CC BY
87
Л. И. Никовская, В. Н. Якимец
ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА КАК ИНДИКАТОР КАЧЕСТВА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА (ПО РЕЗУЛЬТАТАМ МОНИТОРИНГА ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ РОССИИ)
В статье обсуждаются проблемы состояния публичной политики в регионах России на основе сравнения результатов эмпирических исследований, проведенных в 2009-2011 гг. Дан анализ антирейтинга институтов публичной политики, вскрывающий «слабые места» в функционировании значимых механизмов публичной сферы.
Ключевые слова: публичная политика, субъекты и институты публичной политики, антирейтинг институтов, власть, гражданское общество, модернизация.
В условиях глобализации и информационного взрыва, перехода к инновационному типу развития сложно и неоднозначно кристаллизуются социальные интересы, рождаются новые социальные регуляторы и институты. Мир вступил в новую ступень цивилизацион-ного развития. Это не могло не отразиться на существенных характеристиках в системе гражданского общества: резко возросла эмансипация личности от государства, сократилось пространство его командного воздействия, произошло энергичное развитие и усложнение горизонтальных социальных связей, сплетение многообразных гражданских институтов и движений в целостную сеть. Именно в это время в западной мысли наблюдается колоссальный интерес к концепту публичной политики, поскольку исторически публичная политика возникла на волне дискуссии о повышении эффективности государственного управления и, самое главное, расширения возможностей участия гражданского общества в политическом процессе. Так, английский исследователь Род Роудс в статье «Новый метод управления: управление без правительства» (Rhodes, 2003, p. 46-53) рассматривает разнообразие смыслов нового метода управления (governance) и демонстрирует возможности его применения при анализе правительственных структур в Великобритании. Актуальность данного понятия, по его мысли, состоит в том, что необходим поиск новых принципов государственного управления в условиях глобализации, изменения роли государства и общества в развитых странах.
Институт публичной политики (далее — ПП) выступает тем со-
© Л. И. Никовская, В. Н. Якимец, 2012
циально-политическим образованием, которое по своей природе призвано выступать условием и средством, позволяющим обществу формировать стратегическую повестку дня, создавать внутренние стимулы и ценности инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты в позитивно-функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.
Публичная политика во всем многообразии своего проявления представляет собой широкий круг процессов и явлений. Во-первых, она являет собой особое качество государственного управления, которое все более ориентируется на идеи постбюрократической организации, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнёрства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы «господства-подчинения» (на это были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в конце ХХ века). Во-вторых, активное гражданское участие и соответствующие процедуры в принятии властных решений; в-третьих, разработку с общественным участием различного рода программ для решения в обществе возникающих проблем, а также социальные технологии их реализации; в-четвертых, она охватывает процесс двусторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемый большей частью симметрично, в диалоговом режиме (Никовская, Якимец, 2011, с. 224-232).
У публичной сферы четыре важные функции взаимодействия власти и общества в формировании политики, выражающей публичный интерес: а) артикуляция общественных интересов; б) публичный контроль деятельности власти и состояния дел в обществе, в государстве, экономике, в социокультурной сфере; в) влияние на формирование государственной политики; г) политическое просвещение граждан (Edwards, 1999, p. 3).
От организации публичной сферы и развитости ее ключевых институтов и механизмов в значительной мере зависит характер публичной политики. Публичная сфера — это своеобразный «инновационный инкубатор», позволяющий «свежей крови» новых социальных технологий оптимизировать механизм взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества (развить межсекторное социальное партнёрство), преодолевать с целью конструктивного реформирования закостенелость государственных институтов, подключать ресурс гражданских инициатив к формированию государственной политики и контролю за деятельностью власти.
