CC BY
4РАБОТА УЧЕНОЙ ИЗ ИЖЕВСКА В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОГО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (Рецензия на монографию М.Б. Уаге: «Особенности права водопользования и охраны водных ресурсов промышленными предприятиями».
Ижевск, Jus est, 2014. 148 с.)
ШЕЙНИН Леонид Борисович,
кандидат юридических наук. E-mail: dmitrius1978@yandex.ru
Краткая аннотация: содержание монографии шире, нежели исследование правового регулирования промышленного водопользования. В рамках рассматриваемой темы автор предлагает дополнить водное законодательство правовой нормой, регулирующей вопросы правопреемственности организаций-водопользователей в случае их реорганизации. Упоминается проблема разделения правовых норм о воде на принимаемые в порядке государственного суверенитета и принимаемые в порядке осуществления государством своих функций, как собственника вод. Подчеркивается, что сложную правовую природу имеют нормы, регулирующие работу канальных и водопроводных организаций - посредников, доставляющих воду своим абонентам. Автору монографии высказано пожелание искать более тесного профессионального общения, как с водопользователями, так и со специалистами водных органов.
The content of the monograph is wider than industrial water use regulation. The author makes some proposals within the considered topic. In particular, she suggests the rules which regulate the succession of the water users due to reorganization. There is a problem to recognize the instructions adopted in line with state sovereignty and those adopted in line with state functions as an owner of water bodies. Till this time water laws do not recognize the complicated legal nature of the organizations - intermediaries which deliver water to the customers. Reviewer wishes the author of the monograph to seek more aggressively the necessary professional contacts with the water users as well as with the officers of water agencies.
Ключевые слова: водный объект; промышленное предприятие; экологическое право; водное право.
Water body; industrial plant; environmental law; water law.
Состояние многие водных объектов России - (отрезков) рек, озёр, прибрежных морей оставляет желать лучшего. В значительной мере это объясняется тем, что «вклад» в их загрязнение вносят промышленные предприятия с не налаженной очисткой их производственных стоков. Понятно, что главное направление, как решить проблему, заключается в технологических инновациях, надёжном финансировании, квалифицированном управлении очистными сооружениями. Другое важное направление охраны природы - сокращение потребления той воды, которая расходуется в производстве. Немалую роль во всём этом деле играет также законодательство, которое стимулирует и понуждает загрязнителей к тому, чтобы минимизировать отрицательные экологические результаты своей деятельности.
Своё слово в решении проблемы должна сказать и правовая наука, которая призвана не только пропагандировать нормы охраны природы, но и
указывать законодателю на те пробелы и нестыковки в этой области, которые предстоит заполнить и (или) исправить. С этих позиций следует приветствовать монографии, увязывающие задачу охраны природы с хозяйственными условиями, в которых действуют производственные предприятия.
Однако нельзя сказать, что рецензируемая книга полностью отвечает указанной задаче. Основное содержание книги - сжатый пересказ важнейших актов действующего водного законодательства. Здесь монография сбивается на роль справочника, некоторые её страницы похожи на учебное пособие. Вместе с тем, она содержит и научную часть. Приводится краткая история возникновения водного права, как отрасли Российского права, сообщается о принципиальных взглядах на предмет некоторых юристов-экологов, к которым присоединяется автор.
Судя по заглавию работы, автор был намерен проанализировать правовые вопросы водополь-
зования промышленных предприятий. Фактически содержание монографии намного шире. Что касается особенностей регулирования водопользования именно промышленных предприятий, то они недостаточно выражены. В хозяйственном смысле промышленное водопользование выделяется главным образом тем, что промышленных предприятия платят за воду, которой они пользуются (с отбором или без отбора её из водных источников), а также за сброс своих загрязнённых стоков, тогда как сельскохозяйственные и некоторые другие типы предприятий (судоходные компании, рекреационные предприятия и некоторые др.) от такой платы освобождены. Однако эта важнейшая особенность промышленного водопользования не получила в монографии отражения.
По ряду затронутых вопросов автор высказывает своё мнение и выдаёт свои предложения, хотя таких «отвлечений» от основной канвы повествования не так много. Она справедливо обращает внимание на то обстоятельство, что хозяйственная деятельность не обходится без организационных перемен в хозяйствующих субъектах. Однако водные органы не всегда признают преемственности водных прав и обязанностей у организаций, изменивших свой юридический статус. В вопросах преемственности этим органам следовало бы руководствоваться правилами Гражданского кодекса РФ. Но на практике этого не происходит. Поэтому приходится думать о пополнении водных законов особой нормой, регулирующей вопросы правопреемственности организаций-водопользователей в случае их реорганизации.
