CC BY
27ВОДНЫЙ КОДЕКС РСФСР 1972 Г. КАК ПАМЯТНИК ПРАВА
СИВАКОВ Дмитрий Олегович,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: dmitrius1978@yandex.ru
Краткая аннотация: статья изучает различные этапы развития отечественного водного права. Автор статьи применяет исторический метод исследования, сопоставляет нормы ВК РСФСР 1972 г., ВК РФ 1995 г., ВК РФ 2006 г. Отслеживает возникновение и трансформацию таких правовых категорий, как государственный водный фонд, водные объекты, государственный водный кадастр, зоны санитарной охраны.
The article is written in a manner of studying different stages of development of Russian water law. The author applies historical research methods, compares norms of Water code of RSFSR of 1972, Water code of Russian Federation of 1995 and Russian water code of 2006. He tracks appearance and transformation of such legal categories as state water fund, water objects, state water cadastre, sanitary protection zones.
Ключевые слова: Водный кодекс; водный кадастр; водные объекты; государственный водный фонд; единая глубоководная система; водохранилища и их каскады; международные договоры; приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; союзные республики.
Water code; water cadastre; water objects; state water fund; united deep-water system; reservoirs and cascades; international agreements; priority of fresh water and domestic water supply; union republics.
Уже в конце XIX в. научная общественность России забила тревогу о судьбе поверхностных водных объектов1. В 1894 г. была предпринята экспедиция по главным рекам Европейской части России, признавшая «оскуднение» отечественных водных богатств. Была поставлена непростая задача разработать водное законодательство, требования которого распространялись бы и на истоки рек, и на их несудоходные акватории. Предлагалась охрана берегов рек, озёр, источников, прудов и других «водовместилищ» от порчи, размывов и затаптывания. Предлагали защитить пойму и другие элементы речной долины - запретить распашку земли, рубку и корчёвку леса, пастьбу скота на склонах рек (источников, балок и оврагов). Однако данные идеи оставались без закрепления в праве.
В Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщённым и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озёра) не считались объектами права собственности, в том числе и частной2.
Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственно-
1 Флексор Д. Действующее законодательство по водному праву» систематический сборник узаконений). 1912 г.
Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Изд-во Ленинградского государственного университета. Ленинград, 1948.
сти на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) право водопользования. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. ХХ в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г3. и Земельно-водные кодексы Туркменской ССР (апрель 1929) и Узбекской ССР (октябрь 1929г.)4.
В период индустриализации и в последующие годы перед водным хозяйством ставились масштабные задачи удовлетворения потребностей растущей промышленности и транспорта, повышения урожайности сельского хозяйства за счет орошения. Эта «чрезвычайная» политика в области природопользования делала акцент на рукотворных объектах - каналах и водохранилищах.
К сожалению, она привела к резкому усилению загрязнения рек и озер. Этот последний процесс в какой-то мере был взят под контроль в 1960-х гг., когда вместо не оправдавшего себя расчёта на самоочищение рек стали строить очистные сооружения для городских и промышленных стоков; была создана специальная водная инспекция, а впоследствии -органы охраны природы.
В 1970 г были приняты «Основы водного за-
3 Постановление ЦИК и СНК Белорусской ССР. 8 марта 1928 г. Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства Белорусской ССР. 1928. № 14. Ст. 112.
4 Дембо Л.И. Указ. соч. С. 91-93.
конодательства Союза ССР и союзных республик». В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы (ВК), а в некоторых из них с развитым орошением - законы о сельскохозяйственном водопользовании. В РСФСР был принят Водный кодекс от 30 июня 1972 г. Он олицетворял большой прогресс отечественной юридической мысли. В его содержании (114 статей, объединенных в шесть разделов) почти все было новым по тому времени. Новыми были понятие «водный объект» и юридическая категория «воды», классификация видов водопользования. Утверждался приоритет питьевого водопользования, закладывалась система охраны вод от загрязнения, засорения и истощения. Характер водных правоотношений, закрепленный в Водном кодексе 1972 г., вписался в общую систему экологических правоотношений в РСФСР.
