CC BY
164
УДК 336.276
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ДОЛГОМ В РАЗРЕЗЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОЛГОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНОВ
© 2016
Кирюшкина Анна Николаевна, преподаватель кафедры «Финансы и кредит» Тольяттинский государственный университет (445020, Россия, Тольятти, ул. Белорусская, 14, e-mail: [email protected])
Аннотация. Целью написания данной статьи является рассмотрение практики управления государственным долгом субъекта Российской Федерации в разрезе обеспечения его долговой устойчивости. Актуальность темы заключается в состоянии государственного долга субъектов Российской Федерации, которое характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающимся у отдельных регионов к объему их годовых доходов, неравномерностью графика погашения, наличием значительного объема обязательств перед Российской Федерацией. Поэтому процесс управления государственным долгом на уровне субъекта РФ и отсутствие возможности его абсолютного погашения субъектами РФ предполагает проведение управления государственным долгом с учетом преемственности раннее поставленных базовых целей и задач, сохранения уже сложившихся положительных тенденций для реализации новых возможностей и выявления новых путей его снижения в условиях высокой сложности, неопределенности и динамичности социально- экономического развития.. В статье определено, что в настоящее время оптимизация управления государственным долгом должна проявляться в определении путей его совершенствования и перспектив развития, что учитывает: планирование заимствований и ассигнований на платежи по долгу в соответствии с бюджетной политикой субъекта, контроль и оценка рисков, возникающих в сфере долговых обязательств, активные операции с долговыми обязательствами в целях снижения расходов по долгу, совершенствования структуры долга, развития вторичного рынка долговых инструментов субъекта, установление и поддержание эффективного диалога с инвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынка субфедерального долга. В результате проведения исследования автором данной статьи предложен комплекс мер совершенствования практики управления государственным долгом субъекта РФ.
Ключевые слова: долговая устойчивость субъектов РФ, государственный долг, долговая политика, управление государственным долгом, практика управления государственным долгом, долговой рынок, внутренний долг субъектов РФ
WAYS OF IMPROVING THE DEBT MANAGEMENT PRACTICES BY PROVIDING DEBT
SUSTAINABILITY OF THE REGIONS
© 2016
Kiryushkina Anna Nikolaevna, lecturer of the chair «Finance and Credit» Togliatti State University (445020, Russia, Togliatti, street Belorusskaya, 14, e-mail: [email protected])
Abstract. The purpose of writing this article is to consider the Russian Federation public debt management practices in the context of ensuring the sustainability of its debt. Background is in a state of public debt of the Russian Federation, which is characterized by a significant amount of accrued liabilities, approaching from certain regions to the volume of their annual income, non-uniformity of the repayment schedule, the presence of a significant amount of obligations to the Russian Federation. Therefore, public debt management process at the level of the RF subject and the absence of the possibility of its absolute maturity RF subjects involves a public debt management, taking into account the continuity of the early set of basic goals and objectives of preserving already existing positive trends for new opportunities and identify new ways to reduce it in a high complexity, uncertainty and dynamic social and economic development .. in the article it is determined that the current optimization of the management of public debt should be shown in identifying ways to improve it and the prospects for development, which takes into account: planning borrowings and appropriations for payments on the debt in accordance with the budgetary policy subject, monitoring and assessment of risks arising in the area of debt, active operations with debt in order to reduce the cost of debt, improve the debt structure, the development of the secondary market of debt instruments subject to establish and maintain an effective dialogue with the investment community, the promotion of the national market of sub-federal debt. As a result of research by the author of this article proposed a series of measures improving public debt management practices of the subject of the Rf.
Keywords: debt sustainability of the RF subjects, public debt, debt policy, public debt management, public debt management practices, the debt market, the domestic debt of the RF subjects
В настоящее время наблюдается тенденция роста государственного долга субъектов Российской Федерации. При этом за последние пять лет внутренний долг субъектов РФ вырос практически в 3,5 раза. Повышение уровня долговой нагрузки является существенным риском для исполнения региональных бюджетов при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов. Поэтому особый интерес представляет управление государственным долгом в разрезе обеспечения долговой устойчивости субъектов.
Развитие производственных и экономических отношений в обществе предопределили большой научный интерес к проблемам управления государственным долгом, изучению методологических и методических особенностей региональной долговой политики, которые нашли свое отражение в работах А.П. Вавилова, A.B. Дорождеева, В.А. Кабашкина, Л.Н.Лыковой, Л.В. Стахович и др.