Поучительны приводимые автором некоторые споры, касающиеся ответственности за загрязнение вод; эти споры разбирались арбитражными судами, в основном по Удмуртской республике. К сожалению, некоторые споры изложены с явными текстовыми пропусками, например, на с. 133 выпущены строки, которые должны излагать обстоятельства, давшие основание для искового преследования нарушителя.
В одном случае городской Водоканал сбросил плохо очищенные стоки в реку, воспользовавшись для этого водостоками, которые принадлежали железной дороге. Суд признал железную дорогу виновной в загрязнении реки, поскольку она не проявляла интереса к тому, кто и как пользуется её водостоками. Автор приводит решение суда без всяких комментариев. Однако проблема здесь есть. Например, непростой вопрос возник бы в том случае, если
загрязнённые стоки прошли через водостоки, принадлежащие нескольким организациям. Допустима ли здесь солидарная ответственность небрежных владельцев водостоков? Или как быть, если дождевые (или талые) воды собрали мусор на небрежно содержавшихся промышленных дворах и вынесли его в реку по естественным тальвегам?
Если проект очистного сооружения содержал порок ввиду неточности изысканий, и если этот порок приводит к загрязнению вод, автор рекомендует суду накладывать взыскание также на виновную изыскательскую организацию. Однако автор не учитывает, что работу изыскателей принимает проектная организация. Если плохо сработавших изыскателей «покрывает» проектная организация, то она и должна отвечать за промахи изыскателей.
Многие «пойманные за руку» загрязнители признают себя только частично виновными в загрязнении водных объектов. Они утверждают, что «другие» делали то же самое, но не обнаружены. Некоторых судей такие доводы ставят в тупик. Между тем, по общему правилу каждый, утверждающий что-либо в свою пользу, должен доказать своё утверждение. По-видимому, голословная ссылка на «других» не должна приниматься во внимание. К сожалению, рецензируемая книга по поводу таких ситуаций хранит молчание.
На с. 117 автор не вполне удачно (на мой взгляд) доказывает необходимость повысить штрафы за невыполнение водопользователями обязательств по реконструкции их очистных сооружений. Автор считает, что если для водопользователя реконструкция обходится (условно) в несколько миллионов рублей, а штраф за продолжение сброса плохо очищенных стоков составляет только 50-100 тыс. рублей, то неисправной организации выгоднее платить штраф. Однако она не указывает «частоту» взимания штрафов. Между тем, от этого обстоятельства зависит результат расчёта. Если штраф будет взиматься раз в году, то расчёт будет одним, но если он будет взиматься ежеквартально, то результат счёта может оказаться существенно иным.
Автор справедливо возражает против единого по России штрафного 5-кратного тарифа за превышение установленного лимита водопользования (отбора воды из водных объектов), Действительно, как местные, так и региональные условия могут настолько различаться между собой, что применение единого по стране штрафного тарифа (например, в сезон паводка) может вызвать только недоумение.
Но поскольку эта норма «забита» в федеральный закон, встаёт вопрос о предоставлении регионам права дифференцировать штрафной тариф и даже шире - об их праве дифференцировать размеры основных тарифов, в том числе по сезонам. В теоретическом плане это влечёт за собой вопрос о пересмотре некоторых отношений собственности на природные воды - вопрос, к анализу которого автор книги (по-видимому) ещё не готова.
К отношениям собственности примыкает проблема разделения правовых норм о воде на принимаемые в порядке государственного суверенитета и принимаемые в порядке осуществления государством своих функций, как собственника вод. По-видимому, когда речь идёт об ограничениях или об обязательных мероприятиях, налагаемых на водопользователей, для этого годятся нормы, которые условно можно назвать административными, отражающими суверенные права государства. Но когда государство само принимает на себя проведение водохозяйственных мероприятий, например строительство и эксплуатацию каналов и гидроузлов, то в юридическом плане соответствующие государственные организации должны наделяться не столько водно-административными, сколько «владельческими» полномочиями, то есть выступать как представители собственника вод - государства.
