I
— омская (42) I
♦ Дагестан (52) ;
Краснодарский край(57) 1
-------------1-------------------1--------------------(-----------
0.4 0.5 0.6
ЯН-Индекс состояния институтов и механизмов публичной политики
Рис. 10. Разброс оценок разных групп респондентов
Рассчитав значения координат срединной точки для всех групп респондентов (см. рис. 4), получим:
Sслуж имеет координаты (0,52; 0,53),
SНКО имеет координаты (0,45; 0,445),
Sбизнес имеет координаты (0,43; 0,4).
Сравнивая положение координат срединных точек, мы видим, что две из них (НКО и бизнес) расположены в зоне низких оценок субиндексов, в то время как срединная точка служащих вышла в зону высоких оценок для обоих субиндексов.
Таким образом, срединные точки показывают, что в совокупности для всех 24 субъектов РФ, показанных на рис.10, несмотря на разброс оценок, госслужащие в большей степени удовлетворены состоянием публичной политики, чем НКО и бизнес. Наименее удовлетворенными оказались бизнесмены — их срединная точка расположена в зоне низких оценок обоих субиндексов и ниже, чем срединная точка респондентов из группы НКО.
В заключение отметим, что в ходе анализа результатов исследования публичной сферы в более чем 20 российских регионах, было выявлено наличие устойчивых типов публичной политики, определенных с помощью специально разработанных критериев кон-солидированности и разрывности оценок представителей трех групп респондентов (бизнес, НКО и служащие).
Предложенный индикатор разброса оценок каждой из трех групп респондентов, определенный на совокупности региональных оценок ПП, позволяет не только сравнивать уровень пессимизма (оптимизма) разных респондентов в отношении развитости институтов и субъектов ПП, но и свидетельствует о разном уровне комфортности условий для жизнедеятельности организаций из трех секторов (бизнес, НКО и государственный сектор).
Некоторые результаты мониторинга состояния ПП в 2011 г.
В 2011 г. в рамках проекта «Условия, факторы и индикаторы модернизационного развития в регионах России: исследование с использованием количественных и качественных методов»1, в 6 субъектах был выполнен мониторинг состояния ПП. Каждый из регионов, отобранных для мониторинга в 2011 г., относился к одному из пяти типов ПП.
1 Проект выполнен на средства государственной поддержки в виде гранта Института общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 8 мая 2010 г. № 300-рп по вышеописанной методике.
38 ____________________________________________________________________
Представим результаты мониторинга ПП в четырех регионах, а именно: Иркутская и Ярославская области, Краснодарский край и Республика Карелия.
На рис. 11-14 даны сравнительные оценки значений обоих субиндексов для обследованных регионов. Значения субиндексов для каждой группы респондентов отмечены черными точками для 2009 г. и серыми для 2011 г. Штрих-пунктирный прямоугольник на рисунках визуализирует критерий консолидированности мнений трех групп респондентов в 2011 г. Обратим внимание на то, что в Иркутской области в 2011 г. существенно ухудшены оценки деятельности субъектов и институтов ПП со стороны представителей бизнеса. Это привело к тому, что из региона с консолидированным типом ПП область перешла в категорию регионов с неконсолидированной ПП (рис.11).
ЯН-нндекс институтов ПП Рис. 11. Данные мониторинга ПП в Иркутской области, 2009-2011 гг.
Согласно результатам мониторинга, Ярославская область (рис.12) стала двигаться от центрированного типа ПП, при котором конструктивно взаимодействуют государство и гражданское общество, соединяя усилия в реализации системной модернизации, в сторону разрывного типа, когда политико-административный режим пытается встроить институты гражданского общества (профсоюзы и общественные объединения бизнеса, партии, СМИ и др.) в «вертикаль власти».
_________________________________________________________ 39
ЯН-индекс институтов ПП
Рис. 12. Данные мониторинга ПП в Ярославской области, 2009-2011 гг.
Немалую роль в этой трансформации сыграло ошибочное решение федеральной власти о повышении ставки страховых взносов с фонда оплаты труда в 34%. Такая ставка стала губительной для созидательной деловой активности. Это привело не только к банкротствам в среде малого и среднего бизнеса, но и к росту доли теневых зарплат, что сработало в обратном направлении к цели, которую преследовали разработчики, — спасение Пенсионного фонда. Так, газета «Деловая Россия» заявила (7 июня 2011 г.), что доля теневых зарплат растёт, а страховые сборы в социальные фонды падают, казна недополучает доходы, условия труда наёмных работников ухудшаются, частная инициатива вытесняется в около-криминальную сферу (и при этом не уменьшается административное рейдерство). Федеральным властям пришлось пойти на попятную. И вскоре после этого в своей речи на Санкт-Петербургском экономическом форуме Президент России Д. Медведев заявил, что в правительстве приняли решение — ставка страховых взносов будет снижена с 34% до 30% (для производственного и социального бизнеса — до 20%). Заметим, что последствия именно этих процессов нашли отражение в оценках бизнесменов. Тем самым была проиллюстрирована чувствительность ЯН-индекса к изменениям в публичной сфере.