Проведённое масштабное исследование в 2009 г. в рамках про-
126 _
ЛОЯИШЭ%£. 2012. Том 8. № 4
екта «Индексы оценки состояния гражданского общества в регионах современной России» позволило выявить особенности состояния публичной сферы и публичной политики на региональном уровне посредством специально разработанного исследовательского инструмента ЯН-индекса. Количественные инструменты для оценки состояния публичной политики и ее компонентов подкреплялись качественным обсуждением результатов на фокус-группах, с участием активных субъектов публичной сферы — представителей малого и среднего бизнеса, НКО-сообщества и региональной государственной и муниципальной службы. Наиболее интересный результат — выявление пяти типов ПП в регионах (Никовская, Якимец, 2011, с. 56-66): 1) регионы с консолидированными низкими оценками ПП — респонденты из всех 3 секторов одинаково низко оценивают состояние ПП (Республика Дагестан, Мурманская, Иркутская области и Республика Коми); 2) центрированные регионы — дана консолидированная средняя оценка (Ярославская, Нижегородская, Курская и Амурская область и Алтайский край); 3) регионы с партнёрскими отношениями между секторами — респонденты дают консолидированные высокие оценки состояния ПП (Новосибирская и Челябинская области, а также Республика Карелия); 4) регионы с неконсолидированными оценками ПП — оценки респондентов одного из секторов значительно отличаются от оценок двух других (Хабаровский и Пермский края, Томская и Волгоградская области); 5) регионы с разрывами неконсолидированных оценок ПП — оценки респондентами из двух секторов не консолидированы и характеризуются значимым разрывом (Хабаровский и Пермский края, Томская и Волгоградская области).
В 2011 г. в рамках проекта «Условия, факторы и индикаторы модернизационного развития в регионах России: исследование с использованием количественных и качественных методов»1 по той же методике было обследовано 12 регионов РФ, из которых 6 регионов оказались новыми, а 6 были взяты из списка предыдущего исследования с целью проведения мониторинга состояния публичной политики. Каждый из регионов, отобранных для мониторинга в 2011 г., относился к одному из этих пяти типов ПП. Основная цель проекта состояла в том, чтобы выяснить, сколь стабильны оценки состояния ПП, сделанные в 2009-2010 гг., а также определить, про-
1 Проект выполнен на средства государственной поддержки в виде гранта Института общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 8 мая 2010 г. № 300-рп.
_ 127
изошли ли и почему какие-нибудь значимые изменения ПП в названных пяти типах регионов.
Кратко представим результаты мониторинга ПП в трех регионах, а именно: Иркутской и Ярославской областях и Краснодарском крае. На рис. 1-3 даны сравнительные оценки значений обоих субиндексов для обследованных регионов для 2009-2010 гг. и для 2011 г. Значения субиндексов для каждой группы респондентов отмечены черными точками для 2009 г. и серыми для 2011 г. Штрих-пунктирный прямоугольник на рисунках визуализирует критерий консолидированности мнений трех групп респондентов в 2011 г. Если все три среднегрупповые оценки попадают внутрь прямоугольника, то мнения всех трех групп консолидированы в отношении деятельности институтов и субъектов ПП в регионе. При «выпадении» оценок одной группы за пределы прямоугольника имеем неконсолидированный тип ПП, а когда хотя бы одна групповая оценка «уходит» за пределы двух прямоугольников, имеем разрывной тип ПП.
Обратим внимание на то, что в Иркутской области 2011 г. существенно ухудшены оценки деятельности субъектов и институтов ПП со стороны представителей бизнеса. Это привело к тому, что из региона с консолидированным типом ПП область перешла в категорию регионов с неконсолидированной ПП (см. рис. 1).
Согласно результатам мониторинга, Ярославская область (см. рис. 2) стала двигаться от центрированного типа ПП, при котором конструктивно взаимодействуют государство и гражданское общество, в сторону неконсолидированного типа, когда политико-административный режим пытается встроить институты гражданского общества «в вертикаль власти».
Немалую роль в этой трансформации сыграло ошибочное решение федеральных властей о повышении ставки страховых взносов с фонда оплаты труда до 34%. Эта ставка стала губительной для созидательной деловой активности, что привело не только к банкротствам в среде малого и среднего бизнеса, но и к росту доли теневых зарплат. В итоге это сработало в обратном направлении к цели, которую преследовали авторы, — спасение Пенсионного фонда. Так, «Деловая Россия» заявила (7 июня 2011 г.), что доля теневых зарплат растёт, а страховые сборы в социальные фонды падают, казна недополучает доходы, условия труда наёмных работников ухудшаются, частная инициатива вытесняется в около криминальную сферу (и при этом не уменьшается административное рейдерство). Федеральным властям пришлось пойти на попятную. И вскоре в своей речи на Санкт-Петербургском экономическом форуме Президент России Д. Медведев заявил, что в правительстве приняли решение — ставка страховых взносов будет снижена с
34% до 30% (для производственного и социального бизнеса — до 20%). Заметим, что последствия именно этих процессов нашли отражение в оценках бизнесменов. Тем самым была проиллюстрирована чувствительность ЯН-индекса к изменениям в публичной сфере.