Уже в преамбуле была высказана концептуальная идея о государственной собственности на воды как основы водных отношений и, в конечном итоге, благополучной жизни граждан России до сих пор актуальна. По сей день актуально сформированное в тот период назначение водного законодательства: активно способствовать наиболее эффективному, научно обоснованному использованию вод и их охране от загрязнения, засорения и истощения.
Согласно ст. 3 ВК РСФСР, воды состояли в исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на воды, запрещались. В соответствии со ст. 4. ВК РСФСР все воды в РСФСР входили в состав единого государственного водного фонда. Государственный водный фонд до сих пор является правовой категорией водного законодательства нашей страны.
В эту важную правовую категорию входили реки, озера, водохранилища, другие поверхностные водоемы и водные источники, а также воды каналов и прудов, подземные воды и ледники, внутренние моря и другие внутренние морские воды СССР, территориальные воды (территориальное море) СССР. При этом законодатель поставил знак равенства между понятиями вод и водных объектов. Впоследствии правовая категория водных объектов получила свое дальнейшее развитие на новых этапах развития водного законодательства.
Согласно краткой главе второй ВК РСФСР «Государственное управление и контроль в области
охраны вод», специально уполномоченными государственными органами по регулированию использования и охране вод были Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР и его органы на местах в пределах их компетенции.
До сих пор актуальны задачи государственного контроля в изучаемой области: обеспечить соблюдение всеми органами власти, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами установленного порядка пользования водами, выполнение обязанностей по охране вод, предупреждению и ликвидации их вредного воздействия, правил ведения учета вод, а также иных правил, установленных
1
водным законодательством .
В рамках действующего законодательства общественные организации, общественные палаты и советы имеют определенное влияние на водные отношения. Что же предусматривалось в изучаемом памятнике права? В ВК РСФСР предусматривалось, что профессиональные союзы, организации молодежи, общество охраны природы, научные общества и другие общественные организации, а также граждане оказывают содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по рациональному использованию и охране вод. Законодатель подчеркивал, что государственные органы обязаны всемерно учитывать предложения общественных организаций и граждан при осуществлении мероприятий по рациональному использованию и охране вод.
Важное значение для развития народного хозяйства имела глава четвертая изучаемого кодекса «Размещение, проектирование, строительство и ввод предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние вод». Законодателем был специально определен круг водопользователей и объекты водопользования (то есть сами водные объекты), виды водопользования.
При этом использование водных объектов, имеющих особое государственное значение либо особую научную или культурную ценность, могло было частично или полностью запрещено, что особо регулировалось подзаконными нормативными правовыми актами. Вводятся также правовые категории, сохранившиеся в последующих этапах развития отечественного водного законодательства: общее и осо-
1 Государственный контроль в изучаемой области закреплялся за Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР.
бое водопользование (ст. 22), совместное и обособленное водопользование (ст. 23). Однако в изучаемом памятнике права они не имеют четкого выражения, что свидетельствует о неразвитости некоторых аспектов водного законодательства.
Если общему водопользованию не присуще применение сооружений или технических устройств, влияющих на состояние вод, то специальное водопользование связывалось с применением таких сооружений или устройств. К специальному водопользованию в отдельных случаях могло быть также отнесено пользование водными объектами без применения сооружений или технических устройств, но оказывающее влияние на состояние вод.
В обособленном пользовании состоят водные объекты (части водных объектов), предоставленные на основании решения государственных органов (ст. 28 ВК РСФСР) в пользование предприятию, учреждению, организации. В совместном пользовании состоят водные объекты (части водных объектов), не предоставленные в обособленное пользование.
Выделяются также категории первичного и вторичного водопользования, воспринятые в последующих кодифицированных актах. В разрешениях на вторичное водопользование указываются цели и основные условия пользования водными объектами. В необходимых случаях условия вторичного водопользования, взаимные права и обязанности сторон оформляются договором между первичным и вторичным водопользователями (ст. 24).
Седьмая глава посвящена порядку и условиям предоставления водных объектов в пользование. Согласно ст. 25 ВК РСФСР, водные объекты предоставлялись в пользование, прежде всего, для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения. Данное принципиальное положение было закреплено в последующих российских водных кодексах.
