CC BY
125
ГОСУДАРСТВО И СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
УДК 334.021.1 (351/354)
ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ, ЧАСТНЫХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Шестакова Светлана Вячеславовна, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, iremar@mail.ru,
Хаванова Наталья Владимировна, доктор экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, kaf gmu 2010@mail.ru,
Новикова Наталья Геннадьевна, доктор экономических наук,
проректор
ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,
г. Москва
Статья раскрывает особенности развития отношений органов власти и организаций различной формы собственности в условиях целенаправленного совершенствования системы государственного управления в целом и предоставления государственных и муниципальных услуг в частности. Значительное внимание уделено рассмотрению положительного зарубежного опыта в привлечении частных компаний в качестве посредников для предоставления услуг, которые могли бы быть переданы на аутсорсинг. В качестве основной причины отставания России в развитии государственно-частного партнерства в указанной сфере называется слабость нормативно-правового обеспечения не только предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, но и правовых основ государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: нормативно-правовая база электронного правительства на федеральном уровне, государственная услуга, государственно-частное партнерство, государственно-государственное партнерство, система межведомственного взаимодействия
WAYS TO SOLVE PROBLEMS OF COOPERATION BETWEEN STATE, PRIVATE AND NONPROFIT ORGANIZATIONS IN ELECTRONIC STATE AND MUNICIPAL SERVICE PROVISION
Shestakova S.V., Khavanova N.V., Novikova N.G.
The summary: Article reveals peculiarities in the development of relations between authorities and various ownership organizations in conditions of purposeful improvement of a public administration system as a whole and providing state and municipal services in particular. Great attention is given to considering positive foreign experience in involving
private companies as intermediaries for providing services which could be transferred to outsourcing. The main reason for Russia’s underrun in the state and private partnership in the specified sphere development is weakness of regulatory support of not only providing state and municipal services in electronic form, but also of state and private partnership legal bases.
Key words: electronic government regulatory base at federal level, state service, state and private partnership, state and state partnership, interdepartmental interaction system
Несмотря на то, что в течение последнего десятилетия темпы роста рынка ИКТ в России были одними из самых высоких в мире (более 20% ежегодно), отставание от ведущих мировых экономик не уменьшается. Общий уровень развития информационного общества и электронного правительства в России по общемировым меркам крайне низок. При условии, что страна намерена развиваться, придерживаясь линии инноваций, а ее стратегия будет направлена на вливание в информационное сообщество, в центре внимания должны быть аспекты организации эффективной информатизации экономической и социальной сферы, которая бы полностью соответствовала не только европейской планке, но и стандартам мирового уровня. Существующая стратегия развития информационного общества определяет задачу вхождения РФ в двадцатку ведущих стран мира по уровню развития информационного общества и десятку стран по уровню развития ИКТ-инфраструктуры.
В течение последних нескольких десятилетий поиск более эффективных методов предоставления государственных услуг гражданам и бизнесу был постоянной задачей органов государственного управления во всем мире. В Европе и Северной Америке в целом доминировала тенденция снижения роли правительств в предоставлении государственных услуг в определенных областях их деятельности и поощрения частного и некоммерческого секторов увеличивать их роль в этом деле. В последние десятилетия правительства в промышленно-развитых и развивающихся странах стремятся оказывать государственные услуги в рамках новых моделей рабочих отношений между самими государственными органами, между государственными органами и частными и некоммерческими организациями. Эти инновации в предоставлении государственных услуг приводят к все более равноправным моделям партнерства на основе сотрудничества и использования передовых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).
Ознакомиться с перечнем государственных и негосударственных органов, продвигающих государственно-частное партнерство (ГЧП) в различных странах, можно на сайте ООН [8]. Стэнфордский университет провел сравнительное исследование органов руководства ГЧП в различных странах мира [3]. Основные выводы исследования:
Универсальная модель успешного ГЧП-ведомства не обнаружена. Но многие ведомства из разных стран мира оказались скопированными с ГЧП-ведомства Великобритании (Partnerships UK) [9]. Успешность и эффективность любого ГЧП-ведомства в значительной степени зависит от адаптивности его институциональной структуры к особенностям правительства, в которое оно входит. В конечном итоге формирование, функции и структура ведомства должны определяться потребностями юрисдикции, частью которой оно является.
Со временем относительное позиционирование ГЧП-ведомства неизбежно меняется. По мере того как созревают ГЧП-программы, а игроки в отраслях на национальном рынке ГЧП приобретают профессионализм, возникают новые требования к процессам консультирования и мониторинга, осуществляемым ведомством. От ГЧП-ведомства ожидают выполнение ключевой роли в разработке и мониторинге устойчивого потока инфраструктурных ГЧП-проектов.
