CC BY
201
В статье рассматривается современное состояние досрочного пенсионного обеспечения в Российской Федерации, выявляются основные проблемы и недостатки, анализируются предложения Минздравсоцразвития, Центра стратегических разработок и научного сообщества в рамках проводимой пенсионной реформы и разработки Программы долгосрочного развития пенсионной системы РФ до 2050 г.
Ключевые слова: досрочное пенсионное обеспечение, пенсионная реформа, льготные списки
Пути совершенствования системы досрочного пенсионного обеспечения
С.В. КИБОВСКАЯ, Российский государственный университет нефти и газа им. И.М.Губкина, Москва. E-mail: [email protected]
C 1991 г. во всех программных документах одной из основных задач реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации названа реформа досрочных пенсий. Но до сих пор проблема не решена. Принятый еще в 2002 г. в первом чтении проект закона «О профессиональных пенсионных системах» в апреле 2011 г. Госдума отклонила без обсуждения.
В докладе Минздравсоцразвития РФ отмечается, что структура расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации деформирована вследствие значительного количества пенсий, назначающихся до наступления общеустановленного пенсионного возраста1.
Современным пенсионным законодательством предусмотрен широкий круг пенсионных льгот:
- снижение возраста, дающего право получения пенсии на общих основаниях;
- снижение необходимого страхового стажа;
1 См.: Аналитический доклад Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса». - М., 2010. -С. 21.
ЭКО. - 2012. - №2
С.В. КИБОВСКАЯ
- включение периодов, не связанных с трудовой деятельностью, в страховой стаж;
- установление пенсии независимо от возраста и общего страхового стажа при определенной продолжительности некоторых видов профессиональной деятельности (выслуга лет);
- повышение размеров пенсии.
По законодательству пенсионный возраст при досрочном пенсионном обеспечении непосредственно связан со специальным трудовым стажем. Предоставление указанных льгот различается по трем основаниям: по условиям труда, медико-биологическим признакам и региональным факторам. Особенность России состоит в том, что право на досрочные пенсии предоставляется безотносительно к фактическому состоянию условий труда и степени утраты трудоспособности работником.
В настоящее время 10,5 млн человек, а это порядка 34% получателей трудовых пенсий, составляют лица, досрочно вышедшие на пенсию. В том числе около 2 млн чел. - работники, занятые на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах (Список № 1); 2,7 млн чел. - на работах с тяжелыми и опасными условиями труда (Список № 2); 2,5 млн чел. - лица, работавшие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В их число входят также около 4 млн чел. - получатели пенсий по инвалидности и 1,7 млн чел. - по случаю потери кормильца. При этом более 73% получателей досрочных пенсий по старости, не достигших общеустановленного пенсионного возраста, продолжают работать, в основном на тех же рабочих местах2. Масштабы таких льгот не имеют аналогов в мировой практике.
Приведенные цифры свидетельствуют о том, что «льготы» в пенсионном обеспечении из «исключений» превратились в «правило» досрочного назначения пенсии практически каждому третьему пенсионеру. В этой связи задача изменения
2 См.: Аналитический доклад Министерства здравоохранения и социально го развития Российской Федерации «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса». - М., 2010. -С. 22.
порядка назначения и финансирования досрочных пенсий стала первостепенной в пенсионной реформе.
Одной из основных причин непрерывного роста численности «досрочных» пенсионеров является то, что действующим законодательством не предусмотрен механизм дополнительной оплаты их пенсий. При любой численности работников, имеющих право на досрочную пенсию, страховой пенсионный тариф для работодателей один и тот же (22% от фонда оплаты труда). Форма собственности предприятий, на которых работают указанные лица, в ходе рыночных преобразований изменилась с государственной на частную или смешанную, но льготы по выходу на пенсию сохранились за счет государства, а не собственника. В результате государство фактически субсидирует новым собственникам привлечение работников в производства с неблагоприятными производственно-технологическими и климатическими условиями труда. Используя выгодную для себя ситуацию, работодатели с помощью пенсионных льгот решают вопросы комплектования рабочей силой производств с вредными и опасными условиями труда, практически не принимая кардинальных мер по их улучшению.
Правовым основанием для установления льготных пенсий по условиям труда является принадлежность работника к профессии, включенной в списки, дающие право на досрочный выход на пенсию, и определенный по продолжительности трудовой стаж. В настоящее время насчитывается около 1700 наименований профессий и должностей, дающих право на льготные пенсии. Почти 60% рабочих мест приходится на металлургию, машиностроение, химическую и нефтехимическую промышленность. При этом, по оценкам специалистов, около 30% включенных в списки рабочих мест могут иметь относительно нормальные условия труда.
