CC BY
245
ДОЛГОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ СУБЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ К.О. Тарба, магистр
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Россия, Москва)
Аннотация. В настоящей статье рассмотрены основные проблемы долговой устойчивости субъектов Российской Федерации. Целью статьи является анализ государственного долга субъектов Российской Федерации и выработка предложений по совершенствованию долговой политики. Проанализирована динамика долга в период с 2011 по 2016 гг. Представлены рекомендации по оптимизации долговой политики субъектов Российской Федерации. Предложена модель для ориентира субъектов при составлении плана заимствований. Определены пути совершенствования управления государственным долгом.
Ключевые слова: долговая устойчивость, субъекты Российской Федерации, сбалансированность бюджета, дефицит бюджета, государственный долг, доходы бюджета, расходы бюджета, валовой региональный продукт.
В современной экономической литературе значительное внимание уделяется изучению сущности долговой устойчивости, но на сегодня нет четкого определения данного понятия. Предлагается рассмотреть данный термин с точки зрения различных подходов и определений и вывести умозаключение исходя из специфики мнений. Мировой финансовый кризис, начавшийся еще в 2008 году, продемонстрировал, что показатели долговой устойчивости не пустые статистические данные, а непосредственные элементы эффективного управления задолженностью государства [1].
В отечественной литературе под долговой устойчивостью субъекта Российской Федерации принято понимать такое состояние его бюджетной системы, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определенных нормативов, а осуществляемые субъектом заимствования строятся исходя из оптимальной структуры и максимального использования возможностей долговых инструментов [2].
Эксперты Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка под долговой устойчивостью понимают такое состояние, при котором накопленный государственный долг может быть обслужен в любой момент времени [3].
По мнению зарубежных авторов, а именно Бланшара и Ван Риета, оптималь-
ный уровень внешнего долга, это такой уровень долга, который позволяет хозяйствующему субъекту, в отсутствие неожиданных внешних потрясений, стремиться к равновесию. То есть под устойчивостью понимают следующее: накопленный государственный долг должен быть обслужен в любое время. Это требует от бюджета платежеспособности и ликвидности.
Обобщив мнения отечественных и зарубежных авторов можно сформулировать следующее определение. Долговая устойчивость - это экономическое состояние бюджетов публично-правовых образований, при котором оно способно в прогнозные сроки обеспечить исполнение принятых обязательств, без существенных изменений условий заемной политики, исходя из оптимальной структуры долгового портфеля и установленных нормативных ограничений.
В редакции Бюджетного кодекса 2016 года произошли новации в части оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации. В частности, определены базовые показатели долговой устойчивости и их пороговые значения: отношение госдолга к общему объему доходов бюджета - не более 100% (не более 50% для субъектов с существенной долей межбюджетных трансфертов); годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета - не более 20%; доля расходов на обслуживание гос-
долга в общем объеме расходов бюджета -не более 10%, а также доля краткосрочных обязательств в общем объеме долга учитывается при мониторинге состояния долговой устойчивости. На основании предельных значений, регламентируемых за-
коном, Минфином России предложена градация регионов по степени долговой устойчивости, которая, по планируемым данным, будет принята к расчету только к 2019 году (табл. 1).
Таблица 1. Градация регионов по степени долговой устойчивости
Показатель Высокая долговая устойчивость Средняя долговая устойчивость Низкая долговая устойчивость
Отношение госдолга к общему объему доходов бюджета < 50% / < 25% - для высокодотационных субъектов 50-85% / 25-45% - для высокодотационных субъектов > 85% / >45% - для высокодотационных субъектов
Доля расходов на обслуживание госдолга в общем объеме расходов бюджета менее 5 % 5-8% более 8%
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета < 13% 13-18% > 18%
Примечание: источник Министерство финансов Российской Федерации
Также, в зависимости от отнесения за- устойчивости, разработаны следующие емщика к той или иной группе долговой требования (табл. 2).