В России в настоящее время отсутствует выделенный государственный орган руководства развитием ГЧП, причем в этом случае правильнее было бы говорить о единице сектора государственного управления.
Летом 2003 года правительство Великобритании опубликовало свою новую политику по стимулированию сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций в предоставлении электронных государственных и муниципальных услуг и пригласило граждан обсудить ее. В документе «Политические рамки для смешанной экономики в предоставлении услуг электронного государства»[6] были изложены как цели, так и обоснование новой политики. Здесь же были частично перечислены как препятствия успеху такого сотрудничества внутри самого правительства и вне его, так и способы преодоления этих препятствий.
Предложение новой политики имело под собой серьезную причину: прогресс в реализации всего потенциала создаваемого э-правительства Великобритании был удручающе медленным. Намерение правительство быстрейшим образом добиться существенного преобразования общественных услуг потребовало использовать более эффективно как возможности частных и некоммерческих организаций, так и ИКТ-технологий.
Если бы этого не произошло, общественные услуги рисковали продолжать становиться все более не прозрачными на фоне более персонализированной и гибкой электронной коммерции, развиваемой частным сектором. В результате стремление развивать многоукладную экономику в секторе предоставления электронных услуг
приобрело важное политическое значение, а новый политический документ стал двигателем перехода к этой экономике.
Иными словами, в документе правительства предлагалось создание рынка, на котором организации частного и некоммерческого сектора выступают в качестве посредников между гражданами и правительством. Посредники из частного и некоммерческого сектора были определены в этом документе как организации, предлагающие услуги, направленные на избранные группы клиентов, будь то граждане или предприятия. Кроме того, они отличались от организаций, предоставляющих услуги по поручению правительства.
Посредники должны были стать скорее агентами клиентов и иметь интерфейс с правительством, а не агентами самого правительства. Политические рамки базировались на совокупности принципов. Эти принципы, помимо прочего, включали спецификацию набора услуг, которые могли предоставлять посредники, и рабочих отношений между посредниками и правительством.
Политические рамки определили понятие, роль и функции посредников. Хорошим примером посредничества можно считать новый процесс «покупки» онлайн талонов оплаты налога на автомобили. В России оплата налога на автомобиль никак не связана с прохождением техосмотра, в Великобритании для ежегодной оплаты налога на автомобиль нужно представить в соответствующее ведомство талон техосмотра и страховку автомобиля, талон оплаты налога (car tax disc) помещается в специальный держатель (holder) на внутренней стороне ветрового стекла автомобиля. Как Автомобильной Ассоциации Великобритании (Automobile Association, AA - компания, страхующая автомобили, обучающая водителей, предоставляющая техническую помощь на дороге, выдающая кредиты и консультирующая по автомобилям. Раньше была некоммерческой организацией, затем в 1999 г. стала частной компанией с ограниченной ответственностью, принадлежит сотрудникам и трем частным инвесткомпаниям.), так и Объединению автомобилистов RAC (Компания с ограниченной ответственностью) было предложено разрешить включить в их традиционные пакеты услуг автомобилистам предоставление своим членам через Интернет услуг по получению талонов оплаты налога на автомобили. Обе организации могли бы выполнять необходимые онлайновые транзакции с правительством от имени своих членов и конкурировать друг с другом в этом деле.
Можно предположить, что такие посредники, как описаны в этом примере, способны играть важную роль в общей стратегии строительства электронного
правительства, так как он демонстрирует всем министерствам возможность активно подключать посредников к предоставлению своих услуг. Время, когда само государство предоставляет все электронные услуги, скоро пройдет. Кроме того, один из ключевых принципов новой политики состоит в том, что предложения посредников должны отклоняться государством только в случаях явных конфликтов интересов государства и посредников. С точки зрения государства, если все пойдет хорошо, за три года будет создана многоукладная экономика предоставления государственных услуг, в которой потребители (граждане и предприятия) смогут нанимать посредников из
государственного, частного или некоммерческого секторов для создания потребителям наиболее удобных способов обращения к государственным услугам.
Правительство Великобритании сформировало набор принципов, направленных на регулирование поведения всех участников многоукладной экономики (таблица 1). Эти принципы определяют спектр услуг, которые посредники могут предлагать, и характер отношений между посредниками и государством. Стоит отметить ряд вопросов в связи с этими принципами, поскольку они указывают на некоторые из основных проблем, стоящих перед любым правительством, которые реализуют рассматриваемую политику посредничества.