В Карелии (рис. 13) произошло ухудшение оценок всех трех групп респондентов (сравните серые точки 2011 г. с черными 2009 г.).
ЯН-индекс институтов ПП Рис. 13. Данные мониторинга ПП в Республике Карелия, 2009-2011 гг.
При этом наибольшее ухудшение произошло с оценками НКО (на десять процентных пунктов по обоим субиндексам). Предварительный вывод (заметим, что не было обсуждения этих результатов на фокус-группе в регионе), который можно сделать, заключается в том, что и НКО, и бизнес пострадали от введения федеральной нормы в 34% страховых взносов (причем НКО в Карелии в наибольшей степени). Но даже при этом в Карелии сохраняется тип консолидированной ПП, сместившийся от партнерского типа ПП к типу центрированной ПП.
В Краснодарском крае (рис. 14) все три сектора улучшили оценки деятельности институтов и субъектов ПП (сравни попарно черные и серые точки). Однако при этом даже при сближении оценок со стороны НКО и бизнеса в регионе наблюдается неконсолидированный тип ПП, близкий к разрывному типу ПП. Оценки госслужащих перешли в «благоприятный» правый верхний квадрант, в то время как оценки НКО и бизнесменов «остались» в левом нижнем квадранте (два штрих-пунктирных прямоугольника).
Главным фактором, существенно повлиявшим на позитивное улучшение качества ПП и публичной сферы в крае, стал «санирующий синдром Кущёвки». По мнению представителей НКО, участвовавших в экспертной сессии, после Кущёвки власть пересмотрела свои взаимоотношения с обществом и пошла на диалог: «... было объявлено, что они перестраиваются, появился новый человек,
занимающийся внутренней политикой, они стали очень активно, и Законодательное собрание края в это включилось, делать публичными отчёты на сессиях мэров городов и руководителей исполнительной власти в ЗСК».
ЯН-индекс институтов Рис. 14. Данные мониторинга ПП в Краснодарском крае, 2009-2011 гг.
По мнению представителей малого и среднего бизнеса, ситуация в публичной сфере улучшилась после трагедии в Кущёвке: «События привлекли внимание к тому беспределу, который творился. Цапки же не забирали собственность, но убивали предпринимательство как явление. И соответственно, все остальные, увидев это (а у нас здесь Цапков, прости Господи, сколько!), и они все притормозили, и вот это дало надежду людям, что они смогут выжить. Отмечено ослабление административных барьеров: ...власть немного как бы «отпустила». Барьеры как бы ослабли».
Согласно позиции представителей региональной власти, участвовавших в экспертной сессии, улучшение ПП, помимо усиления внимания федеральной власти после Кущёвских событий, обусловлено политическими, прежде всего электоральными, соображениями; «Сейчас 2011 год, политический предвыборный ажиотаж начинается с новой силой, и на этом фоне включают очень сильно общественные институты, как то общественное самоуправление, различные палаты общественные, консультационные всякие моменты включают по-новой».
Участники экспертной сессии обсудили причины наличия разрывов в оценке ПП в Крае. Важно было выяснить, почему разрыв идёт по линии «нарушение функционирования взаимодействия представителей гражданского общества и деловой инициативы с властью». По мнению представителей НКО, эти разрывы будут ещё достаточно долго воспроизводиться, потому что в крае сложилась очень устойчивая модель имитационного взаимодействия. Представители власти объясняют низкий публичный потенциал органов местного самоуправления сложившейся иерархичной зависимостью муниципальных руководителей. Представители бизнеса отметили низкий консолидационный потенциал гражданского общества своего региона и подтвердили гипотезу о существовании явления «негативного фамилизма». Подросшие оценки в крае представители НКО и бизнеса объяснили наличием активности своего социального сопротивления «снизу», а власти — имитационной активностью «сверху». Представители бизнеса и НКО-сообщества по-прежнему низко оценивают состояние институтов и механизмов ПП в крае. Получается, что за прошедший год-полтора теневые, коррупционные неформальные практики не изменились. Представители НКО отметили, что «усилились скорее. Если говорить о коррупционных практиках, то у нас появились новые вещи, которых раньше не было... продажа должностей на определенный срок, во власти. Раньше покупали, но не оговаривали сроки, сейчас, практика продажи должностей на определенный срок стала системой. И это приводит к ускорению коррупционного оборота, потому что теперь человек приходя, знает, что он не до пенсии, а на 2 года». Объяснение более комфортного самочувствия представителей малого и среднего бизнеса в этой ситуации удивительно: «Я могу сказать, что нас это всё вполне устраивает, потому что те, кто пришел раньше в бизнес, они защищены порогом входа в бизнес, я-то уже знаю, кому что нести и кому что давать, а тот, кто сейчас начинает, он-то этого не знает, есть понятие порог входа в бизнес, помимо того, что нужны какие-то материальные, финансовые составляющие. Административный барьер очень высокий, и он, тем не менее, позволяет нам получать сверхприбыль».