Таблица 2. Требования к заемщикам в зависимости от группы долговой устойчивости
Требования и ограничения Группа A (высокая долговая устойчивость) Группа В (средняя долговая устойчивость) Группа С (низкая долговая устойчивость)
Разработка основных направлений долговой политики (ОНДП) + + +
Представление проекта ОНДП в Минфин, финорган субъекта - + +
Заимствования на финансирование дефицита бюджета + + -
Согласование программ заимствований и гарантий с Минфином, финор-ганом субъекта - + +
Возможность получения бюджетных кредитов + + + (целевые кредиты)
Предельный объем заимствований ограничен суммой, направляемой на погашение долговых обязательств - - +
Возможность выпуска ценных бумаг, получения банковских кредитов + + (кредиты от КО в случае рефинансирования долга по ранее привлеченным кредитам)
Реализация плана восстановления платежеспособности - - +
Примечание: источник Министерство финансов Российской Федерации
Согласно расчёту долговой устойчиво- ном, к «группе А» с высокой долговой ус-сти по Методике предложенной Минфи- тойчивостью на 2015 год относится поряд-
ка 19 регионов, к «группе В» со средней долговой устойчивостью - 52 региона и к «группе С» с низкой долговой устойчивостью - 14 регионов. Минфином России составлены рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политике.
Существуют методики определения уровня долговой устойчивости и в научной литературе. Методика оценки оптимального размера государственного долга субъекта Российской Федерации, разработанная Ермаковой Е.А., более подробная и содержит оценку двух групп критериев: количественные и качественные. [4]. Модель оценки количественных критериев оптимальности долговой политики субъекта Российской Федерации включает:
- оценку долговой нагрузки и устойчивости субъекта Российской Федерации;
- оценку обслуживания госдолга субъекта Российской Федерации;
- структурную оценку государственного долга субъекта Российской Федерации.
Используемые показатели могут послужить основой для заключений и выводов относительно оптимального размера государственного долга субъекта Федера-
ции. При этом каждый показатель должен отражать непосредственный результат и давать характеристику эффективности долговой политики субъекта Российской Федерации и оптимальному размеру его госдолга [5].
Удвоение государственного долга субъектов Российской Федерации за относительно небольшой период времени и его увеличение до 2,2 трлн руб. в конце 2016 г. сигнализирует о том, что регионы вошли в гораздо более жесткий режим формирования бюджетов, при котором налоговые и неналоговые доходы, перечисляемые федеральные межбюджетные трансферты не позволяют покрывать существующие виды расходных обязательств (рис. 1) [6]. Экономические санкции и напряженная обстановка во взаимоотношениях европейских стран и России показали проблемы развитости внутреннего рынка страны, что должно послужить стимулом, чтобы переосмыслить приоритеты финансовой политики регионов. Сложившаяся внешнеполитическая ситуация должна подтолкнуть регионы к развитию ключевых отраслей и повышению эффективности использования внутренних ресурсов.
Динамика государственного долга субъектов Российской Федерации с 01.01.2011 _по 01.10.2016 (трл.р)_
■ ГЦБ субъектов РФ ■ Кредиты от кредитных организаций
■ Госгарантии субъектов РФ ■ Бюджетные кредиты
■ Иные обязательства
Рис. 1. Структура госдолга субъектов России (01.01.2011 - 01.10.2016 гг.)
Примечание: Составлено автором по данным Министерства Финансов Российской Федерации
Согласно проведенному анализу, доходы консолидированного бюджета с 2011 по 2016 год увеличились на 18%, при этом объем расходов увеличился на 39%. Объем долговых обязательств 01.01.2011 составил 1,095 трлн. руб., тогда как в 2016 году 2,264 трлн. руб. (т.е. увеличение объема на 106,7%). Анализ структуры показал, что в
общем объеме задолженности преобладают бюджетные кредиты (48,2%) и кредиты от кредитных организаций (28,8%). До 2012 года в структуре задолженности преобладали кредиты от кредитных организаций. Данный инструмент является довольно дорогим, что повлекло за собой еще большую закредитованность регионов.
Была поставлена цель заменить коммерческие кредиты на бюджеты. На данный момент процентная ставка по бюджетному кредиту составляет 0,1%.
Существующие и используемые в настоящее время индикаторы устойчивости государственного долга субъектов Российской Федерации, можно рассматривать как результат развития понятия долговой устойчивости и методов ее анализа за последние несколько лет. Применим модель определения долговой устойчивости,
предложенную Минфином России, к нескольким регионам и определим, к какой группе долговой устойчивости они относятся. Выборка регионов производилась исходя из суммы налоговых и неналоговых доходов. Были определены следующие регионы: Новгородская область, Республика Бурятия и Астраханская область.