ЯН-индекс институтов 1111
Рис. 1. Данные мониторинга ПП в Иркутской области, 2009-2011 гг.
ЯН-нндекс институтов ПП
Рис. 2. Данные мониторинга ПП в Ярославской области, 2009-2011 гг.
_ 129
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
В Краснодарском крае (см. рис. 3) все три сектора улучшили оценки деятельности институтов и субъектов ПП. Однако даже при сближении оценок со стороны НКО и бизнеса в регионе продолжает сохраняться неконсолидированный тип ПП, близкий к разрывному типу.
0.7
0;6
и
'Е
ся;
0.4
0,3
0:3 0.4 0.5 0,6 0.7
ЯН-нндекс институтов Рис. 3. Данные мониторинга ПП в Краснодарском крае, 2009-2011 гг.
Оценки госслужащих перешли в «благоприятный» правый верхний квадрант, в то время как оценки НКО и бизнесменов «остались» в левом нижнем квадранте (два штрих-пунктирных прямоугольника).
Главным фактором, существенно повлиявшим на позитивное улучшение качества ПП и публичной сферы в крае, стал «санирующий эффект» Кущёвки. По мнению представителей НКО, участвовавших в экспертной сессии, после Кущёвки власть пересмотрела свои взаимоотношения с обществом и пошла на диалог: «Было объявлено, что они перестраиваются, появился новый человек, занимающийся внутренней политикой, они стали очень активно, и Законодательное собрание края в это включилось, делать публичные отчёты на сессиях мэров городов и руководителей исполнительной власти в ЗСК».
Отметили улучшение ситуации в публичной сфере после трагедии в Кущёвке и представители малого и среднего бизнеса: «События привлекли внимание к тому беспределу, который творился.
130 _
ПОЯИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
Г 1
■ ■
1 г 1И л; а Ш1< >11
■ щ.
с 1\Л не 09
1
■ 1
1 т ■
И & Л >113 -11
1-1] 1 уг
1 — ш ■ 3 Л
я А <
/
у г
у /
Л
им J-\).
Цапки же не забирали собственность, но убивали предпринимательство как явление. И, соответственно все остальные, увидев это (а у нас здесь цапков, прости Господи, сколько!), и они все притормозили, и вот это дало надежду людям, что они смогут выжить. Отмечено ослабление административных барьеров... власть немного как бы «отпустила». Барьеры как бы ослабли».
По мнению представителей региональной власти, улучшение ПП в первую очередь обусловлено политическими, прежде всего, электоральными соображениями; «Сейчас 2011 г., политический предвыборный ажиотаж начинается с новой силой, и на этом фоне включают очень сильно общественные институты, как-то; общественное самоуправление, различные палаты общественные, консультационные всякие моменты включают по-новой».
Участники экспертной сессии обсудили причины наличия разрывов в оценке ПП в Крае. Важно было выяснить, почему разрыв идёт по линии «нарушение функционирования взаимодействия представителей гражданского общества и деловой инициативы с властью». По мнению представителей НКО, эти разрывы будут ещё достаточно долго воспроизводиться, потому что в крае сложилась очень устойчивая модель имитационного взаимодействия. Представители власти объясняют низкий публичный потенциал органов МСУ сложившейся иерархичной зависимостью муниципальных руководителей. Представители бизнеса отметили низкий консолида-ционный потенциал гражданского общества своего региона и подтвердили гипотезу о существовании явления «негативный фами-лизм»; «Люди никогда не надеялись на власть, есть крестьянское понимание того, что «все сдохнут, но я хоть три картошины, но выращу». У нас очень велико недоверие друг к другу. Мы настолько не доверяем друг другу, что готовы простить власти всё, потому что не можем решить свои проблемы вместе».