Несмотря на многогранность теоретических и практических подходов к изучению вопросов долговой политики и управления государственным долгом на уров-
не субъектов РФ, практически ни один исследователь не рассматривает пути совершенствования практики управления долгом, направленные на обеспечение долговой устойчивости регионов.
В связи с этим необходимым видится обозначить пути совершенствования практики управления долгом, направленные на обеспечение долговой устойчивости регионов, в том числе формулировка рекомендаций и в области структурного регулирования государственного долга субъектов Российской Федерации.
Состояние государственного долга субъектов Российской Федерации характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающимся у отдельных регионов к объему их годовых доходов, неравномерностью графика погашения, наличием значительного объема обязательств перед Российской Федерацией и существенной долей краткосрочных обязательств в структуре долга [1]. В связи с этим важной задачей становится определение оптимального набора инструментов заимствований, благоприятных для привлечения заемных ресурсов, моментов выхода на рынок,
непосредственное осуществление заимствований. Для решения задачи оптимизации источников заемного финансирования должны анализироваться все возможные риски и предполагаемая стоимость заимствований [2].
В настоящее время в структуре долговых обязательств регионов преобладают кредиты, полученные от иностранных банков и кредитных организаций. Использование данного долгового инструмента подвергает субъекты существенным рискам[3]. Однако есть регионы, которые проводят взвешенную долговую политику, обеспечивая высокую долговую устойчивость, оптимальную структуру государственного долга и низкие расходы по его обслуживанию[4].
Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-экономического развития публично-правовых образований[5].
Наблюдаемое состояние процесса управления государственным долгом на уровне субъекта РФ и отсутствие возможности его абсолютного погашения субъектами РФ предполагает проведение управления государственным долгом с учетом преемственности раннее поставленных базовых целей и задач, сохранения уже сложившихся положительных тенденций для реализации новых возможностей и выявления новых путей его снижения в условиях высокой сложности, неопределенности и динамичности социально- экономического раз-вития[6,7,8].
Как отмечено в «Рекомендациях по проведению субъектами ответственной долговой политики», управление государственным долгом охватывает следующие взаимосвязанные направления деятельности[1]:
а) бюджетное планирование объема госдолга и расходов на его обслуживание;
б) осуществление заимствований и проведение операций с долговыми обязательствами, направленных на оптимизацию структуры госдолга и сокращение расходов на его обслуживание;
в) организация учета долговых обязательств и операций с долгом, исполнение долговых обязательств в соответствии с платежным графиком;
в) поддержание постоянного диалога с инвестиционным сообществом, реализация комплекса мер по развитию рынка субфедерального долга.
Вместе с этим, в «Основных направления долговой политики Российской Федерации на 2013-2015 гг.» выделяют схожие по своей сущности перспективные направления осуществления долговой политики субъектов Российской Федерации, которые позволяют сформировать основные направления возможного совершенствования управления государственным долгом субъекта Российской Федерации [9,10,11].
Основные направления совершенствования управления государственным долгом, выделенные нами, схематично представлены на рисунке 1.
Особенно следует отметить такие направления, как переход от практики привлечения кредитов к облигационным займам и создание резервного фонда субъекта РФ, что обусловлено приоритетами осуществляемой государственной долговой политики РФ на 2013-2015 годы.
Переход от практики привлечения кредитов к облигационным займам позволит сэкономить на расходах по обслуживанию государственного долга за счет более низких ставок доходности для бюджета вследствие рыночного ценообразования. Кроме того, облигационные займы, как правило, предусматривают более длинные сроки погашения, что является их преимуществом перед всеми другими долговыми обязательствами и позволяет скорректировать график платежей на более благоприятный период с учетом перспектив социально-экономиче-120
ского развития соответствующих территорий и экономики России в целом.
Использование данного долгового инструмента нацелено на оздоровление экономики региона за счет оптимизации структуры регионального долгового портфеля. Однако, к такому виду долгового обязательства обращается лишь 1/3 субъектов РФ, что обусловлено сложным механизмом подготовки эмиссии и размещения облигационных займов. В качестве причин такого поведения следует выделить также снижение кредитного рейтинга, что соответственно отражается на спросе со стороны инвесторов. Кроме того, наряду с низким уровнем информационной грамотности, увеличивается рискованность заимствований и, как следствие, их стоимость. Отчасти такое положение дел связано с попытками ранее использовать облигационные займы, которые не увенчались успехом либо привели к принудительному воздействию со стороны органов государственной власти - к покупке их лицами, проживающими на соответствующей территории.