В таблице 3 представлены данные за 2015 год, необходимы для расчета долговой устойчивости, а далее расчет показателей долговой устойчивости (табл. 4).
Таблица 3. Данные из бюджетов за 2015 год
Показатель Новгородская область Астраханская область Республика Бурятия
Нал/ненал доходы 19421261,6 2343298,1 22154461,2
Субвенции 1913696,2 1735536,7 349507,2
Дотации 912154,7 3097117,1 15194624
Расходы всего 25640979,5 34423963,3 47192451,9
Расходы на обслуживание 1068464,9 2132890,5 291254,4
Долг 15439196,1 26099843,1 10124895,1
Погашение 8516000 18563180 172375,9
Примечание: источник официальный сайт Федерального Казначейства
Таблица 4. Расчет показателей долговой устойчивости
Показатели Новгородская область Астраханская область Республика Бурятия
Отношение госдолга к общему объему доходов бюджета 79% 111% 46%
Доля расходов на обслуживание госдолга в общем объеме расходов бюджета 5% 7% 1%
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета 47% 78% 6%
Примечание: составлено автором на основании расчетов
Все показатели долговой устойчивости Республики Бурятия находятся в рамках предельных значений установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Значительно хуже выглядят оценочные показатели долговой устойчивости в Астраханской и Новгородской областях. Там, так же в 2015 году преобладал рыночный долг, однако, в 2016 году за счет рефинансирования коммерческих кредитов соотношение в Астраханской области коммерческих и бюджетных кредитов
почти сравнялось, а в Новгородской области коммерческие кредиты составили лишь 35% от общего объема заимствований против 49,5 в 2015 году.
Исходя из вышеприведённых расчетов можно сделать вывод о том, что Республика Бурятия относится к классу заемщиков с высокой долговой устойчивостью, Новгородская область - со средней долговой устойчивостью, а Астраханская область -с низкой долговой устойчивостью (табл. 5).
Таблица 5. Градация регионов по степени долговой устойчивости
Высокая долговая устойчивость Республика Бурятия
Средняя долговая устойчивость Новгородская область
Низкая долговая устойчивость Астраханская область
Примечание: составлено автором
По мнению автора, у регионов есть реальный потенциал для наращивания доходов. Субъекты Российской Федерации, занявшие активную позицию в поисках доходных источников и сдерживании роста бюджетных расходах находятся в заведомо выигрышной ситуации. Многие регионы не спешат оптимизировать доходы и расходы, что, в свою очередь, требует от регионов не всегда популярных решений. Многие не спешат их принимать. К примеру, не все субъекты наращивают доходную базу, используя весь спектр возможностей, предоставленных законодателем. В частности, это касается введения налога, исчисляемого от кадастровой стоимости объектов коммерческой недвижимости, торгового сбора. Тем самым доходная часть у региона не наращивается, а расходы растут. Регионы, отказавшиеся контролировать свои расходы, двигаются по спирали вниз. Основной задачей регионов является задействование всех своих ресурсов для решения возникающих финансовых проблем. Выровнять положение регионов опираясь лишь на решения центра невозможно, необходимо полноценное наращивание экономического и инвестиционного потенциала.
Для обобщения рекомендаций по оптимизации долговой политики, нами предложена модель для ориентира субъектов при составлении плана заимствований. Данная модель описывает цель и задачи заимствований и предусматривает расчет целевых показателей для их оценки. На наш взгляд, целью заимствований является их эффективность, т.е. долг, ориентированный на результат. Цель определяет следующие задачи:
- оптимизация структуры долга и минимизация затрат на его обслуживание;
- осуществление учета факторов, способствующих сокращению рисков, связанных с заимствованиями;
- принятие решений о заимствованиях на основе расчета реальных потребностей бюджета субъекта Российской Федерации в привлечении заемных средств;
- сокращение объема государственного долга, при недопущении секвестра расходных обязательств;
- соблюдение законодательных ограничений;
- заемная политика субъектов Российской Федерации должна стать драйвером для роста возможностей в частном секторе;
- осуществление заимствований преимущественно на капитальные расходы.
