CC BY
112
7. Knyazeva E.N., Kurdyumov S.P. Osnovy sinergetiki. Sinergeticheskoe mirovidenie. - M.: Kom.Kniga, 2005. - 240 s.
8. Budanov V.G. Sinergetika: mirovozzrenie, metodologiya, nauka // EHkonomicheskie strategii. -2010. - № 5. - S. 48-56.
9. CHernysheva M. Sistema intensivnogo zemledeliya sebya ischerpala. CHto dal'she? / 18 marta 2017, 15:40 — REGNUM. - Rezhim dostupa: https://regnum.ru/news/2251367.html
УДК 332.1 Б01 10.24411/2078-1318-2018-14240
Канд. экон. наук В.А. ПАВЛОВА (ФГБОУ ВО СПбГАУ, [email protected]) Аспирант Е.Л. УВАРОВА (ФГБОУ ВО СПбГАУ, [email protected])
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УЧЕТНО-РЕГИСТРАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Земельные ресурсы - один из видов природных ресурсов, основа социального и экономического благополучия нашей страны, они являются базисом развития и целостности государства. Полная, своевременная и точная информация о земле, землепользователях и землевладельцах является показателем зрелости государства, отражением уровня экономического развития. Она дает возможность разработки и реализации земельной политики, создает необходимые предпосылки для участия в мировой системе разделения производственных, сырьевых, сервисных и других сфер.
Однако в современном кадастре недвижимости не указываются качественные характеристики земельных участков, их плодородие, мелиоративное состояние, принадлежность участка к определенным видам угодий.
Цель исследования заключается в выявлении направлений совершенствования учетно-регистрационной системы Российской Федерации для комплексного решения современных проблем.
Материалы, методы и объекты исследования. Материалами исследования послужил накопленный научный и практический опыт в сфере учетно-регистрационных действий. Методологическую базу исследования составили общенаучные методы познания. При этом использовались частнонаучные методы, такие как сравнительно-правовой, описательный и монографический. Объектом исследования является Единый государственный реестр недвижимости, а именно: проблемные вопросы совершенствования его ведения.
Результаты исследования. Для обеспечения рационального использования земель в категориях сельскохозяйственного назначения и лесного фонда необходимо знать не только количественные характеристики, но и качественные [1,2]. Значительной является такая характеристика и для других категорий земель. В частности, в населенных пунктах нужна информация о загрязнении земель токсическими загрязнителями, промышленными выбросами и т. д.
В целях решения данных проблем мы считаем логичным включение качественных характеристик в систему кадастрового учета с помощью интеграции данных мониторинга земель, природных ресурсов и состояния окружающей среды [3,4]. Государственный мониторинг окружающей среды является основой для наполнения базы данных отраслевых кадастров природных ресурсов о качественных и количественных характеристиках земельного фонда и других природных ресурсов, одним из главных механизмов рационального управления земельным фондом.
На современном этапе в Российской Федерации финансируется только Единый государственный реестр недвижимости и отраслевые кадастры природных ресурсов, однако многие европейские страны финансируют всю систему землеустройства, а не только ее части, предполагая в дальнейшем создание многофункционального кадастра. Из-за недостаточного финансирования экологического мониторинга сведения о качественном состоянии природных ресурсов перестали быть актуальными. На практике используются карты и таблицы с результатами обследований 30-летней давности [5]. Несмотря на существенные расходы по сбору и обновлению информации о природных ресурсах, ее приложение многократно окупает издержки, приносит экономические преимущества и гарантии прав. Таким образом, недостаточное финансирование влечет за собой упадок в народном хозяйстве.
Резюмируя, важно подчеркнуть, что возобновление проведения обследований качественного состояния земель и других природных ресурсов во всей стране станет большим шагом на пути к развитию полноценной системы управления природным потенциалом РФ (рис.).
Данные, получаемые с отраслевых кадастров
ЕГРН
Лесной реестр
Водный реестр
Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых
Кадастр особо охраняемых территорий
Промысловый кадастр
Кадастр животного мира
Кадастр отходов
Данные, получаемые в результате землеустроительных и иных работ
Зонирование
Организация территории
Оценка
Рис.1. Предлагаемая система управления природными ресурсами РФ
В современных научных исследованиях нет единого подхода к количеству и содержанию функций государственного управления природными ресурсами страны. Наиболее распространенной в научных кругах является позиция выделения таких функций, как учетная, плановая, контрольная, охранная, функция обеспечения надлежащего использования земель и распределительно-перераспределительная функция.