Согласно ст. 26 ВК РСФСР, водопользование осуществлялось бесплатно, за исключением случаев, специально предусмотренных согласно законодательству. Бесплатный характер пользования различных природных ресурсов присущ советскому праву, но уже в советский период он приводил к расточительному отношению к природным богатствам.
С бесплатным характером пользования вод связаны положения ст. 34 изучаемого кодекса, предусматривающие постоянное (бессрочное) водопользование, что в целом обусловлено плановой
экономикой. При этом советский законодатель предусмотрел и временное пользование водами: краткосрочное (до 3 лет), долгосрочное (от 3 до 25 лет). Срок водопользования в 25 лет сохранился в последующих кодифицированных актах.
Исходя из ст. 32 ВК РСФСР, общее водопользование должно быть без разрешений. Это принципиальное положение перешло в ВКРФ 1995 г. и затем в ныне действующий ВК РФ 2006 г. Однако при общем водопользовании было обязательно соблюдение требований органов, осуществляющих государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, органов, регулирующих судоходство и лесосплав, а также правил охраны жизни людей на воде, рационального использования и охраны вод.
Специально раскрывались права водопользователей: добывать воду для ее последующего использования, эксплуатировать водные объекты для нужд разных отраслей народного хозяйства, возводить, реконструировать и ликвидировать гидротехнические сооружения и устройства, пользоваться водными объектами для отдыха, проведения спортивных и оздоровительных мероприятий, поддержания благоприятного состояния природных комплексов. При этом круг прав водопользователей не является исчерпывающим (ст. 38 ВК РСФСР).
Как следует из ст. 39 ВК РСФСР, меры поощрения водопользователей, стимулирующие осуществление общеполезных мероприятий по рациональному использованию и охране вод, устанавливаются Советом Министров РСФСР. В этом достаточно важном вопросе законодатель делает упор на подзаконные нормативные правовые акты.
Особое внимание было уделено основаниям и порядку прекращения права водопользования. Перечень оснований прекращения права водопользования не является закрытым (исчерпывающим), что свидетельствует о неразвитости правового регулирования в названной области.
Отдельная глава изучаемого кодекса была посвящена правовому регулированию водопользования в области питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (гл. 10). В последующих водных кодексах имелись отдельные структурные подразделения о водопользовании в этих ключевых нуждах, положения о приоритете названных нужд перед другими. Предусматривалось, что предоставляемые для питьевого и бытового водоснабжения водные объекты должны по качеству вод соответствовать установ-
ленным санитарным требованиям. Существенные требования устанавливались для централизованного и нецентрализованного водоснабжения. На страже качества питьевых вод стояла разветвленная сеть санитарно-эпидемиологических станций (далее -СЭС), работники которых проделали большую полезную работу в этой области.
Для дальнейшего развития водного законодательства имели значение нормы (ст. 47 ВК РСФСР). По общему правилу питьевые воды не использовались для других нужд, но делалось важное исключение. В районах, где отсутствуют необходимые поверхностные водные источники и имеются достаточные запасы подземных вод питьевого качества, органы по регулированию использования и охране вод имели право разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и бытовым водоснабжением.
В рамках отдельной главы регламентируется пользование водными объектами для лечебных, курортных и оздоровительных целей. Согласно ст. 48 ВК РСФСР, закреплялся первоочередной характер использования водных объектов, отнесенных к категории лечебных, для лечебных и курортных целей. Исключения были возможны по согласованию между уполномоченными органами власти. Для целей сохранения водных объектов лечебной категории был наложен запрет на сброс сточных вод. Данные нормы носили прогрессивный характер, но не были восприняты водным законодательством последующих поколений.
Особо урегулированы вопросы водопользования для нужд сельского хозяйства (гл. 12 ВК РСФСР). Сельскохозяйственное водопользование всегда было подчинено задачам повышения урожайности, а в условиях плановой экономики этой задаче придавалось решающее значение. Пользование водными объектами для нужд сельского хозяйства осуществляется как в порядке общего, так и специального водопользования. Специальное водопользование предполагало следующие технические средства: оросительные, обводнительные, осушительные и иные водохозяйственные сооружения и устройства, принадлежащие различным хозяйствующим субъектам (включая колхозы). Осушение болотистых областей и орошение (обводнение) аридных зон были составными частями масштабной мелиоративной политики в СССР.