При этом, должны быть рассчитаны следующие целевые показатели:
- отношение госдолга к объему налоговых и неналоговых доходов бюджета;
- доля расходов в обслуживании госдолга в общем объеме расходов бюджета;
- отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета;
- доля краткосрочных обязательств в составе долга;
- отношение темпов прироста долга к темпам прироста ВРП в прогнозе.
Для выполнения задач по совершенствованию управления
государственным долгом субъектов требуется разработка комплекса мер, включающих такие основные
составляющие как:
- планирование заимствований и ассигнований на платежи по долгу в соответствии с бюджетной политикой субъекта;
- контроль и оценка рисков, возникающих в долговых обязательствах;
- активные операции с долговыми обязательствами для снижения расходов на долг, развитие структуры долга и вторичного рынка долговых инструментов;
- установление и поддержание
эффективного диалога с инвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынка субфедерального долга.
Во многих субъектах Российской Федерации разработаны и приняты различные законы, концепции и программы, связанные с управлением государственным долгом и долговой политикой [7]. Как правило, им присущ обобщенный характер. Но в некоторых регионах устанавливаются целевые показа-
тели, планируемые достичь в результате, это так называемые ориентиры.
На рисунке 2 представлены основные направления совершенствования
управления долгом, на которые должны ориентироваться субъекты в России.
Рис. 2. Основные направления совершенствования управления государственным долгом
Примечание: Составлено автором
Переход от практики привлечения кредитов к облигационным займам позволит сэкономить на расходах по обслуживанию государственного долга за счет более низких ставок доходности для бюджета вследствие рыночного ценообразования. Кроме того, облигационные займы, как правило, предусматривают более длинные сроки погашения, что является их преимуществом перед всеми другими долговыми обязательствами и позволяет скорректировать график платежей на более благоприятный период с учетом перспектив социально-экономического развития соответствующих территорий и экономики России в целом. Использование данного долгового инструмента нацелено на оздоровление экономики региона за счет оптимизации структуры
регионального долгового портфеля. Однако, к такому виду долгового обязательства обращается лишь 1/3 субъектов Российской Федерации, что обусловлено сложным механизмом подготовки эмиссии и размещения облигационных займов. В качестве причин такого поведения следует выделить также снижение кредитного рейтинга, что соответственно отражается на спросе со стороны инвесторов [8]. Кроме того, наряду с низким уровнем информационной грамотности, увеличивается рискованность заимствований и, как следствие, их стоимость. Отчасти такое положение дел связано с попытками ранее использовать облигационные займы, которые не увенчались успехом. В свою
очередь, создание резервного фонда субъекта Российской Федерации в качестве своеобразной «подушки безопасности» рассматривается как превентивная мера со стороны Федерации по отношению к зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации от
общеэкономической конъюнктуры и от места регистрации крупнейших налогоплательщиков. По данным Министерства финансов Российской Федерации, формирование такого фонда наблюдается в 2013 году у 28 субъектов, в 2014 году у 32, а в 2015 году у 35 и, как правило, составляет не более 1% объема расходов бюджета. В качестве стимула развития данного направления предусмотрено направлять средства резервного фонда в банки под проценты.
Оптимизация управления государственным долгом должна проявляться в определении путей его совершенствования и перспектив развития с точки зрения достижения следующих результатов:
- сдерживание роста объема государственного внутреннего долга субъектом Российской Федерации;
- использование наиболее благоприятных на соответствующем временном периоде источников, форм и инструментов заимствований;
- удешевление как имеющихся, так и привлеченных долговых обязательств;
- совершенствование инструментов регулировки долговыми обязательствами;
- обеспечение постоянного доступа субъекта Российской Федерации к внутренним источникам заемного капитала на приемлемых условиях;
- поддержание и укрепление финансовой устойчивости региона как надёжного заемщика;
- совершенствование системы мониторинга долговых обязательств и постоянного контроля за верхним пределом государственного долга субъекта Российской Федерации, а также дальнейшее совершенствование правовых основ в области управления долгом.
Однако широкий спектр задач невозможно решить в пределах одного финансового года. В качестве основы совершенствования управления государственным долгом следует принимать разработку стратегии, позволяющей сформировать основные направления действия органов государственной власти в части принятия взвешенных решений с точки зрения непосредственной платежеспособности субъекта Российской Федерации и его доходного потенциала по реализации установленного плана [9].