Рис. 1 - Основные направления совершенствования управления государственным долгом субъекта Российской Федерации
В свою очередь, создание резервного фонда субъекта РФ в качестве своеобразной «подушки безопасности» рассматривается как превентивная мера со стороны Федерации по отношению к зависимости бюджетов субъектов РФ от общеэкономической конъюнктуры и от места регистрации крупнейших налогоплательщиков. По данным Министерства финансов РФ, формирование такого фонда наблюдается в 2013 году у 28 субъектов, в 2014 году у 32, а в 2015 году у 35 и, как правило, составляет не более 1 % объема расходов бюджета. В качестве стимула развития данного направления предусмотрено направлять средства резервного фонда в банки под проценты.
Для выполнения задач по совершенствованию управления государственным долгом субъекта РФ требуется разработка комплекса мер, которые включают такие основные составляющие как:
- планирование заимствований и ассигнований на платежи по долгу в соответствии с бюджетной политикой субъекта;
- контроль и оценка рисков, возникающих в сфере долговых обязательств;
- активные операции с долговыми обязательствами в целях снижения расходов по долгу, совершенствования структуры долга, развития вторичного рынка долговых инструментов субъекта;
- установление и поддержание эффективного диалога с инвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынка субфедерального долга.
Во многих субъектах РФ разработаны и приняты различные законы, концепции и программы, связанные с управлением государственным долгом и долговой полиКарельский научный журнал. 2016. Т. 5. № 4(17)
тикой[12,13,14]. Как правило, им присущ обобщенный характер. Однако в некоторых регионах устанавливаются целевые показатели, которые в результате планируется достичь, то есть так называемые ориентиры.
В условиях наметившегося роста государственного долга по субъектам РФ и более активного использования заемных средств, с приоритетом их рыночного характера, дальнейшее развитие системы управления государственным долгом требует нового подхода к методическому обоснованию принимаемых органами государственной власти решений, который позволил бы оптимизировать процесс управления и описывал четкие правила, как именно должны применяться различные методы управления на каждом этапе с точки зрения проведения качественной и эффективной долговой политики в сложившихся социально-экономических условиях [15,16,17].
Оптимизация управления государственным долгом должна проявляться в определении путей его совершенствования и перспектив развития с точки зрения достижения следующих результатов:
-сдерживание роста объема государственного внутреннего долга субъектом РФ;
-использование наиболее благоприятных на соответствующем временном периоде источников, форм и инструментов заимствований;
-удешевление как имеющихся, так и вновь привлеченных долговых обязательств;
-совершенствование инструментов регулирования долговыми обязательствами;
-обеспечение постоянного доступа субъекта РФ к внутренним источникам заемного капитала на приемлемых условиях;
-поддержание и укрепление финансовой устойчивости региона как надёжного заемщика;
-совершенствование системы мониторинга долговых обязательств и постоянного контроля за верхним пределом государственного долга субъекта РФ, а также дальнейшее совершенствование правовых основ в области управления долгом.
Однако широкий спектр задач невозможно решить в пределах одного финансового года. В качестве основы совершенствования управления государственным долгом следует принимать разработку стратегии, позволяющей сформировать основные направления действия органов государственной власти в части принятия взвешенных решений с точки зрения непосредственной платежеспособности субъекта РФ и его доходного потенциала по реализации установленного плана в виде бюджета[18-26].
Итак, на наш взгляд, при осуществлении управления государственным долгом органами государственной власти должен учитываться ряд закономерностей, позволяющих оптимизировать долговой портфель субъекта с учетом его диверсификации по стоимости и срочности.
В качестве основополагающего правила управления государственным долгом субъекта РФ следует обозначить, что уточнение показателей программ государственных внутренних заимствований не должно приводить к увеличению верхнего предела государственного долга, дефицита бюджета и расходов на обслуживание государственного долга, размер которых предусмотрен за- коном о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Контрольным мероприятием исполнения в данном случае будет являться мониторинг динамики изменения уточнений, вносимых в бюджет, в сравнении с первоначальной его редакцией, что позволит выявить отклонения и судить о качестве осуществляемого прогнозирования.
Именно посредством применения стадии прогнозирования, можно осуществить совершенствование управления государственным долгом и скоординировать долговую политику таким образом, что она будет отвечать
реалистичности и действенности с точки зрения достижения поставленных целей и задач. В результате прогнозирование должно стать инструментом согласования и интеграции решений в части осуществления бюджетного процесса с точки зрения поддержания устойчивости и сбалансированности исполнения бюджета.