Принципы с 1 по 5 вместе с принципами 10 и 11 направлены на стимулирование заинтересованности частного и некоммерческого секторов в посредничестве. Первые три принципа гарантируют субъектам из этих секторов максимальную степень свободы для маневра в области услуг, которые могут быть предложены, а также подтверждают, что эти услуги могут быть предложены максимально широкой клиентской аудитории.
Принципы 4, 5 и 10 спроектированы так, чтобы было ясно, что реализация этой политики не должна страдать от проблем, которые были характерны государственночастным отношениям в прошлом. К таким проблемам относятся: отказ ведомств сотрудничать с внешними организациями, тенденция к затягиванию сроков переговоров и волокита с предоставлением доступа к правильным людям и информации.
Предчувствие и сопротивление этим тенденциям имеет важное значение и может только приветствоваться. Принцип 11 обнадеживает возможных посредников, подтверждая, что они не будут страдать от ограничений, используя собственные бренды при оказании услуг.
Остальные из 12 принципов поднимают важные вопросы оплаты работы посредников правительством, правовых обязательств посредников и предотвращения антиконкурентной практики со стороны какого-либо доминирующего игрока на рынке.
Таблица 1 - Принципы вовлечения посредников в смешанную экономику № Принцип
1. Посредники - это организации, предлагающие услуги, нацеленные и заточенные на избранные группы клиентов, будь то граждане или компании. Они не предлагают услуги от имени государственного сектора и не должны представлять себя в качестве представителей государства. Посредник выступает в качестве агента конечного потребителя
2. Посредники должны иметь возможность свободно предлагать свои услуги любым клиентам
3. Посредники имеют право предлагать любые легальные продукты или услуги
4. Министерства могут отклонять предложения посредничества только на основании очевидного конфликта предложения с политикой ведомства или когда соглашение с конкретным посредником будет препятствовать предоставлению той же услуги другими посредниками
5. Переговоры о посредничестве на каждом этапе от рассмотрения предложения до заключения договора должно быть ограничено по времени
6. Партнерские отношения с посредниками будут работать лучше, если обе стороны имеют естественный взаимный интерес в совместной деятельности и посреднику не требуется вознаграждение. В некоторых случаях, однако, посредники могут получать справедливое вознаграждение
7. Любые требования к посредникам возмещать потребление ресурсов государственного сектора должны удовлетворяться в соответствии с существующими указаниями казначейства
8. Посредники должны соответствовать требованиям законодательства, которые позволяют им эффективно посредничать в предоставлении государственных услуг
9. Посредники и ведомства должны применять одни и те же государственные технические стандарты для обеспечения интероперабельности и обмена информацией
10. Посредники могут ожидать предоставления им эффективного и экономичного доступа к государственным информационным и человеческим ресурсам, с тем чтобы успешно выполнять свою роль в предоставлении государственных услуг
11. Посредники могут использовать свои собственные торговые марки
12. Посредники не должны злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке
В России в настоящее время Госдума не планирует подготовку единого федерального закона о государственно-частном партнерстве, однако законопроект о ГЧП активно предлагается на региональном уровне. В России уже действует Федеральный закон от 2005 года N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», однако эксперты считают, что для развития концессий необходимо устранить целый ряд недостатков.
Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации уже приняты свои законы по ГЧП (Санкт-Петербург, Томская область, Республика Дагестан и др.). Представители регионов сетуют на сложность разработки региональных законов о ГЧП, которая заключается как раз в отсутствии единого федерального закона. Представляется, что именно государственно-частное партнерство и концессионные соглашения должны стать действенным инструментом по дальнейшему выходу России из кризиса.
Помимо отсутствия в законах и нормативно-правовой базе указаний на возможность предоставления государственных и муниципальных услуг через посредников, следует упомянуть о других, возможно не менее высоких, барьерах на пути
посредничества, если даже оно было бы разрешено. Согласно документам Минэкономразвития России [10], разработанным во исполнение пункта поручения Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (от 29 июня 2010 года), было реализовано проведение комплексного анализа действующего законодательства. В результате на рассмотрение Комиссии представлены предложения по корректировке нормативных правовых актов, необходимых для формирования в Российской Федерации единой системы ведения нормативно-справочной информации в целях оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Основными выводами проведенного анализа было выявление:
- фактического отсутствия в нормативных правовых актах обязательных для выполнения требований к стандартизации информационных технологий и программного обеспечения, используемого в государственных информационных системах, необходимых для обеспечения межведомственного обмена информацией;
- отсутствия в нормативных правовых актах единых чётких требований к справочникам, классификаторам и схемам данных информационных систем, используемых в межведомственном информационном обмене;
- отсутствия в нормативных правовых актах единых и обязательных для реализации всеми федеральными, региональными и муниципальными органами власти механизмов предоставления информации и оказания государственных услуг в электронном виде.