Эффективность осуществления плановой, распределительно-перерапределительной функции, контроля и охраны правильного использования природных ресурсов зависит от достоверности информации об их наличии и состоянии. Таким образом, учетная функция государства является базой для реализации остальных функций и заключается в проведении учетно-регистрационных действий относительно объектов недвижимости и природных ресурсов.
Учетная функция должна обеспечивать всеобщность, достоверность учета, системность и эффективность учета, единство методики проведения учета природного потенциала на всей территории Российской Федерации. Учетная функция Российской Федерации осуществляется через систему отраслевых кадастров. Наиболее развитым отраслевым кадастром является Единый государственный реестр недвижимости, так как
содержит в себе данные о земельных ресурсах, являющихся базисом для большинства других природных ресурсов.
Совершенствование системы ведения Единого государственного реестра недвижимости нами видится в трех аспектах: правовом, техническом и экономическом. Каждый из этих аспектов подлежит отдельному рассмотрению.
Правовой аспект совершенствования заключается в упорядочении юридической основы формирования реестра недвижимости и является основополагающим, поскольку на нем базируются все составляющие кадастровой системы.
В статье 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее № 218-ФЗ) раскрываются основные и дополнительные характеристики объекта недвижимости, вносимые в ЕГРН. Однако считаем целесообразным включить в перечень и законодательно закрепить внесение в ЕГРН качественных характеристик земельного участка. Для земель сельскохозяйственного назначения такими характеристиками должны являться: плодородие и данные бонитировки почв, принадлежность к виду угодий, степень развития негативных процессов. Для земель промышленности и населенных пунктов - сведения об уровне загрязнения промышленными отходами и токсичными загрязнителями земель и почв, а также информация об ограничениях застройки.
Кроме того, с 1 января 2017 года отменена выдача бумажного варианта свидетельства о государственной регистрации права собственности (ст. 28 Закона № 218-ФЗ). В настоящий момент право собственности может быть подтверждено актуальной выпиской из ЕГРН, но для ее получения необходимо затратить дополнительное время.
К тому же, срок действия выписки из ЕГРН не определен Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» и другими нормативно-правовыми актами. На практике организации, которые требуют предоставление такой выписки в составе пакета документов, могут устанавливать свои сроки актуальности выписки, что может привести к путанице и замешательству среди собственников.
Согласно статье 6 № 218-ФЗ геодезическая и картографическая основа обновляются в соответствии с законодательством о геодезии и картографии. В соответствии с ч. 8 ст. 20 Федерального закона «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.12.2015 г. № 431-ФЗ сведения единой электронной картографической основы подлежат обновлению не реже чем один раз в десять лет. В ближайшее время для реализации принципов учета и регистрации должны быть определены требования к составу сведений единой электронной картографической основы и к периодичности их обновления.
Исходя из вышеизложенного следует, что закон о государственной регистрации недвижимости не ухудшает положение по сравнению с действующим ранее законодательством, но необходимо дальнейшее развитие его принципиальных положений.
Со вступлением в силу нового закона о регистрации основные положения Федерального закона № 221 утратили силу. Закон «О государственном кадастре недвижимости» был переименован в закон «О кадастровой деятельности», а предметом его регулирования стала профессиональная деятельность кадастровых инженеров.
В законе представлены критерии, по которым лицо признается кадастровым инженером. Согласно ст. 29 Федерального закона «О кадастровой деятельности», кадастровый инженер - это физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации (далее СРО). Такое определение, на наш взгляд, не является исчерпывающим, к тому же выставляет приоритетным именно членство в СРО, а не наличие квалификационного аттестата.
Кадастровый инженер - физическое лицо, обладающее соответствующим квалификационным аттестатом, которое занимается кадастровой деятельностью и является членом действующей на территории Российской Федерации саморегулируемой организации, отвечающей за обеспечение правомерной деятельности таких лиц.
Данным законом вводится обязательная стажировка для соискателя аттестата кадастрового инженера, однако не раскрывается определение и содержание понятия «стажер», а также упускаются из виду его права и обязанности. Необходимо обозначить требования к руководителю стажировки. Считаем целесообразным внести положение, согласно которому руководителем стажировки может являться кадастровый инженер, имеющий стаж в данной деятельности не менее 5 лет. Период прохождения стажировки необходимо включать в трудовой стаж физического лица, занятого данным видом деятельности.
Все положения, касающиеся стажировки, в том числе и минимальная оплата труда, должны быть установлены законодательно. Без юридического урегулирования этого вида деятельности возможность пройти стажировку для начинающего специалиста в конечном итоге сводится к нулю, что в совокупности с другими факторами приведет к критическому снижению количества специалистов, занятых выполнением кадастровых работ.