Подросшие оценки в крае представители НКО и бизнеса объяснили наличием активности своего социального сопротивления «снизу», а власти — имитационной активностью «сверху». Представители бизнеса и НКО-сообщества по-прежнему низко оценивают состояние институтов и механизмов ПП в своем регионе. Получается, что за прошедшие полтора года теневые, коррупционные неформальные практики не изменились. Представители НКО отметили, что «усилились скорее. Если говорить о коррупционных практиках, то у нас появились новые вещи, которых раньше не было. продажа должностей на определенный срок во власти. Раньше покупали, но не оговаривали сроки, сейчас практика продажи должностей на определенный срок стала системой. И это приводит к уско-
_ 131
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
рению коррупционного оборота, потому что теперь человек приходя, знает, что он не до пенсии, а на 2 года». Объяснение более комфортного самочувствия представителей малого и среднего бизнеса в этой ситуации удивительно: Я могу сказать, что нас это всё вполне устраивает, потому что те, кто пришел раньше в бизнес, они защищены порогом входа в бизнес, я-то уже знаю, кому что нести и кому что давать, а тот, кто сейчас начинает, он-то этого не знает, есть понятие порог входа в бизнес, помимо того, что нужны какие-то материальные, финансовые составляющие. Административный барьер очень высокий, и он, тем не менее, позволяет нам получать сверхприбыль».
Представители бизнеса также ощутили на себе негативные последствия, связанные с принятием ошибочных решений в части налоговой политики. Но они преломились через определённые недружественные действия региональных властей к представителям данной группы, что добавило пессимизма в их оценках. Мониторинговое исследование показало, что в регионе слабо работают институты диалога, обратных связей и консультаций с обществом. Деградирует эффективность представительной власти. Снижаются действенность и ресурс местного самоуправления. Партии не рассматриваются как действенные защитники интересов общества.
Одним из интересных аналитических результатов исследований 2009-2011гг., подтверждающих неэффективность сложившейся политической модели, стал антирейтинг институтов ПП (Якимец, 2010, с. 395-397). Его суть вкратце сводится к следующему. Используя данные опросов 2009 г., рассчитывается число респондентов из всех 24 обследованных регионов, которые поставили тому или иному институту ПП оценку ниже 5 баллов (из 10 возможных). Тот институт ПП, который получил наибольшее количество низких оценок, определяется в качестве лидера антирейтинга. Это означает, что многие респонденты в большей степени не удовлетворены функционированием данного института по сравнению с остальными. На второе место в антирейтинге попадает такой институт ПП, деятельность которого не отвечает требованиям меньшего числа опрошенных, чем в первом случае. И так далее.
Анализ всего массива данных опросов респондентов из 24 регионов в 2009 г. позволил построить следующий антирейтинг институтов и механизмов ПП (начиная с худшего). Возглавил антирейтинг механизм противодействия коррупции — респонденты всех трех групп (около 2700 человек) из 15 субъектов РФ (из 24 обследованных регионов) поставили оценки от 2 до 5 баллов (по 10-балльной шкале). Второе место заняли экономические институты, предназначенные для защиты частной собственности и обеспечения
равных возможностей участникам экономических процессов (оценки около 2600 респондентов из 17 субъектов РФ оказались в диапазоне шкалы от 2 до 5 баллов, но многие из них были ближе к 5 баллам). На третьем месте институт судебной власти, который не очень прозрачен и слабо справляется с обеспечением верховенства закона — групповые оценки около 2000 человек из 11 субъектов РФ «легли» в диапазоне от 2,5 до 5 баллов. На четвертом месте институт выборов — групповые оценки около 1850 респондентов из бизнеса, служащих и НКО были даны в диапазоне от 2 до 5 баллов. Пятое место получили — институты и механизмы поддержки гражданских инициатив — групповые оценки 1850 респондентов из 12 регионов «лежат» в диапазоне от 2,5 до 5 баллов. Шестое место занимает институт СМИ — оценки 1850 респондентов из 12 субъектов РФ «лежат» в диапазоне от 3 до 5 баллов. Отметим, что в 2009 г. в ряде регионов РФ по многим из описанных выше институтов и механизмов ПП оценки группы госслужащих существенно превышали оценки бизнесменов и НКО.