Представители малого и среднего бизнеса региона также ощутили на себе негативные последствия, связанные с принятием ошибочных решений в части налоговой политики. Но они преломились через определённые недружественные действия региональных властей к представителям данной группы, что добавило пессимизма в их оценках. Мониторинговое исследование показало, что в
регионе перестают работать институты диалога, обратных связей и консультаций с обществом. Деградирует эффективность представительной власти. Снижается действенность и ресурс местного самоуправления. Партии не рассматриваются как действенные защитники интересов общества. Нарастает недовольство распределением полномочий между Центром и регионами.
Суммируя результаты проведённых исследований, можно сказать, что сложившийся режим привёл к снижению роли публичной сферы и публичной политики в современном политическом процессе, как на федеральном уровне, так и на региональном. Ни в одном из обследуемых в режиме мониторинга регионов не произошло позитивного приращения конструктивного потенциала ПП — нет ни одного нового примера прибавления партнерского или хотя бы сбалансированного типа ПП. Количественный и качественный анализы результатов показали, что состояние ПП стало в большей степени характеризоваться негативными свойствами: нарастает имитация, происходит обрыв и фальсификация обратной связи. Традиционное чиновничество не готово к постоянному диалогу с партнёрами, которые пытаются войти в круг общественных консультаций. Формирование государственной политики оно по-прежнему рассматривает как составную часть своих прерогатив. Существующая система принятия решений демонстрирует устойчивую склонность превращать «режим консультаций» в декорацию традиционно бюрократической политики.
Некоторые результаты деятельности РИС ПП и пути развития
В общей сложности в деятельности РИС ПП, связанной напрямую с участием в организации опросов трех групп респондентов в 2009 и 2011 гг., было задействовано около 120 специалистов из 36 субъектов РФ.
За прошедший период в целом было опрошено более 6000 респондентов, представляющих региональное бизнес-сообщество, НКО и структуры региональной и муниципальной власти.
В десяти субъектах РФ результаты исследований были обсуждены на фокус-группах и экспертных сессиях, организованных региональными участниками РИС ПП.
Материалы исследований были представлены участниками РИС ПП на более чем 15 международных и российских конференциях. По результатам работ в регионах были опубликованы 2 монографии, а также 6 сборников статей. В марте 2012 г. была защищена докторская диссертация, подготовлены к защите несколько кандидатских диссертаций.
Интересно, как «сработали» исследования участников РИС ПП в отдельных субъектах РФ. Так, в Ярославской области кроме представителей академического и экспертного сообществ в развитие публичной сферы и совершенствование институтов ПП включились представители властных структур и бизнес-сообщества. Выводы и предложения исследований 2009 и 2011 гг. широко обсуждались на Гражданском форуме, оказали положительное влияние на повышение качества взаимодействия трех секторов регионального сообщества, были включены в Доклады Ярославской Общественной палаты о состоянии гражданского общества, был расширен формат грантовых конкурсов.
В Иркутской области в результате анализа материалов исследований были возрождены механизмы межсекторного социального партнерства, имевшие пионерский характер для РФ и показавшие свою эффективность, но деградировавшие в 2000-е годы.
В Краснодарском крае в 2009 г. были спрогнозированы узлы социальной напряженности, которые грозили конфликтами, что, в конце концов, обнаружило себя в печально известных Кущёвских событиях.
Обсуждение деятельности РИС ПП за прошедшие годы показывает, что возможно развитие в следующих направлениях:
- диссиминация — за счет присоединения новых региональных команд к РИС;
- использование созданной методологии и полученных результатов в учебных пособиях и соответствующих образовательных курсах в вузах;
- перспективным представляется и направление по наращиванию участия представителей различных ветвей власти и бизнеса в работе РИС ПП.