При осуществлении операций по привлечению необходимо:
а) учитывать экономические возможности по мобилизации ресурсов, текущую и ожидаемую конъюнктуру на финансовых рынках, а также выявлять тенденции уязвимости и зависимости от конъюнктуры долгового рынка и ухудшения финансового положения субъекта РФ как заемщика;
б) организовывать информационное взаимодействие с потенциальными кредиторами и расширять их круг;
в) минимизировать расходы на обслуживание долговых обязательств и не ухудшать структуру рисков относительно исходного состояния государственного долгового портфеля при привлечении новых долговых обязательств;
г) полностью отказаться от привлечения заимствований, условия размещения которых, отличаются от фактических планов и намерений по обслуживанию и погашению этих обязательств;
д) объемы привлечения заимствований распределять в течение года планомерно таким образом, чтобы снизить риск ухудшения условий заимствований;
е) привлекать новые заимствования только на финансирование капитальных расходов;
ж) установить тесную взаимосвязь принятия решений о заимствованиях с реальными потребностями бюджета в привлечении новых заимствований и оптимизацией использования средств бюджета;
з) выявлять в результате мониторинга также новые возможности по улучшению структуры долга, проявляющиеся в перекредитовании на более выгодных условиях, инициатором которых является заемщик.
На этапе осуществления операций по погашению долговых обязательств необходимо: использовать в качестве источника погашения желательно преимущественно только налоговые и неналоговые доходы бюджета; выстраивать график погашения таким образом, чтобы не более 1/3 величины имеющейся задолженности по государственному долгу на начало финансового года погашалось в соответствующем годовом периоде; рассматривать использование такого метода управления, как долго- срочное погашение только при условии, что оно не осуществляется в связи с перекредитованием на более выгодных условиях и исполнение бюджета осуществляется с профицитом.
На операции по сокращению долга необходимо накладывать ограничения, поскольку непродуманные действия могут привести к дополнительным расходам бюджета на обслуживание долга, не предусмотренным бюджетом на соответствующий год, а также к выводу денежных ресурсов из финансовой системы субъекта РФ. Осуществление такой работы со стороны органов власти позволяет реально оценивать возможности бюджета и прогнозировать дальнейшее формирование государственного долга в части динамики возможных темпов его роста.
При осуществлении операций по обслуживанию долга необходимо взаимодействие с кредиторами с целью выявления возможностей экономии и снижения стоимости за счет: проведения работы по направлению возможности предоставления кредитных ресурсов на основании открытия кредитной линии; рассмотрения возможности и целесообразности замены части краткосрочных кредитов на инструменты долгосрочного кредитования (в частности государственные облигации), что способствует стабилизации финансовой си- стемы в среднесрочном периоде, а также позволяет снизить риски при применении перекредитования в случае резкого роста про-
центных ставок по кредитам от кредитных организаций; транширования заимствований, то есть осуществление погашения не единовременно, а частями, что в отличие от использования метода единовременного погашения позволяет сэкономить на процентах; проведения работы с биржевыми площадками по процедуре листинга.
Стратегии управления долгом, чрезмерно «опирающиеся» на краткосрочный долг, заимствования в иностранной валюте или обязательства с плавающей ставкой, общепризнаны как весьма рискованные. Отсутствие доступа субъекта к внутреннему рынку долговых обязательств, неоправданная зависимость от бюджетных кредитов лишает заемщика практической возможности выработать и придерживаться эффективной стратегии управления государственным долгом.
Следование указанным рекомендациям позволит субъекту снизить риски, связанные с долговыми обязательствами, уменьшить стоимость заимствований, повысить самостоятельность, эффективность и прозрачность проводимой долговой политики, расширить инве-сторскую базу.
Описанные меры и варианты управления государственным долгом позволят обоснованно и своевременно реагировать на возникающие кризисные явления, что повысит управляемость бюджета субъекта РФ и решит проблемы несбалансированности его исполнения. При этом возможность их реализации непосредственно должна соотноситься с особенностями бюджетной и долговой ситуации в конкретном субъекте РФ.