Ниже приведены рис. 4-6, на которых представлены результаты расчета антирейтинга институтов ПП2 для шести «старых» регионов, в которых исследование состояния ПП проходило и в 2009 г., для шести «новых» регионов, где для оценки состояния ПП была применена уточненная анкета, и отдельно для Санкт-Петербурга. Число опрошенных респондентов в «старых» регионах составило: Алтайский край — 164, Волгоградская область — 167, Иркутская область — 160, Республика Карелия — 150, Краснодарский край — 170, Ярославская область — 160. Антирейтинг институтов ПП для этих субъектов РФ показан на рис. 4.
Нетрудно видеть, что для «старых» регионов антирейтинг институтов ПП в 2011 г. изменился незначительно. Вновь возглавляет его фактически недействующий механизм противодействия коррупции, за ним следуют экономические институты, предназначенные для защиты частной собственности и обеспечения равных возможностей участникам экономических процессов, далее — судебная власть и т. д. Отсюда можно сделать вывод, что за прошедшие два года не произошло каких-то значимых улучшений в функционировании институтов публичной политики.
2 Кроме авторов в расчете значений антирейтинга участвовала студентка НИУ МФТИ Д. Курзанова.
_ 133
Законы по обузданию коррупции действенны
Экономика, где защищают собственность, обеспечивают равные возможности, гарантии обездоленным
Верховенство закона,защищаемое независимой судебной властью, открытость деятельности судов
Свободные и честные выборы
Налажена поддержка гражданских инициатив
Справедлив доступ к медицинскому обслуживанию
Сободные, плюралистичные и ответственные СМИ объективно освещают проблемы общеста
Обеспечен равный доступ всех к образованию
Терпимость к вероисповедания, к лицам других конфессий и национальности
Рис. 4. Антирейтинг институтов ПП для шести «старых» регионов, 2011 г.
На рис. 5 показан антирейтинг институтов ПП, деятельность которых в «новых» регионах, включая и Санкт-Петербург, оценивалась с помощью новой анкеты, где был включен расширенный список институтов3. Во вновь обследованных регионах с большим отрывом антирейтинг снова возглавляет все тот же механизм противодействия коррупции. За ним следуют плохо работающие механизмы публичного контроля за деятельностью власти. Третье и четвертое места антирейтинга в 2011 г. система здравоохранения, которая, как оказывается, не предоставляет гарантии качественного медицинского обслуживания населения, делит с институтом выборов, который многие респонденты, судя по оценкам, не согласны, считать честными и свободными. Заметим, что опросы проходили в первой половине 2011 г. Интересно, что места с пятого по седьмое поделили «поддержка гражданских инициатив», «действенность
3 Число опрошенных респондентов в «новых» регионах составило: Вологодская область — 165, Воронежская — 195, Кировская — 155, Новгородская — 151, Санкт-Петербург — 360, Ставропольский край — 184.
134 _
0.55
0.42
У ЕЕ
О 37
0.32
у,;
0.2Е
5.2Е
0,11
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7
Доля респондентов, давших низкие оценки
механизмов формирования общественных интересов с учетом позиций каждой из трех групп» и «соблюдение правил и условий для работы конструктивной оппозиции». «Верховенство закона, защищаемое независимой судебной властью» делит восьмое и девятое места антирейтинга с «общественно-консультативными институтами», которые не столь хорошо, как хотелось бы респондентам, влияют на формирование региональной политики. Рядом с ними в антирейтинге оказались институты защиты собственности и обеспечения равных экономических возможностей, к эффективности которых также много претензий у респондентов из «новых» регионов.
Действенны механизмы противодействия коррупции
Работоспособны механизмы публичного контроля за деятельностью органов власти
Система здравоохранения предоставляет гарантии качественного медицинского обслуживания населения
В регионе проводотся свободные и честные выборы
Соблюдаются правила и условия для работы конструктивной оппозиции
Действенны механизмы формирования и отстаивания общественных интересов с учетом позиций группы
защищаемое независимой судебной властью Общественно-консультативные институты влияют на
I политики
Эффективны институты защиты собственности и экономических возможностей
можности для профессионального роста и развития
лем общества и выражения разных мнений через СМИ
Проявляется терпимость к вероисповеданию,« лицам других конфессий и национальности
давших низкие оценки
Рис. 5. Антирейтинг институтов ПП для шести «новых» регионов, 2011 г.
