CC BY
115УДК 342.41 © О. А. Кожевников, 2022 РС!: 10.24411/1999-625Х-2022-386-251-256
Публичная власть, единая система публичной власти, государственная и муниципальная власть в конституционно-правовой доктрине и современной нормативной реальности
О. А. Кожевников, Уральский государственный юридический университет им. В. Ф. Яковлева, Уральский государственный экономический университет (г. Екатеринбург)
На основе анализа различных подходов конституционно-правовой науки к категории «публичная власть», а также исследования положений действующего законодательства в части реализации конституционно-правовой основы единой системы публичной власти в Российской Федерации автором делается вывод, что федеральный законодатель не только не учитывает в своей работе дискуссионные точки зрения на конституционно-правовые категории «публичная власть», «единая системы публичной власти» и др., но и своим регулированием вносит еще большую разобщенность и неопределенность в будущее правоприменение, что снижает уровень конституционных гарантий соблюдения прав и свобод человека и сдерживает формирование дальнейших конституционно-правовых основ российской власти.
Ключевые слова: Конституция РФ; публичная власть; единая система публичной власти; органы государственной власти; органы местного самоуправления; правовая неопределенность;
конституционная реформа 2020 года.
Public Authority, Unified System of Public Authority, State and Municipal Government under the Constitutional Legal Doctrine
and Modern Normative Reality
О. А. Kozhevnikov, Ural State Law University named after V. F. Yakovlev Ural State economic University (Yekaterinburg) [email protected]
The analysis of different approaches used by the constitutional legal science to the category of "public authority" as well the study of provisions of the current legislation in regard to the enforcement of the constitutional legal basis of the unified system of public authority in the Russian Federation enable the author to make the conclusion that in his work the federal legislator not only disregards the disputable points of view on the constitutional and legal categories of "public authority", "unified system of public authority", etc., but also by his regulation introduces even greater disunity and uncertainty into future law enforcement, which reduces the level of constitutional guarantees of observing human rights and freedoms and hinders the formation of further constitutional legal foundations of the Russian government.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation; public authority; unified system of public authority; governmental bodies;
local government; legal uncertainty; 2020 Constitutional reform.
Российская Федерация последние три года переживает масштабные перемены в экономической, политической и социальной сферах, во многом связанные с еще продолжающимся воздействием пандемии короновируса, реализацией принятых в июле 2020 г. изменений в текст Конституции РФ и влиянием санкций со стороны так называемых недружественных государств. Указанные перемены сопровождаются
и крайне динамичным развитием системы законодательства РФ, существенным моментом которого стало появление на федеральном уровне ряда нормативных актов, касающихся сферы публичной власти.
По прошествии почти 2 лет с момента внесения последних изменений в Конституцию РФ уже можно сделать вывод, что федеральным руководством нашего государства проводится целенаправленная политика
нормативного построения «вертикали власти» в рамках новой конституционно-правовой конструкции — единая система публичной власти. В частности, во исполнение положений Основного закона нашей страны были приняты и вступили в действие федеральные законы от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» 1 и от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» 2, на рассмотрении в Государственной Думе РФ находится законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» 3. Все указанные акты направлены на реализацию конституционных положений о формировании в России единой системы публичной власти с присущей ей конституционной целью реализации взаимодействия между ее структурными элементами для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ).
В статье 1 Конституции Россия провозгласила себя правовым государством. При этом одним из главных, определяющих признаков правового государства, безусловно, является верховенство права на всей его территории, что подразумевает приоритет правового регулирования над каким-либо иным, подчинение всех без исключения субъектов общественных отношений праву, особенно субъектов, наделенных властью. А поскольку правовое регулирование в государстве базируется на системе правовых актов, совокупность которых и составляет систему законодательства РФ, то видится очевидная взаимосвязь между качеством принимаемых в государстве нормативных актов, эффективностью регулирования правовых отношений и в конечном счете нацеленностью власти ограничивать себя и подчиняться праву.