Программой пенсионной реформы предусматривается трансформировать досрочные пенсии, назначаемые в связи с неблагоприятными условиями труда, в отдельную категорию пенсионного обеспечения - профессиональную пенсионную систему (ППС). Деятельность ППС должна строиться на накопительном принципе: сколько в пользу работника сформировано пенсионных накоплений, такова и будет по размеру досрочная пенсия. Другими словами, пенсионную систему
намечено перестраивать по принципу «каждая льгота должна быть оплачена».
К сожалению, в докладе Минздравсоцразвития не приведены концептуальные решения по модернизации системы досрочных пенсий в профессиональную пенсионную систему.
В мае 2011 г. замминистра Минздравсоцразвития Ю. Воронин выступил с инициативой внести поправки в Трудовой кодекс, которые упростят создание профессиональных пенсионных систем в отраслях с опасными условиями труда3. Эта мера будет способствовать постепенному переносу нагрузки по выплате пенсий с бюджета на работодателей. За основу предлагается взять действующие системы для летчиков гражданской авиации и шахтеров. Их досрочный выход на пенсию оплачивается за счет дополнительных взносов работодателей в профессиональные негосударственные пенсионные фонды (НПФ). Предполагается внесение в Госдуму поправок к Трудовому кодексу, которые включат создание профессиональных пенсионных систем в число вопросов, решаемых в отраслевых трудовых соглашениях.
По оценкам главы Комитета по труду Государственной думы Российской Федерации А. Исаева, дополнительные выплаты работодателей за работников, занятых на тяжелых и опасных производствах, будут стимулировать бизнес модернизировать производства, избавляясь от рабочих мест с тяжелыми и опасными условиями труда. Результаты должны оцениваться с помощью аттестации рабочих мест с участием государства и профсоюзов.
Но эта идея вызывает сопротивление бизнес-сообщества. Работодателям придется платить за персонал, работающий в опасных и тяжелых условиях, больше - реальные ставки страховых взносов для них окажутся выше даже нынешних 30%, обращает внимание А. Шоломицкий из Института социальной политики и социально-экономических программ ГУ-ВШЭ.
Свои предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации представили в апреле 2011 г. Экспертный совет при Общественном совете по инвестированию
3 Сусаров А. Приравнять к шахтерам. Досрочным пенсиям установили срок // Московские новости. - 2011. - № 39. URL: http://www.mn.ru/main/ 20110525/302090423.html
средств пенсионных накоплений при Президенте Российской Федерации и Центр стратегических разработок. Изложенные в докладе предложения направлены на обеспечение устойчивого развития пенсионной системы и её настройку на потребности конкретных групп пенсионеров с учетом различий в их социально-экономическом положении.
Сначала нужно уменьшить ставку взносов в ПФР и только потом можно говорить об увеличении ставки для тех работодателей, у которых есть рабочие места с вредными и опасными условиями труда, - уверен президент Центра стратегических разработок М. Дмитриев. Ставки взносов для финансирования ППС должны устанавливаться федеральным законом. Возможный вариант тарифов страховых взносов приведен в таблице4.
Тарифы страховых взносов для предприятий, имеющих работников, занятых на работах по Спискам № 1 и № 2, %
Страховые взносы работодателя в ПФР для лиц: Базовая часть Страховая часть Накопительная часть Суммарный тариф страхового взноса
1966 г.р. и старше 6 16 0 22
1967 г. р. и моложе 6 10 6 22
Впервые поступающих на работу во вредных условиях труда по Списку № 1 6 10 18(6+12) 34
по Списку № 2 6 10 14(6+8) 30
Суть реформы досрочных пенсий в связи с вредными и тяжелыми условиями труда и в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, по мнению Экспертного совета, заключаются в следующем. Досрочная пенсия должна выплачиваться из накопительных профессиональных пенсионных систем (ППС), создаваемых работодателями в негосударственных пенсионных фондах, только в досрочный период. Финансирование этих пенсий предлагается
4 Экспертный совет при Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений при Президенте Российской Федерации «Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации» - М.: Изд. дом «Ваш полиграфический партнер», 2011. - С. 31.
осуществлять за счет дополнительных страховых взносов работодателя (по Списку № 1 - 12%, по Списку № 2 - 8%) и работника (по Списку № 1 - 1,6%, по Списку № 2 - 0,7%), а также за счет государственных субсидий (по Списку № 1 - до 5,5% от ФОТ работников, занятых во вредных условиях труда, по Списку № 2 - с учетом фактического уровня дополнительной нагрузки на работодателя).
ППС будут охватывать работников, вновь принимаемых по специальностям, дающим права на досрочные пенсии (Списки № 1 и № 2). Для работников, уже имеющих стаж работы по указанным специальностям, сохраняется действующий порядок финансирования. Предполагается обеспечить величину коэффициента замещения по досрочным пенсиям с учетом государственных субсидий на уровне 30%.
