CC BY
204
Колесникова Кира Владимировна
аспирант кафедры финансового и предпринимательского права Ставропольского государственного университета ___________________________________________________________________(тел. +78652354446)
Расходные обязательства бюджетов
Аннотация
Статья посвящена исследованию понятий «бюджетные обязательства» и «расходные обязательства» в современном бюджетном законодательстве РФ. Автор анализирует условия, при которых Российская Федерации, ее субъекты финансирует расходы по взятым на себя обязательствам, предусмотренным законодательством России.
Аnnotation
This research is the analysis of different definitions: «budgetary obligations», «account obligations» in the field of modern budgetary legislation of the Russian Federation. The author analyzes conditions at which Russian Federations, the subjects of federation finances charges under the obligations taken on stipulated by the legislation of Russia.
Ключевые слова: бюджет, расходные обязательства, бюджетные обязательства, охрана окружающей среды.
Key words: budget, account obligations, budgetary obligations, preservation of the environment.
Несмотря на то, что законодатель-I ством предусмотрены различные источники финансирования экологически значимых мероприятий, ведущая роль в этой сфере по-прежнему принадлежит бюджету. Эта область деятельности государства обеспечивается денежными средствами из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы страны. Финансирование расходов, в том числе на охрану окружающей среды осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, предусмотренными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашениями.
Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ), расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым ак-том, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Данное понятие было введено в БК РФ в 2004 г. и в первоначальной редакции формулировалось как обязанность публично-правового образования предоставить средства соответствующего бюджета (государ-
ственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Таким образом, расходное обязательство - это обязательство публично-территориального образования предоставить средства соответствующего бюджета. Наряду с понятием «расходные обязательства» в БК РФ дается определение бюджетному обязательству. Бюджетные обязательства, как указывается в кодексе, представляют собой расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. То есть - это расходное обязательство, исполнение которого должно быть предусмотрено в Законе о бюджете, принимаемом на очередной финансовый год. Видится, что расходное обязательство и бюджетное обязательство соотносятся как общее и частное и бюджетное обязательство производно от расходного.
Как указал Конституционный Суд РФ, «Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств...»1. При анализе этого Постановления
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 г.», «О федеральном бюджете на 2003 г.», «О федеральном бюджете на 2004 г.» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского».
291
можно согласиться с А.Г. Паулем в том, что финансовые обязательства государства предусматриваются институтом расходов бюджетов, а федеральный закон о федеральном бюджете лишь «собирает» их в едином финансовом плане и предусматривает конкретные средства на их финан-сирование1.
По мнению А.С. Матненко, необходимо специально подчеркнуть неброское, но важнейшее изменение, внесенное в дефиницию понятия «бюджетное обязательство» Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
В прежней редакции Кодекса (ст. 6) бюджетные обязательства определялись как «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год», в новой редакции - как «расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году». Ссылка на акт о бюджете как на единственное правовое основание возникновения бюджетно-го обязательства исключена! Это подтверждает принципиальное изменение правовой роли бюджета и его места в системе нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства2.
Как отмечается в литературе, введение нового термина «расходные обязательства» в бюджетном законодательстве уже оказало существенное влияние на другие законодательные акты, действующие в Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заменяет в отраслевых законах нормы, предусматривающие, что финансирование осуществляется из федерального (субъектов РФ,
местных) бюджетов, нормами о разграничении расходных обязательств. На основании таких норм органы власти каждого уровня вправе осуществлять финансирование только тех областей, в отношении которых для них установлено расходное обязательство3.
Россия является федеративным государством, и органы власти каждого уровня наделены определенным объемом правосубъектности, то есть они вправе издавать законы, иные нормативно правовые акты, заключать догово-ры и соглашения, беря на себя определенные обязательства. Однако, в соответствии с новеллой законодательства о расходных обязательствах, беря на себя то или иное обязательство, данные субъекты не могут гарантировать их финансовое обеспечение. К примеру субъект РФ, заключая международный договор с каким - либо субъектом международного права, скажем о совместных мероприятиях в области охраны окружающей среды, заведомо не знает, будут ли в законе о бюджете на очередной финансовый год средства для их финансирования. На это указывает и А.Г. Пауль, отмечая, что часто институт расходов бюджетов предусматривает определенные обязательства общественно-территориальных образований, однако в акте о бюджете на очередной финансовый год средства на их финансирование не предусматриваются4.
Эту коллизию законодатель попытался урегулировать БК РФ: согласно ч. 1 ст. 83, если принимается новый закон или иной нормативно-правовой акт (а по смыслу ст. 6 БК РФ также заключается договор или соглашение), который предусматривает увеличение уже существующих расходных обязательств или введение новых расходных обязательств данный нормативно - правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы России. При этом законодатель делает оговорку, что данные нормы должны содержаться в нормативно-правовом акте, если такие расходные обязательства до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием.
В ч. 2 ст. 83 БК РФ законодатель определяет, что выделение бюджетных ассигнований на при-
1 Пауль А.Г. Расходы бюджетов: понятие и особенности // Финансовое право. 2005. № 7. С. 25-27.
2 Матненко А.С. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория // Законодательство и экономика. 2008. № 6. С. 27-32.
3 Шемякина О.Б. Новое в бюджетном законодательстве // Финансовое право. 2005. № 5. С. 6-11.
4 Пауль А.Г. Указ. соч.
_________________________________________________292
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
нятие новых видов расходных обязательств или увели-чение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного фи-нансового года. При этом финансирование расходных обязательств ставится в зависимость от включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Данная норма была введена в 2007 г. и заменила предыдущую редакцию данной нормы, в п. 5 которой говорилось, что в случае, если законо-дательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательст-ва, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.
По сути, кардинально поменяв текст статьи, законодатель оставил тот же смысл, вновь поставив в зависимость финансирование расходных обязательств от наличия расходной статьи в бюджете. Если в бюджете финансирование расходных обязательств не предусмотрено, а сами обязательства каким-либо нормативным актом или соглашением предусмот-рены, то эти обязательства можно не финансировать.
Таким образом, в контексте реализации экологической функции государства и необходимости соблюдения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, существующий подход не соответствует предназначению государства как гаранта обеспечения экологических интересов общества, субъекта, от имени которого допускается, с одной стороны, брать на себя определенные социально значимые обязательства, облеченные в законодательные нормы, а с другой, заведомо не гарантировать их исполнение.
293