Проанализировав документы, выложенные на сайтах СРО о правилах осуществления кадастровой деятельности, напрашивается вывод, что они представляют собой правила поведения кадастровых инженеров, причем наблюдается совмещение профессиональных обязанностей с этическими правилами. Исходя из этого, институт саморегулирования в Российской Федерации на современном этапе практически отсутствует.
Различными СРО в данной области предусмотрены вступительные и регулярные членские взносы, добровольные пожертвования и целевые взносы. Действующее законодательство предусматривает добровольное членство в СРО, согласно статье 5 ФЗ № 315 «О саморегулируемых организациях», хотя не исключается наличие установленных федеральными законами случаев обязательного членства в СРО.
Минимальные и предельные допустимые размеры членских взносов не определены Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», что может привести к коррупции в данной сфере, поскольку у кадастровых инженеров не остается выбора - придется либо вступить в СРО, либо попрощаться с профессиональной деятельностью.
Законом должны быть установлены предельные (минимальный и максимальный) размеры членского, вступительного и страхового взноса, в противном случае обязательное членство в СРО повлияет на рост стоимости кадастровых работ. Это окажет отрицательное влияние на развитие рынка объектов недвижимости и пополнение налогооблагаемой базы. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» должен быть дополнен статьями, регулирующими СРО, членство в которых признано обязательным.
Обозначенные законы должны соответствовать технической базе и применяться на практике, а не существовать только на бумаге.
В настоящее время ЕГРН подчиняется принципам единства, достоверности и доступности сведений, а также ведется в электронном виде, но утрачены принципы эффективности кадастра. Перевод бумажных документов в электронный формат не только не был реализован до вступления в силу № 218-ФЗ, но и был продлен до 2020 года. Такая ситуация абсолютно противоречит действующему законодательству.
Преобразование бумажных документов в электронный вид является одной из главнейших задач внедрения системы электронного документооборота в учетно-регистрационной системе. Такой процесс называется «ретроконверсия». Здесь стоит острый вопрос финансирования работ и технического оснащения сотрудников Росреестра.
Одной из главных задач совершенствования ЕГРН является создание актуальной, высокоточной электронной картографической основы, которая впоследствии станет основой для землеустроительных действий в том числе.
Формирование картографической основы должно включать:
- создание цветного покрытия космической (спутниковой) съемкой всей территории Российской Федерации с достаточным расширением;
- создание покрытия на основе цифровых ортофотопланов, не содержащих сведений, отнесенных к государственной тайне, созданных на основе актуальной аэрофотосъемки;
- создание единой мультимасштабной карты из цифровых топографических карт открытого пользования федерального картографо-геодезического фонда [6];
- наложение кадастровой информации на картографическую основу, которое позволит выявить количество неучтенных земельных участков и объектов недвижимости на них.
На основе детальных космических снимков и мультимасштабных карт должен быть сформирован полный и достоверный источник информации о территории для ведения Единого государственного реестра недвижимости и идентификации нахождения объектов, способный стать базой для землеустроительных решений, в том числе зонирования, организации и оценке территории.
Выполнение данных работ позволит различить на территории РФ урбанизированные территории, объекты инфраструктуры, малонаселенные территории, арктические районы на действительно актуальных и детальных спутниковых снимках и картографических материалах. Детальную космическую съемку страны можно рассматривать как определенную основу, в том числе для дальнейшей оценки хозяйственного освоения, последствий климатических изменений, проведения геологического картирования и т. д.
Возможно проведение аэрофотосъемки с беспилотных летательных аппаратов (далее БПЛА) и последующей обработки данных. Данное направление очень перспективно по экономическим и техническим показателям. Однако для проведения работ глобального картографирования необходимо также использовать спутниковые технологии. Основными их преимуществами является глобальность, оперативность, всепогодность, точность и эффективность, а также возможность их интеграции с ГИС. Спутниковая и аэрофотосъёмка на производстве дополняют друг друга, например, космическая съёмка используется для мониторинга обширных территорий, а данные с БПЛА - для уточнения мелких особенностей. Таким образом, объединив два вида съемки, возможно получить максимально качественный результат.
Еще одним важным этапом совершенствования действующей учетно-регистрационной системы в техническом аспекте является регулирование системы межведомственного взаимодействия, включающей возможность не только быстро обмениваться сведениями, но и вносить изменения в сведения, входящие в компетенцию органов исполнительной власти.
Экономический аспект совершенствования учетно-регистрационной системы заключается в экономическом обосновании комплексных кадастровых работ.