Новые вызовы общественного развития, вызванные задачами перехода к реальным и масштабным общественно-политическим изменениям, нацеливающим на формирование национальной инновационной системы, на повышение качества народного представительства, на усиление работоспособности институтов обратной связи, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с экспертизой и консалтингом по публичной политике. Отсюда появляется потребность в поддержке со стороны гражданского общества, центров публичной политики, связанных с различными гражданскими и деловыми инициативами. Возросшая протестная активность новых социальных слоев российского общества взывает к необходимости выстраивания на принципиально иной основе отношений между государством и гражданами, их объединениями через
укрепление институтов публичной сферы и публичной политики, позволяющих сформировать такую стратегию общественного развития, в которой начала стихийности (самодеятельности, спонтанности) и сознательности не только бы дополняли, но и усиливали друг друга. Цивилизованно преодолеть антиномичность сложившихся противоречий в современной России невозможно без наличия системы публичных институтов, способных видеть наше общество не только «сверху» или «снизу», но и «в целом», в «единстве его многообразия». Только этот вариант исключит логически вытекающую из насильственного навязывания «сверху» десинхронизацию общества и власти, элиты и народа, которые вели к масштабным социальным конфликтам.
Но сегодня проблема стоит глубже — без расширения качества и системности публичной политики невозможно вести речь о переходе к реальной модернизации, а тем более к инновационному типу развития российского общества. В принципе речь надо вести о создании условий для социальной инновации, т. е. для тех новых форм и технологий общественной жизнедеятельности, которые способствовали социальной оптимизации общества и повышению качества жизни большинства людей. Поэтому представляется важным, чтобы в России как можно быстрее возникла полноценная среда, позволяющая реализовать эту функцию гражданского общества. Такая среда включает в себя науку (которая в контексте гражданского общества, как правило, вообще не упоминается), экспертную среду (которая без науки существовать не может), собственно НКО и такой важнейший институт, как независимые и квалифицированные средства массовой информации. Многообразие институтов гражданского общества и политических акторов — страховка от опасностей авторитаризма и тоталитаризма, преследующих, как тень, едва ли не любую демократию и всегда возникающих перед глазами в периоды преодоления кризисов либо затяжных трудностей. Попросту говоря, ситуация требует срочного разворота к широкому общественному диалогу, декомпрессии политического режима. Требуется возврат к реальной демократии, т. е. к процессу постепенного «размораживания» политических процессов и гражданских инициатив, свернутых в середине 2000-х годов. Обществу необходимо вернуть веру в работоспособность политических механизмов воздействия на реальную власть, на процесс принятия социально значимых решений, а значит, и разделения ответственности за свое будущее между обществом и властью. Большая гибкость и социальная эластичность создаваемой системы делает общественную среду менее напряженной, вовремя разряжает скопившуюся деструктивную энергию, канализирует недовольство. А самое главное —
дает пробиться новым росткам и трендам. Думается, созданная, отлаженная, а главное, дающая реальные результаты по диагностике состояния инфраструктуры публичной политики и формированию управленческих рекомендаций по ее совершенствованию в регионах распределенная исследовательская сеть ПП — шаг в верном направлении.
Литература
Волошинов В. В., Смирнов С. В. Программный комплекс для расчета ЯН-индекса публичной политики // Оценка состояния и развития гражданского общества России: проблемы, инструменты и региональная специфика. Труды ИСА РАН. Т. 57 / под ред. В. Н. Якимца. М.: Изд-во «КРАСАНД», 2010. С. 80-103. (Voloshinov V. V, Smirnov S. V. Program complex for calculation JAN index of public policy // The Assessment of a condition and development of civil society of Russia: problems, tools and regional specifics. Works ISA Russian Academies of Sciences. T. 57 / ed. by V. N. Yakimets. M.: «KRASAND», 2010. P. 80-103.)
Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2010 г. М.: ОП РФ, 2010. (The report on a condition of civil society in the Russian Federation for 2010. M.: OP Russian Federation, 2010.)
Якимец В. Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики // Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия. М.: РАПН, РОССПЭН. 2008. С. 107-121. (Yakimets V. N. Index for an assessment and monitoring of public policy // Public space, civil society and the power: experience of development and interaction. M.: RAPN, ROSSPEN. 2008. P. 107-121.)
Якимец В. Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России // Труды ИСА РАН. Т. 25. М., 2006. С. 138-146. (Yakimets V. N. Index for an assessment and monitoring of public policy in regions of Russia // Works ISA Russian Academies of Sciences. T. 25. M., 2006. P. 138-146.)