При этом рекомендованный специальный страховой стаж для получения права на досрочные пенсии следует увеличить на 5 лет по сравнению с нормами, предусмотренными действующим законодательством. В результате он составит
- по Списку № 1: для мужчин - 15 лет, для женщин - 12,5 лет;
- по Списку № 2: для мужчин - 17,5 лет, для женщин - 15 лет.
Суть других предложений Центра стратегических разработок заключается в следующем: повысить срок выхода на пенсию до 63 лет для мужчин и женщин постепенно в течение 15 лет, начиная с 2015 г., а работающим гражданам, помимо НДФЛ (13%), выделять 2% в счет будущей пенсии. Государству предлагается направить выручку от приватизации в размере до 0,5% ВВП (в 2010 г. власти продали госимущества на 0,07% ВВП) и часть доходов Фонда национального благосостояния в пенсионную систему.
А. Починок, член Совета Федерации, поддержал предложенный вариант реформы. Он указал, что расчеты Центра показывают стабильность предложенного варианта реформы. Появляется заинтересованность у государства, работодателей, и работников в формировании более активной гражданской позиции по вопросам накопления и выплаты пенсий.
О. Дмитриева, депутат Госдумы, не согласна с позицией Центра стратегических разработок в плане развития накопления пенсионных капиталов в управляющих компаниях
и негосударственных пенсионных фондах. В частности, в ходе передачи «Диалог с Виктором Геращенко» на РБК-ТВ 27 апреля 2011г. она высказала мнение, что для создания в России эффективной пенсионной системы надо отказаться от идеи повышения пенсионного возраста и от обязательных пенсионных накоплений, а также снизить тариф социальных взносов с 30% до 26% или 27%5. Что касается проблемы досрочного выхода на пенсию «по вредности» производства, то её необходимо перекладывать на плечи работодателя - пусть они или улучшают условия труда, или оплачивают досрочную пенсию своим работникам.
По мнению ведущих специалистов и ученых, профессиональная пенсионная система станет одним из институтов защиты от профессиональных рисков.
При переходе к страховому принципу профессионального пенсионного обеспечения списки нужно сократить до 30-50 видов производств и 300-500 наименований профессий. Научное сообщество предлагает решить проблему сокращения списков либо путем оценки фактического состояния здоровья работника (в сочетании с использованием критериев профессионального риска или без таковых), а также в зависимости от условий труда на данном рабочем месте с помощью аттестации рабочих мест, методика которой должна быть единой и утверждаться правительством РФ.
Сокращение количества назначаемых досрочных пенсий возможно путем совершенствования техники, технологии и организации труда, а также постепенного перехода от списков профессий, должностей, работ и производств к установлению объективной взаимосвязи между условиями труда на конкретном рабочем месте и соответствующим понижением пенсионного возраста. В случаях, когда особые условия труда на рабочем месте определяются естественными факторами (например, подземные и подводные работы) или зависят от природных условий региона проживания или трудовой деятельности (Крайний Север и местности, приравненные к нему), необходима компенсация дополнительной нагрузки из госбюджета.
5 Дмитриева О. «Идея повышения пенсионного возраста - это абсурд» // РБК. - 2011. 27 апр. URL: http://top.rbc.ru/economics/27/04/2011/ 583422.shtml
В последние 5-10 лет условия труда на вредных производствах кардинально улучшились вследствие модернизации производства, однако количество досрочников только растет. Финансироваться досрочные пенсии должны за счет отчислений работодателей и субсидий государства, при этом выход на пенсию по вредности можно для большинства профессий сделать на 5 лет позже6.
Итак, реформирование досрочного пенсионного обеспечения по условиям труда и региональным условиям проживания нужно осуществить, во-первых, за счет создания работодателями профессиональных пенсионных систем (ППС) на накопительной основе с сочетанием элементов обязательного и добровольного страхования при участии негосударственных пенсионных фондов (НПФ), либо с участием Пенсионного фонда.
Во-вторых, сформировать страховые механизмы определения права на досрочную профессиональную пенсию работникам, занятым в особых условиях труда, за счет введения обязательных страховых взносов с работодателя и дотаций государства.
В-третьих, массовый профессионально-производственный подход на основе списков профессий и производств должен быть заменен индивидуально-групповыми методами оценки уровня профессиональных рисков определенных профессиональных групп работающих и контрактными формами трудовых договоров на фиксированные периоды времени.
Предлагается исчислять величину понижения пенсионного возраста в месяцах за каждый месяц выработки специального стажа. Например, за каждый год работы в тяжелых условиях труда пенсионный возраст снижать на 6 месяцев.
Введению профессионального пенсионного страхования должна сопутствовать более эффективная система защиты работников от профессиональных рисков, которая является необходимым элементом воспроизводства рабочей силы, используемой во вредных и опасных условиях труда.
6 Зюряев А. Пенсии станут больше, но выходить на отдых придется позже // Комсомольская правда. - 2011. - 14 апр. URL: http://www.kp.ru/ daily/25666.5/827966/