На рис. 6 показано, каким получился антирейтинг институтов и механизмов ПП для Санкт-Петербурга. Напомним, что опрос4 проводился во втором квартале 2011 г., когда происходила смена губернаторов. Полученные данные симптоматичны в том смысле, что они уже весной 2011 г. показали нарастание существенных дисфункциональных явлений в институциональной системе ПП крупного мегаполиса. Отметим, что по сравнению с рис. 5, где представлен антирейтинг для всех шести «новых» регионов, аналогичный антирейтинг для Санкт-Петербурга совпадает по двум первым позициям (недейственность механизма противодействия коррупции и неработоспособность механизмов публичного контроля за деятельностью органов власти) и по трем последним (11-е и 13-е места). А вот в средней части антирейтинга произошли значительные изменения, которые имеют вполне объяснимые причины. Так, на третье место антирейтинга в Санкт-Петербурге вместо «системы здравоохранения» вышел «институт выборов».
Представители активных групп регионального сообщества Санкт-Петербурга, реагируя на имитацию выборной процедуры для бывшего губернатора В. И. Матвиенко в связи с ее выдвижением на работу в Совет Федерации РФ, продемонстрировали возросший уровень гражданского достоинства и щепетильности в отношении предпринятой избирательной процедуры. Думается, что именно эта накопившаяся негативная реакция на имитацию выборов послужила одним из факторов протеста «рассерженных горожан» в крупных мегаполисах в декабре 2011-весной 2012 г. А занявшая четвертую позицию в антирейтинге «поддержка гражданских инициатив» свидетельствует, что этот институт ПП в Санкт-Петербурге пока еще далек от совершенства и существенно недоиспользуется. В целом интересно отметить, что выдвижение на вторые-четвертые позиции блока институтов, связанных с активностью гражданского общества, возможностей его влияния на деятельность и формирование власти, убедительно опровергает представление об отсутствии в России гражданского общества. Так, в частности, представители последнего в Санкт-Петербурге на фокус-группе подтвердили, что характер и качество осуществления публичной политики в Санкт-Петербурге находятся действительно в зоне низких оценок, которые не отличаются своей консолидированностью: власть смотрит на
4 Всего было опрошено 360 человек из трех групп, включая 76 респондентов из группы госслужащих. На фокус-группе в июне 2011 г. эти результаты обсуждались с представителями всех 3 групп (всего участвовало более 12 человек), которые не просто согласились с результатами, но и в свободной форме дали развернутые интерпретации оценкам.
136 _
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
вещи более оптимистично, оценивает себя выше и увереннее, малый и средний бизнес более скромен и осторожен в своих оценках. И совсем критические позиции занимают представители НКО-сектора: «Публичная политика в Санкт-Петербурге очень слабо развита... В данный момент принципы публичной политики развиты только формально. То есть институт публичной политики есть, но нет реального наполнения, реальных показателей, которые могут соответствовать этому институту».
Действенны механизмы противодействия коррупции
Работоспособны механизмы публичного контроля за деятельностью органов власти
В регионе проводотся свободные и честные выборы
Налажена поддержка гражданских инициатив
Соблюдаются правила и условия для работы конструктивной оппозиции
Соблюдается верховенство закона, защищаемое независимой судебной властью
Действенны механизмы формирования и отстаивания общественных интересов с учетом позиций группы
Эффективны институты защиты собственности и обеспечения равенства экономических возможностей
Система здравоохранения предоставляет гарантии качественного медицинского обслуживания населения
Общественно-консультативные институты влияют на формирование региональной политики
Институты образования обеспечивают равные возможности для профессионального роста и развития
Действуют механизмы объективного освещения проблем общества и выражения разных мнений через СМИ
Проявляется терпимость к вероисповеданию,к лицам других конфессий и национальности
0.0 0.2 0.4 0.6 0.8
Доля респондентов, давших низкие оценки, АР)
1159
0,55
0,45 0,49
43
0,44 0,44
0,42
3.35
3.25
Рис. 6. Антирейтинг институтов ПП для Санкт-Петербурга, 2011 г.