Учитывая сроки выполнения аэрофотосъемки территории комплексных кадастровых работ и обработки ее результатов, в том числе на устранение возможных реестровых ошибок, следует, что самый дешевый и быстрый вариант получения достоверных сведений об объектах недвижимости для выполнения комплексных кадастровых работ является выполнение аэрофотосъемки беспилотным летательным аппаратом. Для муниципалитетов и региональных властей в проведении комплексных кадастровых работ есть некий стимул. Чем больше участков с четко обозначенными границами, тем больше налогов будет поступать в местный бюджет.
Причем выполнение комплексных кадастровых работ способно создать полную и достоверную информационную базу объектов недвижимости, которая будет служить качественной основой для реализации функций управления земельными ресурсами.
Выводы. Исходя из вышесказанного, следует, что российская учетно-регистрационная система объектов недвижимости требует усовершенствования в правовом, техническом и экономическом аспектах. Она является важным промежуточным звеном в системе управления как использования земель, так и всех остальных природных ресурсов. При устранении ее недостатков кадастровая система должна стать полной и достоверной базой для планирования рационального использования земельных и других ресурсов.
Литература
1. Сулин М.А., Степанова Е.А. Конкурентная среда как важнейшее условие формирования рационального землепользования // Известия Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. - 2016. - № 44. - С. 217-222.
2. Шишов Д.А., Заварин Б.В., Козырева Е.В. Ресурсный потенциал хозяйствующих субъектов АПК - эколого-экономический аспект // Перспективы инновационного развития агропромышленного комплекса и сельских территорий: материалы междунар. конгресса. Сер. "Агрорусь"/Северо-Западный региональный научный центр Российской академии сельскохозяйственных наук/ СПбГАУ/ ООО "ЭФ - ИНТЕРНЕШНЛ". - СПб., 2014. - С. 114-116.
3. Гарманов В.В., Богданов В.Л., Заварин Б.В. Обоснование экономической целесообразности использования нарушенных земель // Науки о Земле. - 2015. - № 4. - С. 7-10.
4. Аслаханов А.Н., Терлеев В.В., Степанова Е.А. Оценка влияния техногенного нарушения земель на их кадастровую стоимость // Роль молодых ученых в решении актуальных задач АПК: Сб. науч. тр. междунар. научно-практической конференции молодых учёных / СПбГАУ. - 2017. - С. 186-189.
5. Гарманов В.В., Осипов А.Г., Терлеев В.В., Грик А.Р. Технология создания цифровой картографической основы на базе архивных фондовых материалов // Известия Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. -2017. - № 2 (47). - С. 268-275.
6. Суконцев О.В., Герасимов В.И. Формирование цифровой картографической основы для создания государственного кадастра недвижимости // Управление развитием территории. -2012. - №1. - С.46-48.
Literatura
1. Sulin M.A., Stepanova E.A. Konkurentnaya sreda kak vazhnejshee uslovie formirovaniya racional'nogo zemlepol'zovaniya // Izvestiya Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta. - 2016. - № 44. - S. 217-222.
2. Shishov D.A., Zavarin B.V., Kozyreva E.V. Resursny'j potencial xozyajstvuyushhix sub''ektov APK - e'kologo-e'konomicheskij aspekt // Perspektivy' innovacionnogo razvitiya agropromy'shlennogo kompleksa i sel'skix territorij: materialy' mezhdunar. kongressa. Ser. "Agrorus'" / Severo-Zapadny'j regional'ny'j nauchny'j centr Rossijskoj akademii sel'skoxozyajstvenny'x nauk / SPbGAU / OOO "E'F - INTERNEShNL". - SPb., 2014. - S. 114-116.
3. Garmanov V.V., Bogdanov V.L., Zavarin B.V. Obosnovanie e'konomicheskoj celesoobraznosti ispol'zovaniya narushenny'x zemel' // Nauki o Zemle. - 2015. - № 4. - S. 7-10.
4. Aslaxanov A.N., Terleev V.V., Stepanova E.A. Ocenka vliyaniya texnogennogo narusheniya zemel' na ix kadastrovuyu stoimost' // Rol' molody'x ucheny'x v reshenii aktual'ny'x zadach APK: Sb. nauch. tr. mezhdunar. nauchno-prakticheskoj konferencii molody'x uchyony'x / SPbGAU. - 2017. - S. 186-189.
5. Garmanov V.V., Osipov A.G., Terleev V.V., Grik A.R. Texnologiya sozdaniya cifrovoj kartograficheskoj osnovy' na baze arxivny'x fondovy'x materialov // Izvestiya Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta. - 2017. - № 2 (47). - S. 268-275.
6. Sukoncev O.V., Gerasimov V.I. Formirovanie cifrovoj kartograficheskoj osnovy' dlya sozdaniya gosudarstvennogo kadastra nedvizhimosti // Upravlenie razvitiem territorii. - 2012. -№1. - S.46-48.