Автор упоминает о позиции Д.С. Флексора -одного из учёных юристов, стоявших у истоков формирования отечественного водного права. Этот исследователь (видимо, справедливо) ставил суверенные полномочия государства в отношении воды выше, чем (больше предполагаемые в то время) его прав, как собственника вод. Вопрос о разграничении водных полномочий государства и его же прав на воду, как собственника, Флексор не анализировал.1 В рецензируемой книге автор мимоходом заметила, что при регулировании водопользования в РФ, договорные правоотношения начинают вытеснять административные. Вместе с тем, этот вопрос имеет большое значение при «разделе» суверенных полномочий и собственнических прав на воду (и не только на воду) между Российской федерацией и её субъектами.2
В некоторых авторских фразах можно заме-
1 Всесоюзное мелиоративное совещание. Февраль 1926 г. Отчёт. М., 1926.
2 Жариков Ю.Г. Необходимость разграничения властных (суверенных) и хозяйственных полномочий государства в земельных отношениях // Сб. Развитие земельно-правовой науки: история и современность. М., 2015. С. 80-85.
тить спорную позицию по вопросу о соотношении норм права и тех водных отношений, которые эти нормы регулируют. Автор придаёт нормам права как бы первенствующее значение против фактических отношений. Так, известно, что водопользование может осуществляться без отбора воды из источника, а также путём отбора - с возвратом в источник отработанной воды или без возврата. Таковы главные разновидности водопользования. Из этого обстоятельства исходит ст. 38 Водного кодекса РФ. Автор же придаёт ст. 38 такое значение, как будто эта статья сама устанавливает разновидности водопользования.
Сложную правовую природу имеют нормы, регулирующие работу канальных и водопроводных организаций - посредников, доставляющих воду своим абонентам. В работе этих организаций водно-правовые отношения переплетаются с гражданско-правовыми отношениями. Водное законодательство не даёт чёткого ответа на вопрос о правовом статусе таких организаций и о правовом режиме той воды, которой они оперируют. К сожалению, наш автор, хотя и упоминает о таких (водно-транспортирующих) организациях, уклонился от глубокого разбора вопроса о юридической природе водных отношений, в которые эти организации вовлечены.
Приводя классификацию водных отношений (и правоотношений), автор логично повторяет позицию закона, который видит в них, прежде всего, отношения по водопользованию и по охране вод. Разумеется, эти отношения суть главные. Но они не исчерпывают корпуса водных отношений. Этот корпус включает в себя также отношения, сопровождающие и вытекающие из исследования (изучения) вод, государственной регистрации водных объектов и водопользователей, из планирования использования вод. Он включает в себя государственное и не государственное (но проходящее под контролем государства) проектирование и строительство водохозяйственных сооружений, а также их эксплуатацию. Пока что эти отношения лишь в небольшой степени затронуты действующим Водным кодексом РФ. Чтобы правильно их регулировать, весьма желательно выделить их в особый корпус водохозяйственных отношений.
Важно заметить, что соответствующие нормы регулируют (и регулировали бы) не водопользование само по себе, а те мероприятия, которые выполняются и будут выполняться в водном хозяйстве страны для подготовки и обеспечения законного во-
3 г-,
допользования. В частности, сюда должны войти нормы (ныне почти не разработанные) о включении в водохозяйственные проекты особого регламента будущего (проектируемого) водопользования.
В рецензируемой книге есть редакционные шероховатости. Так, на с. 30 говорится, что загрязняющие вещества в водоёмах «используются для замеров» (правильнее было бы сказать, что эти вещества используются как показатели при определении степени загрязнения водоёмов). Разумеется, не эти шероховатости определяют лицо книги. В целом она написана хорошим языком и содержит понимаемый текст.
В качестве пожелания я рекомендовал бы автору (как и некоторым другим юристам-исследователям из молодого поколения) смелее преодоле-
вать «ученический синдром», который нередко выражается в приверженности к изложению правовых норм, судебных решений и мнений авторитетных учёных - без их анализа и комментария.
Естественно, для этого требуется следить не только за печатными страницами официальных и научных изданий. Нужно завязывать более тесное знакомство с водопользователями, со специалистами, которые заведуют водохозяйственными сооружениями, а также с плановиками и проектировщиками, от которых зависит развитие водного хозяйства города, посёлка, региона, страны. Только при этом условии юрист-исследователь будет в окружении не одних только регулирующих норм, но также тех фактических отношений, которые подлежат регулированию.
3 Жариков Ю.Г., Шейнин Л.Б. Значение основных понятий законодательства о природных ресурсах (Природное хозяйство) // Законодательство и экономика. 2001. № 1. С. 63-67.