Сопоставление развитости институтов и механизмов ПП, выполненное с помощью антирейтинга, позволяет на систематической основе выявлять «узкие места» в сфере публичной политики. Очевидный факт о недейственности механизмов противодействия коррупции нашел свое подтверждение. Отметим, что последние заме_ 137
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
ры проводились весной 2011 г. Но полученные данные фактически подтвердили масштаб и глубину коррупционных явлений, которые вскрылись осенью 2012 г. в связи с делом «Оборонсервиса» (Ершов, 2012). Выяснилось, что вовлеченность в коррупционную систему является наиболее эффективным и едва ли не единственным способом построения служебной карьеры и встраивания в систему управления государством (Караваев, 2012). Довольно значительное число респондентов не удовлетворены работоспособностью механизмов публичного контроля за деятельностью органов власти, методами поддержки гражданских инициатив, функционированием института выборов, условиями, созданными для работы конструктивной оппозиции, деятельностью судебной власти. Полагаем, это свидетельствует о возросшем уровне гражданского достоинства людей и о постепенном превращении гражданского общества из фактора в субъект общественно-политических перемен. Названные институты ПП требуют серьезного переформатирования. События, случившиеся в ходе и после декабрьских выборов 2011 г., а также в первой половине 2012 г., показали, что необходим открытый диалог с заинтересованными сторонами, чтобы «отремонтировать» те из институтов ПП, в отношении которых возможна современная настройка, а также пойти на кардинальные меры по разработке с вовлечением общественности и запуску более эффективных институтов и механизмов ПП взамен тех, которые дискредитированы.
Суммируя результаты проведённых исследований, можно сказать, что сложившийся моноцентричный режим привёл к снижению роли публичной сферы и ПП в современном политическом процессе, как на федеральном уровне, так и на региональном. Ни в одном из регионов, где прошел мониторинг, не произошло позитивного приращения конструктивного потенциала ПП — нет ни одного нового примера прибавления партнерского или хотя бы сбалансированного типа (центрированного) ПП. Количественный и качественный анализ результатов показал, что состояние ПП стало в большей степени характеризоваться негативными свойствами: нарастает имитация, происходит обрыв и фальсификация обратной связи. Традиционное чиновничество не готово к постоянному диалогу с партнёрами, которые пытаются войти в круг общественных консультаций. Формирование государственной политики оно по-прежнему рассматривает как составную часть своих прерогатив. Существующая система принятия решений демонстрирует устойчивую склонность превращать «режим консультаций» в декорацию традиционно бюрократической политики.
Таким образом, реакция общества на итоги электорального цикла 2011-2012 гг. ясно продемонстрировала, что традиционно
сложившаяся в РФ практика доминирования административно-бюрократических сил, игнорирующая участие граждан и их объединений в процессах ПП, приводит к усилению социально-политической напряженности, что предполагает неизбежность внесения изменений в политическую систему. Отказываясь от развития и использования полноценного режима симметрично выстроенной социально-политической коммуникации с активными группами гражданского общества, предпочитая режим политического монолога, административного приказа или окрика, или просто умолчания, отечественная правящая элита вносит самый существенный вклад в снижение гибкости и адаптивности созданной политической системы. Вызовы внешней среды (природные или социальные катаклизмы, кризисы, революции) в условиях ригидности такой политической системы могут привести к элементарному коллапсу всей системы политико-властных институтов в нынешнем виде. Но самое худшее, это когда альтернатива, выраженная в виде уличного, внесистемного протеста, начинает апеллировать именно к внесистемным методам воздействия на «оглохшую» к сигналам общества политическую власть.
Россия подошла к очередной развилке: в каком направлении пойдет развитие политической системы? Выбор стратегий тут невелик: либо усиление авторитарных тенденций и дальнейшая зачистка политического пространства, либо постепенная плюрализация с вовлечением автономных игроков в легитимное, системное поле политической жизни, избегая их радикализации. Однако оба сценария несут в себе высокие политические риски роста политической нестабильности, конкурентности, причем не только за пределами политической системы, но, что более опасно для режима, и внутри «вертикали власти».
В современной России происходит все большее включение структур гражданского общества в большую политику, дебаты и диалог стали возвращаться в публичное пространство. Политическая повестка дня наполнилась новым содержанием, в частности требованием либерализации избирательного законодательства: упрощения регистрации политических партий, процедуры их допуска к выборам, политического плюрализма и конкуренции, доступа оппозиции к СМИ, в первую очередь к федеральным телеканалам, и т. д. Все это свидетельствует о растущем запросе общества на расширение пространства публичной сферы и публичной политики, а также на повышение эффективности взаимодействия с властью.