Проблема незапланированных «водопотерь»
носила и отчасти носит очень серьзный характер для отечественного водного хозяйства. Сообразно ст. 53 ВК РСФСР, лица, пользующиеся водными объектами для нужд сельского хозяйства, обязаны соблюдать установленные планы, правила, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь воды на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них, а также создавать наиболее благоприятный режим почвенной влаги.
Сообразно ст. 54 орошение сельскохозяйственных земель сточными водами разрешается органами по регулированию использования и охране вод по согласованию с органами, осуществляющими государственный санитарный и ветеринарный надзор. Данная норма связана с попытками экономить водные ресурсы и предопределяет вмешательство органов СЭС. Специальные Правила водоснабжения (централизованного и нецентрализованного) для сельского хозяйства, обязательные для различных хозяйствующих субъектов.
На некоторые ресурсосберегающие нормы названной главы следует обратить повышенное внимание. Водопользователи, пользующиеся водными объектами для промышленных целей, обязаны принимать меры к сокращению расхода воды и к прекращению сброса сточных вод путем совершенствования технологии производства и схем водоснабжения: применение безводных технологических процессов, воздушного охлаждения, оборотного водоснабжения и других технических приемов (гл. 13 ВК РСФСР).
Примечательно, что исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов при перерасходе предприятием установленного лимита потребления воды из водопровода имели право сокращать или запрещать потребление для промышленных целей питьевой воды из коммунальных и временно ограничивать - из ведомственных хозяйственно-питьевых водопроводов в интересах первоочередного удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения.
Водными путями общего пользования признавались реки, озера, водохранилища, каналы, внутренние моря и другие внутренние морские воды СССР, а также территориальные воды (территориальное море) СССР, за исключением случаев, когда их использование в этих целях полностью или частично запрещено, либо они предоставлены в обо-
собленное пользование. Законодатель отличает судоходные и лесосплавные пути. При этом порядок отнесения водных путей к этим категориям, а также установления правил эксплуатации водных путей определяется законодательством Союза ССР и РСФСР.
Исходя из ст. 62 кодекса, относительно судоходных путей и водных объектов, особо значимых для рыбного хозяйства, водоснабжения, налагался запрет на молевой сплав леса, а также сплав древесины в пучках и кошелях без судовой тяги. При этом лесосплавные организации были обязаны регулярно проводить очистку сплавных путей от затонувшей древесины (ст. 63).
Представляет большой интерес норма, в которой закрепляется преимущественное право водопользования за предприятиями и организациями охотничьего хозяйства (ст. 69 ВК РСФСР). При этом данное преимущественное право касается водных объектов, служащих местом обитания диких водоплавающих птиц и ценных пушных зверей (бобр, ондатра, выхухоль, нутрия). Это положение закона не было воспроизведено в последующих кодифицированных актах, но представляет научный интерес в настоящее время.
В отдельной главе регулируется пользование водных объектов для нужд заповедников (гл. 17 ВК РСФСР). Ценные водные объекты должны были находиться в бессрочном обособленном пользовании в целях охраны природы и научных исследований. Водопользование определяется в порядке, определенном в положениях о заповедниках.
Однако заключительная 73 статья несколько отклоняется от общего названия главы, предусматривая случаи признания водных объектов памятниками природы или памятниками истории и культуры. «Заповедные» водные объекты из ВК РСФСР 1972 г. стали неким прологом правовых конструкций современности. Вначале в ст. 118-119 ВК РФ 1995 г. были предусмотрены особо охраняемые водные объекты (в том числе международного значения). В ст. 66 ВК РФ 2006 г. также предусматриваются особо охраняемые водные объекты. Данная правовая категория вбирает в себя водные объекты-заповедники, заказники, памятники природы.
