CC BY
101
УДК 347.73:342.536
В. В. Бехер
Публичные слушания как один из механизмов реализации принципа прозрачности бюджетного процесса
В статье рассматриваются вопросы о роли публичных слушаний в бюджетном процессе; анализируется сущность принципа прозрачности в бюджетном процессе. Автором исследуется и доказывается положение о необходимости экспертного заключения в бюджетном процессе, в частности при проведении публичных слушаний.
The questions about the role of the public hearing of the budget process, analyze the essence of the principle of transparency in the budget process. The author of the study and make a point about the need for an expert opinion in the budget process, in particular in the public hearing.
Ключевые слова: бюджетный процесс, публичные слушания, принцип прозрачности, эксперт, межбюджетные трансферты.
Key words: budget process, public hearings, transparency, expert, budget transfers.
Основным принципом бюджетного процесса в Российской Федерации является принцип прозрачности (открытости), регулируемый ст. 36 Бюджетного кодекса РФ. Данный принцип означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между за-
© Бехер В. В., 2013
конодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией)
Повсеместное соблюдение и реализация данного принципа направлены на прозрачность осуществления наиболее важной стадии бюджетного процесса - исполнение бюджета, вследствие чего повышается эффективность функционирования данной стадии как по доходной, так и по расходной его части.
Весьма важную роль исполнение принципа прозрачности играет на уровне как субъекта Российской Федерации, так и муниципальных образований. Именно на основе исполнения региональных и местных бюджетов (проекты законов о бюджетах, проектов законов об утверждении отчетов об исполнении бюджетов) составляется среднесрочный финансовый план, на базе которого формируется консолидированный бюджет. Таким образом, четкая реализация указанного принципа в конечном итоге неукоснительно приводит к результативности бюджетного процесса государства в целом.
Вместе с тем следует констатировать неоднозначное положение России в рейтинге Индекса открытости бюджета. Это единственный независимый измеритель государственной бюджетной деятельности, признанный на международном экспертном уровне. Он составляется один раз в два года Международным бюджетным партнерством (МБП) и оценивает наличие в каждой стране восьми ключевых бюджетных документов и их полноту, контроль со стороны законодательной власти и высших контрольных органов, а также возможность участия граждан в обсуждении бюджета. Анкеты из 123 вопросов заполняются экспертами по бюджетной политике, которые «не имеют установившихся отношений с правительством страны». В 2011 г. в обзор вошли 96 государств1.
В России проект бюджета, говорится в исследовании МБП, недостаточно полон: отсутствуют данные по определенным видам финансовой деятельности, в том числе информация о внебюджетных фондах, квазифискальных операциях, налоговых расходах, непредвиденных и будущих обязательствах, а также финансовых и других активах. Гражданский бюджет, предназначенный для общественности, не знакомой с госфинансами, не составляется, критикуют эксперты.
1 Данные с сайта Газета. Ru: http://www.gazeta.ru/frnancial. Дата обр.: 20 апр. 2012 г.
204
Принцип прозрачности на территории субъекта РФ и муниципального образования проявляется в механизме проведения публичных слушаний. Согласно ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 28.09.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. В частности, на публичные слушания должен выноситься проект местного бюджета и отчет о его исполнении.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Так, ст. 16 решения Саратовской городской думы от 18.12.2005 № 67-649 (ред. от 24.06.2010) «Об Уставе муниципального образования “Город Саратов”» также предусмотрено проведение публичных слушаний. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется Положением о публичных слушаниях, утверждаемым городской думой. Процедура, установленная данным правовым актом, состоит из нескольких этапов: 1) предварительная публикация проекта областного бюджета и годового отчета об исполнении областного бюджета, выносимая на публичные слушания; 2) в течение 10 дней с момента опубликования заинтересованными гражданами и общественными организациями в адрес ответственного лица направляются аргументированные замечания и предложения по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении
205
областного бюджета; 3) секретарь, назначаемый ответственным лицом за проведение публичных слушаний, обобщает предложения и замечания, высказанные гражданами и общественными организациями в ходе проведения публичных слушаний; 4) проведение публичных слушаний, в ходе которых ведется протокол, который подписывает председательствующий; 5) по результатам рассмотрения замечаний и предложений граждан и общественных объединений по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении областного бюджета оформляется итоговый документ (заключение о результатах); 6) публикация заключения о результатах.
По итогам проведения публичных слушаний могут быть приняты резолюции, рекомендации и обращения: представительному органу муниципального образования; главе муниципального образования; жителям муниципального образования; органам государственной власти; предприятиям, учреждениям и организациям, расположенным на территории муниципального образования и т. п.
Рекомендации органов государственной и муниципальной власти могут также содержать изложение и альтернативных точек зрения по обсуждаемому вопросу. Данные решения носят рекомендательный характер, т. е. не являются обязательными для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.