Политическая система современного российского общества продолжает отличаться низкой эффективностью в достижении ре_ 139
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
альной политической стабильности и социально-экономического развития. Она не способна адаптироваться к меняющимся условиям, а те частичные послабления, которые были приняты Государственной Думой под давлением протестных митингов, принципиально ничего не изменили. Каналы обратной связи с населением закупорены, в отсутствие публичного пространства и влиятельных независимых СМИ об общественном недовольстве, копящемся в разных частях страны, становится известно уже после того, как проявляется массовый протест. Заявившее о себе протестное движение в стране стало свидетельством несовместимости новых социальных групп, сформированных в условиях «демократического транзита» и заинтересованных в его продолжении, с действующим режимом. Протестные группы, или слои образованного городского населения, поставили главные вопросы в повестку дня для этой части общества: правовое государство, независимый суд, контроль над бюрократией, ответственность власти, свобода дискуссий, гарантии собственности как условия безопасного существования и инновационного развития страны. По сути, это выражение тех требований, которые означают создание институциональной системы современного общества, обеспечивающей ему условия для реального дальнейшего прогресса. Представляется, что сопротивление общества может способствовать тому, что государственная власть — хотя бы ее верхние эшелоны — должны повзрослеть в политическом отношении, т. е. осознать неизбежность осовременивания политической системы и встраивания в нее новых общественно-политических субъектов, которые будут формировать облик нового общественно-политического тренда развития. Ни одно политическое изменение невозможно без развития принципов и многообразных форм публичной политики, а последняя, помимо прочего, включает в себя не только оппонирование власти в публичном дискурсе, но и массовую мобилизацию, способствующую постановке болезненных проблем в современную повестку дня и их решение. Именно поэтому исследование состояния публичной политики может своевременно показать, в какой форме происходит взаимодействие власти и гражданского общества — в цивилизованной, конструктивной или нет, и соответствует ли это качество взаимодействия возросшим ожиданиям «повзрослевшего» российского общества.
Литература
Ершов Е. Павловский: «дело Сердюкова» — результат краха политической модели. 2012 // http://polit.ru/article/2012/11/28/pavlovsky/ (Ershov E. Pawlowski: «Serdyukov thing» — the result of the collapse of the political model. 2012 // http://polit.ru/article/2012/11/28/pavlovsky/)
Караваев А. Антикоррупционная политика Путина: путем Назарбаева //
140 _
ПОЯИТЭКС. 2012. Том 8. № 4
http://www.politcom.ru/print.php?id=14924 (A loaf Corruption Policy Putin by Nazarbayev // http://www. politcom.ru/print. php?id=14924)
Никовская Л. И., Якимец В. Н. Публичная политика в регионах России: характеристика типов и ресурс влияния // Вестник МГИМО-университета. 2011. № 1. (Nik-ovskaya L. I., Yakimets V. N. Public policy in the Russian regions: characterization of types and resource impact // Bulletin of the MGIMO-university. 2011. N 1.)
Никовская Л. И., Якимец В. Н., Типология публичной политики в российских регионах // Социологические исследования (СОЦИС). 2011 № 3. (Nikovskaya L. I., Yakimets V. N. Typology of Public Policy in the Russian regions // Sociological Research (SOCIS). 2011. N 3.)
Якимец В. Н. Оценка состояния институтов и механизмов публичной политики в российских регионах // Политические институты в современном мире. СПб.: ООО «Аллегро»; СПбГУ, 2010. С. 395-397. (Yakimets V. N. Assessment of the institutions and mechanisms of public policy in the Russian regions // Political institutions in the world today. SPb.: «Allegro»; St. Petersburg State University, 2010. P. 395-397.)
Edwards A. Scientific expertise and policy-making: the intermediary role of the public sphere // Science and Public Policy. 1999. Vol. 26. June.
Rhodes R. A. W. The New Governance without Government // Understanding governance policy networks, governance, reflexivity and accountability. Maidenhead: Open University Press, 2003. P. 46-53.