Вопросы сброса сточных вод в водные объекты урегулированы в рамках специальной гл. 18 ВК РСФСР. Об «опережающей» направленности правового регулирования гласят следующие требования:
все мероприятия, обеспечивающие очистку и обезвреживание сбрасываемых в водные объекты сточных вод строящихся и реконструируемых промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных предприятий, должны быть осуществлены до ввода в действие производственных мощностей указанных предприятий.
Разные аспекты эксплуатации водохранилищ не ушли от внимания законодателя. При этом учитывалось то обстоятельство, что озера и другие водоемы используются в качестве водохранилищ и подпадают под соответствующие правила. ХХ век в странах Европы и Северной Америки был характерен бумом в строительстве рукотворных водных объектов, в особенности водохранилищ и их каскадов, крупных каналов, соединяющих речные бассейны. Положения ВК РСФСР были приняты уже тогда, когда в СССР сложилась Единая глубоководная система. Аналогичные правовые нормы имеются в ВК РФ 1995 г. и далее в ВК РФ 2006 г. Однако до сих пор ряд экспертов жалуется на несогласованный, некомплексный характер использования водохранилищ и их каскадов, недостаточное благоустройство их берегов и акваторий1.
В ВК РСФСР было предусмотрено регулирование пользования водными объектами РСФСР, сопредельных с другими союзными республиками. Оно должно было происходить по согласованию между органами власти РСФСР и других союзных республик. На практике инициировались соглашения по некоторым речным бассейнам, охватывающим соседние области РСФСР и другие союзные республики (гл. 21). Уже с 70-х гг. начала накапливаться позитивная практика бассейнового сотрудничества.
О внимании законодателя к охране водного фонда говорит то обстоятельство, что разд. 3 «Охрана вод и предупреждение их вредного воздействия» состоит из четырех глав. В гл. 24 ВК РСФСР даны общие представления о том, как поставлено дело охраны вод, которое имело плановую основу. Затем гл. 25 ВК РСФСР предусматривала охрану вод от загрязнения и засорения, а гл. 26 была посвящена охране вод от истощения. Данный подход законодателя тех лет можно считать не обычным, он не был воспринят в ходе дальнейшего развития водного права.
Заложенные правовые категории зон и округов санитарной охраны, водоохранных зон лесов бы-
1 Сиваков Д.О. Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения. Монография. М., 2015. С. 441-458.
ли очень полезны для охраны вод, прошли проверку временем и получили дальнейшее развитие в водном законодательстве последующих поколений. Важное значение для последующей правовой охраны подземных вод имело положение изучаемой главы о действиях недропользователей в случае вскрытия подземных водоносных горизонтов.
В изучаемом кодексе закладывалась система предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод. Интересно, что законодатель относил к вредному воздействию вод следующие явления: наводнения, затопления, подтопления, разрушение берегов, защитных дамб и других сооружений, заболачивание и засоление земель. К вредному воздействию вод также были справедливо отнесены и эрозия почв, образование оврагов, оползней, селевых потоков. Неотложные меры проводились в жизнь противопаводковыми и иными комиссиями, решения которых были обязательными для всех физических и юридических лиц.
По мысли тогдашнего законодателя, планирование использования вод должно было обеспечивать научно обоснованное распределение вод между водопользователями с учетом первоочередного
удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, охрану вод и предупреждение их вредного воздействия. Примечательно, что при планировании использования вод учитываются данные государственного водного кадастра, водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и охраны вод. Данные правовые категории существуют в водном законодательстве до сих пор.
В СССР для нужд плановой экономики был составлен первый (1931-1940 гг.) и второй водные кадастры (1959-1974 гг.). Водные кадастры вобрали в себя сведения о водах СССР в вековой ретроспективе, начиная с 1875 г.
По мнению ряда советских авторов, государственный водный кадастр СССР оставил далеко позади учёт вод ряда зарубежных государств, который
нередко сводился к регистрации рек и изучению гид-
1
роэнергетического их потенциала .
Отдельно рассматривается вопрос соотношения международных договоров и национального законодательства. Этот вопрос решен в ст. 114 следующим образом: в случае противоречия требования международных договоров имеют преимущество перед законодательством СССР и РСФСР.
1 Большая советская энциклопедия. Т. 8 / Под ред. Б.А. Введенского. М., 1951. С. 340.