Таким образом, можно отметить, что государственно-государственное партнерство (ГГП) министерств и ведомств для совместного предоставления услуг гражданам и бизнесу в режиме одного окна (заметим, как по горизонтали, так и по вертикали) не имеет пока в РФ законодательного и подзаконного обеспечения. Здесь, в первую очередь, возникают вопросы юридической ответственности за конечную услугу при совместной ее реализации несколькими министерствами и ведомствами.
Имеется законодательное и подзаконное обеспечение, техническая документация, обеспечивающие только реализацию системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Такой вид взаимодействия можно назвать государственногосударственным партнерством (ГГП), т.е. партнерством министерств и ведомств при предоставлении услуг гражданам и бизнесу. При предоставлении определенной государственной услуги одно министерство или ведомство является головным, с которым
взаимодействует клиент, а остальные оказывают головному министерству или ведомству сервисы, необходимые для предоставления услуги.
ГГП-партнерство необходимо в случае, когда органу государственной власти (ОГВ), ответственному за предоставление определенной государственной услуги гражданам (бизнесу) в режиме одного окна, нужны документы или информация от других ОГВ. При этом они предоставляют «головному» органу не услугу, а сервис, по терминологии российских органов власти.
В рамках ГГП партнеры взаимодействуют через СМЭВ: на орган власти, ответственный за предоставление информации и документов, возлагается разработка электронного сервиса, а на орган власти, ответственный за оказание государственной услуги (исполнение функции), - подключение электронного сервиса.
Таким образом, ниша по развитию малого и среднего бизнеса в сфере посредничества при предоставлении государственных услуг организациями ГЧП-партнерства и государственно-некоммерческого партнерства (ГНП) в России остается совершенно свободной. Технология аутсорсинга (выведения непрофильных функций и видов деятельности за рамки органов власти и организаций государственного сектора экономики) является одной из наименее реализованных на практике управленческих технологий, упомянутых в федеральных и региональных программных документах, касающихся проведения административной реформы, реструктуризации органов власти и государственных учреждений, повышения эффективности бюджетных расходов. Как показывают проведенные исследования, причинами недоиспользования потенциала аутсорсинга являются, прежде всего, недоработанность (или полное отсутствие) региональной правовой базы и недостаток опыта практической реализации подобных проектов. При этом следует отметить отсутствие заботы Минэкономразвития в части развития партнерств в этой сфере.
Для внедрения ГЧП-партнерства в сфере предоставления государственных и муниципальных электронных услуг гражданам и бизнесу в России можно порекомендовать:
- образовать орган формирования и надзора за рынком ГЧП в указанной сфере;
- поручить этому органу сформировать стратегию внедрения ГЧП в рассматриваемой сфере;
- ввести необходимые законодательный изменения в Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и другие законы.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».
3. Proceedings Public-Private Partnerships in Infrastructure Days 2008. December 1518, 2008. Washington, D.C. - World Bank, World Bank Institute, 2009.
4. Дрожжинов В.И. Исследование «Новые бизнес модели для электронного правительства в Российской Федерации». М.: EuropeAid/126204/SER/RU Проект G2C по поддержке э-правительства Российской Федерации.
5. Дрожжинов В.И. Сравнительный анализ российской государственной программы «Информационное общество 2011-2020 гг.» и европейской стратегии электронного развития на период до 2020 г. М.: EuropeAid/126204/SER/RU Проект G2C по поддержке э-правительства Российской Федерации.
6. Политические рамки для смешанной экономики в предоставлении услуг электронного государства. Офис электронного посланника, май 2003 г.
7. Системный проект формирования в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, 2010.
8. http://www.unescap.org/ttdw/ppp/PPPUnits.html. (Дата обращения: 10.08.12).
9. http://www.partnershipsuk.org.uk/PUK-Background.aspx. (Дата обращения: 02.09.12).
10. Анализ действующего законодательства и разработка предложений по
корректировке нормативных правовых актов, необходимых для формирования в Российской Федерации единой системы ведения нормативно-справочной информации в целях оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Минэкономразвития, 54 с., 25 августа 2010г. [Электронный ресурс]:
http://www.economy.gov.ru/minec/activity. (Дата обращения: 14.09.12).
11. /sections/inf0rientedSoc/doc20100825_08. (Дата обращения: 14.09.12).