В качестве основополагающего правила управления государственным долгом субъекта Российской Федерации следует обозначить, что уточнение показателей государственных внутренних
заимствований не должно приводить к увеличению верхнего предела государственного долга, дефицита бюджета и расходов обслуживание государственного
долга, размер которых законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Контрольным мероприятием исполнения в данном случае будет являться мониторинг динамики изменения уточнений, вносимых в бюджет, в сравнении с первоначальной его редакцией, что позволит выявить отклонения и судить о качестве осуществляемого прогнозирования. Именно посредством
применения стадии прогнозирования, можно осуществить совершенствование управления государственным долгом и скоординировать долговую политику таким образом, что она будет отвечать реалистичности и действенности с точки зрения достижения поставленных целей и задач. В результате прогнозирование должно стать инструментом согласования и интеграции решений в части осуществления бюджетного процесса с точки зрения поддержания устойчивости и сбалансированности исполнения бюджета.
Для сохранения государственного долга на экономически безопасном уровне, требуется постоянный мониторинг за уровнем задолженности и принятие своевременных мер исходя из результатов мониторинга. Сформировавшийся текущий уровень государственного долга субъектов Российской Федерации говорит о том, что политика дальнейшего наращивания государственного долга может привести к кардинальному ухудшению долговой устойчивости и увеличению долговой нагрузки. Поэтому, особенно важным становится проведение эффективной долговой политики региональными органами власти. При дальнейшем наращивании государственного долга, долговая устойчивость субъектов не сможет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга. Вместе с этим, стоит отметить высокую зависимость региональной экономики от различных факторов влияющих на долговую устойчивость. Своевременная оценка факторов, и поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей региональных органов власти. Поэтому разумная заемная политика субъектов Российской Федерации является драйвером для роста возможностей в частном секторе, которая обеспечивает развитие региональной экономики в целом.
Библиографический список
1. Куцури Г.Н., Элларян С.А. Долговая устойчивость государственных финансов Российской Федерации // Экономика и предпринимательство. - 2015. - 3-2 (56-2). - С. 351355.
2. Каримова Л.А. Устойчивость бюджетов субъектов РФ в условиях нестабильной экономики / Л.А. Каримова, Д.В. Пантюкова // Устойчивое развитие российских регионов: экономическая политика в условиях внешних и внутренних шоков: сборник материалов XII международной научно-практической конференции, г. Екатеринбург, 17-18 апреля 2015 г. - Екатеринбург : [УрФУ], 2015. - С. 295-306.
3. Доклад МВФ. Электронный ресурс, URL:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2014/POL032714A.htm
4. Ермакова Е.А. Система качественных критериев для оценки эффективности долговой политики субъекта РФ // Финансы и кредит. - 2013. - №46. - С. 27-33.
5. Ермакова Е.А. Методические подходы к оценке эффективности долговой политики субъекта РФ // Финансы и кредит. - 2014. - №28 (604).
6. Мильчаков М.В. Региональные бюджеты: формирование государственного долга и финансирование расходов // Финансовый журнал. - 2016. - №3.
7. Козельский В.Н. Влияние долговой нагрузки на состояние и направление развития регионов // Финансы и кредит. - 2014. - №8. - С. 46-48.
8. Савинова Е.В. Управление государственным долгом субъектов Российской Федерации // Приволжский научный вестник. - 2016. - №2. - С. 82
9. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. - Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации, 2017 -URL: http://www.minfin.ru / (дата обращения: 21.05.2017).
10. Солдаткин C.Н. Оценка долговой устойчивости субъекта Российской Федерации как элемент региональной долговой политики // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2014.
DEBT SUSTAINABILITY OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS K.O. Tarba, graduate student
Financial university under the Government of the Russian Federation (Russia, Moscow)
Abstract. This article describes the main problems of debt sustainability of the subjects of the Russian federation. The purpose of the article is the analyses of governmental debt of the subject of the Russian federation. The analyses of debt dynamics since 2011 year till 2016 year. The recommendations on optimization of debt policy of the subjects of the Russian federation are presented. The model of the orientation of the subjects for plan compilation is offered. The methods of implementation of the control of governmental debt.
Keywords: debt sustainability, subjects of the Russian Federation, balanced budget, budget deficit, public debt, budget expenditures, budget receipts, gross regional product.