Учитывая сложность и значимость вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений необходимо тщательно планировать и готовить публичные слушания с привлечением экспертов, специалистов, авторитетных жителей муниципального образования, представителей различных политических сил и общественных объединений.
В число мер, обеспечивающих надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить по крайней мере следующие: информирование населения о ходе подготовки публичных слушаний; привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ; анализ материалов, представленных инициаторами проведения публичных слушаний; подготовка экспертных заключений по представленным материалам; подготовка проектов решений, предлагаемых для рассмотрения на публичных слушаниях; заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также представление их жителям.
Для осуществления данных мероприятий необходимо тесное сотрудничество представительного органа муниципального образования со средствами массовой информации. В крупных муниципальных образованиях с развитой информационной сетью итоговые материалы публичных слушаний могут быть опубликованы в газетах, специальных и иных изданиях, представлены на радио и телевидении. По наиболее важным вопросам материалы и стенограммы публичных слушаний могут быть изданы отдельной брошюрой. В небольших муниципальных образованиях итоговые материалы публичных слушаний могут быть получены каждым жителем в установленном месте либо распространены по почте. В любом случае краткое изложение и итоговый документ публичных слушаний должен быть обнародован тем или иным образом не позднее чем через 10-15 дней со дня их проведения.
Население муниципального образования через определенный период целесообразно информировать о результатах рассмотрения рекомендаций и обращений, принятых на публичных слушаниях, а также о тех мерах, которые приняты по результатам этих обращений. В случае принятия представительным органом или главой муниципального образования решения, противоречащего рекомендациям публичных слушаний, указанные органы обязаны опубликовать (обнародовать) мотивы принятия такого решения.
Материалы публичных слушаний в течение всего срока полномочий депутатов представительного органа и главы муниципального образования должны храниться в указанных органах, а по истечении этого срока сдаются на хранение в муниципальный архив. Срок хранения в муниципальном архиве материалов публичных слушаний определяется представительным органом муниципального образования и не может составлять менее четырех лет.
Организация и проведение публичных слушаний требует привлечения не только организационных, информационных, аналитических, но и финансовых ресурсов на всех этапах.
В соответствии с решением собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 28.08.2008 № 608/48-03 (ред. от 29.04.2010) «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Энгельсском муниципальном районе» после официального опубликования проекта закона Саратовской области об областном бюджете на очередной год глава администрации Энгельсского муниципального района в течение 30 дней представляет проект решения о бюджете Энгельсского муниципального
района главе Энгельсского муниципального района для вынесения на публичные слушания.
Публичные слушания назначаются постановлением главы Энгельсского муниципального района, которое подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее пяти дней со дня его принятия.
Срок проведения публичных слушаний со дня опубликования постановления главы Энгельсского муниципального района о проведении публичных слушаний до дня проведения публичных слушаний не может быть менее пяти календарных дней.
Организатор публичных слушаний, определенный постановлением о назначении слушаний, не позднее пяти дней со дня проведения публичных слушаний, составляет заключение о результатах публичных слушаний и не позднее трех дней со дня подписания заключения направляет его главе Эн-гельсского муниципального района для официального опубликования (обнародования).
Более того, на необходимость наличия экспертного заключения указывают в определенной мере и нормы ст. 136 БК РФ, где определяется перечень требований, предъявляемых в отношении трансфертов за счет средств федерального бюджета как бюджетами субъектов РФ, так и муниципальными образованиями.
Так, в субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляется одна из следующих мер:
1) подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
2) организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;
3) представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном
208
им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период). Именно в данном случае в комплекте указанных документов для повышения прозрачности бюджетного процесса в субъектах и муниципальных образованиях и необходимо экспертное заключение;
4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
5) иные меры, установленные федеральными законами.
Таким образом, в силу проведенного анализа действующего законодательства Российской Федерации участие эксперта с последующей подготовкой экспертного заключения на проект закона о бюджете/проекта отчета об исполнении бюджета видится необходимым.
Более того, в настоящее время являются нередкими случаи появления и роста субсидиарной задолженности бюджетных учреждений. Причиной этого является заключение различных договоров в целях оказания государственных услуг на суммы, превышающие лимиты бюджетных ассигнований, выделенных на то или иное учреждение, что неизбежно приводит к перерасходу бюджетных средств и к дефициту соответствующего бюджета в целом.
Таким образом, наличие достоверного экспертного заключения позволит избежать судебных конфликтов между участниками бюджетного процесса, в особенности между самими территориальными образованиями, а также между распорядителями и получателями бюджетных средств, либо указанный документ может быть положен в доказательственную базу в судебных разбирательствах, касающихся споров, следующих из административных правонарушений по взысканию штрафных санкций в связи с нецелевым использованием бюджетных средств, и споров, следующих из гражданских правоотношений о взыскании с казны Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования денежных сумм в порядке субсидиарной ответственности по долгам бюджетных учреждений.