Таким образом, для совершенствования практики управления государственным долгом субъекта РФ, нами предлагается разработка комплекса мер, которые включают такие основные составляющие как:
- планирование заимствований и ассигнований на платежи по долгу в соответствии с бюджетной политикой субъекта;
- использование наиболее благоприятных на соответствующем временном периоде источников, форм и инструментов заимствований;
- создание резервного фонда субъекта РФ в качестве своеобразной «подушки безопасности»;
- переход от привлечения иностранных кредитов и займов к бюджетным кредитам и облигационным займам;
- осуществление заимствований и проведение операций с долговыми обязательствами, направленных на оптимизацию структуры госдолга и сокращение расходов на его обслуживание;
- обеспечение постоянного доступа субъекта РФ к внутренним источникам заемного капитала на приемлемых условиях;
- совершенствование системы мониторинга долговых обязательств и постоянного контроля за верхним пределом государственного долга субъекта РФ, а также дальнейшее совершенствование правовых основ в области управления долгом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. «Методические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по совершенствованию системы управления государственным и муниципальным долгом 2006-2008». - Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016. -URL: http://www.minfin.ru (дата обращения: 01.11.2016)
2. «Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014гг. -Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016. - URL: http://www.minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
3. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации «Аудит эффективности долговой политики». - Официальный сайт Счетной палаты РФ, 2016. -URL:http://www.ach.gov.ru/upload/uf/c64/.pdf/ (дата обращения: 01.06.2016)
4. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 122
31.07.1998, №145-ФЗ (ред. от 23.05.2016, с изм. от 02.06.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2016) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 01.11.2016)
5. Солдаткин С.Н. Методологические подходы к оценке качества управления долгом органов власти субъектов Российской Федерации// Солдаткин С.Н./ Теория и практика общественного развития. - 2014. - №9.
6. «Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики». - Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016. - URL: http://www. minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
7. «Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации по долгосрочному бюджетному планированию» -Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016. - URL: http://www.minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
8. Бабич И.В. Формирование долговой политики и управления внутренним долгом субъекта Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук: 08.00.10 / Бабич Ирина Владимировна; Саратов,-2012. с.34-37
9. Пахомов С.Б. Управление долгом регионов и муниципалитетов России. Институциональные формы, механизмы, технологии.// Под ред. Пахомова С.Б.- М.: «ЮНП», - 2009. - с. 21
10. Гарькавый С. М. Механизмы совершенствования методического и организационного обеспечения управления государственным долгом.// Гарькавый С.М.
- Бюджет. - 2008. - № 11. - с. 31-33
11. Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. - Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2014. - URL: http://www. minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
12. Козельский В.Н. Влияние долговой нагрузки на состояние и направление развития регионов / Козельский В.Н. // Финансы и кредит. - 2014. - № 8. - с. 46-48.
13. Савинова Е.В. Управление государственным долгом субъектов Российской Федерации // Савинова Е.В./ ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева». - Приволжский научный вестник.
- 2016.-№ 2.- с. 82
14. Чернышева Т.Ю. Модели управления государственным долгом // Финансы и кредит. - 2007. - № 24.
- с. 42
15. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. -Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016.- URL: http://www.minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
16. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. -Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016. - URL: http://www.minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
17. Коваленко О. Г. Дефиниция понятия денежные потоки // О.Г. Коваленко. - Молодой ученый. - 2009. -№2. - С. 56-60
18. Курилова А.А., Осадчикова Е.В. О направлениях инвестиционной деятельности Самарской области // А.А. Курилова, Е.В. Осадчикова. - Финансы России в условиях глобализации: материалы всероссийского круглого стола с международным участием, приуроченного ко «Дню финансиста - 2016». Воронежский экономико-правовой институт. - 2016. - С. 109-114
19. Климук В.В., Анаева З.К., Юрина В.С. Методика оценки и анализа динамики устойчивости экономического развития регионов // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2015. № 2. С. 33-36.
20. Тимофеев Р.А., Шлычков В.В., Алафузов И.Г. Актуальные вопросы функционирования региона как социально-экономической системы // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 3. С. 63-70._
21. Кайтанский И.С. Оценка элементов социально-экономической системы региона в аспектах модернизации экономики // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2015. № 1 (10). С. 61-64.
22. Медведева О.Е., Макшанова Т.В. Преимущества и недостатки создания мегарегулятора на финансовом рынке России // О.Е. Медведева, Т.В. Макшанова // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. - 2013. № 3 (25). - С.353-356
23. Мустяца В.М. Инвестиционно-инновационный потенциал как основа развития экономики региона // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2015. № 1 (10). С. 95-97.
24. Государственный долг субъектов Российской Федерации. - Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2016. - URL: http://www. minfin.ru / (дата обращения: 01.11.2016)
25. Кайтанский И.С. Инфраструктурное развитие регионов в условиях ограниченного бюджетного обеспечения // Балтийский гуманитарный журнал. 2015. № 1 (10). С. 172-174.
26. Хайруллов Д.С., Гараев И.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития региона в современных условиях // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 126-133.