В связи с этим представляется крайне важным обратить внимание на сформировавшуюся в последнее время тенденцию федерального законодателя принимать в сфере публичной власти нормативные акты, которые по своему содержанию лишь с большой натяжкой могут соответствовать критериям ясности, точности и недвусмысленности правовой нормы, которые неоднократно констатировались и Европейским Судом по правам человека, и Конституционным Судом РФ как необходимое условие всякого правового регулирования, предполагаю-
щим, что законодательный акт должен быть понятен как субъекту, права и обязанности которого он затрагивает, так и правоприменителю, чье усмотрение должно быть четко регламентировано данным законом [1, с. 4]. Для убедительности названных выводов остановимся на отдельных примерах.
Так, в Конституцию РФ в 2020 г. впервые в нашей конституционной истории была введена категория «публичная власть» 4. При этом ни в Конституции РФ, ни в последующих федеральных нормативных актах, принятых в развитие измененного текста Конституции РФ, законодатель не посчитал нужным раскрыть указанную дефиницию на уровне конкретной нормы права. Вместе с тем и в советский период нашей отечественной истории, и на современном этапе отсутствует единство в понимании публичной власти. Некоторые исследователи отождествляют ее с властью общественной. Л. А. Григорян отмечает: «Термин „публичная власть" означает всего лишь „общественная власть". А общественная власть существует в любом обществе» [2, с. 16]. Подобного мнения придерживался и Л. И. Каск, утверждавший, что «публичной властью» является и вся власть в родовом обществе. Равным образом можно называть власть при государственной организации «общественной властью» [3, с. 27].
Совершенно противоположная точка зрения у других исследователей, которые считают, что публичную власть нельзя отождествлять с общественной, публичная власть является синонимом государственной и политической власти. Например, И. М. Степанов отмечает: «Публичная, то есть политически организованная власть, есть власть господствующего класса...» [4, с. 82]. О наличии подобного понимания публичной власти писал и В. Е. Чиркин: «В отечественной литературе длительное время существовало убеждение (оно сохраняется иногда до сих пор), что публичная власть и государственная власть — это одинаковые явления. В свое время такой подход отразился на первоначальном переводе на русский язык Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.), когда словосочетания public power, public authority были поняты как «государственная власть» (впоследствии это было исправлено) [5, с. 6]. А. А. Югов в своих ранних исследованиях указывал, что публичная власть «есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел»: «Публичная власть — это всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллектив-
1 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Там же.
3 URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-?ysclid=l6osu62rhd655863023 (дата обращения: 20.05.2022).
4 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.
ных формах. Публичная власть — это особая и самостоятельная власть, не совпадающая по своему содержанию и объему с властью государственной. В известном смысле публичная власть, когда мы понимаем ее как власть народа в целом, есть высшая форма власти» [6, с. 12].
Острота противоречий относительно понимания содержания правовой категории «публичная власть» не снята до настоящего времени, даже после конституционных изменений 2020 г. Так, профессор М. В. Мархгейм отмечает, что «в конституционно-правовой доктрине институт публичной власти ординарно используется для обозначения совокупности органов, представляющих все ее уровни (в России это федеральный, субъектный, муниципальный) и функциональные ветви (традиционно это законодательная, исполнительная, судебная)» [7]. Профессор Н. И. Грачев публичную власть определяет как «особый слой людей, объединенный в систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами и реализующих тем самым общие интересы определенного территориального сообщества, преследующие цели его сохранения, воспроизводства и развития как целостной системы [8, с. 8].
Таким образом, очевидно, что в условиях отсутствия нормативного определения категории «публичная власть» и единства понимания ее в правовой доктрине, упоминание в тексте нормативных актов данного термина не способствует реализации основополагающего принципа построения правового государства — принципа правовой определенности. В связи с этим нам трудно согласиться с мнением ученых юридического института НИУ «БелГУ» Е. Е. Тонкова и А. Н. Нифанова о том, что конституционные изменения 2020 г. выступили своего рода «легальным и легитимным арбитром» в многолетней полемике по поводу существования в России публичной власти вообще и муниципальной власти в частности [9, с. 80]. Представляется, что ситуация с внедрением в конституционно-отраслевой оборот категории «публичная власть», развитие федерального законодательства в части реализации конституционных положений о публичной власти, наоборот, ярчайшим образом указало на усиление неопределенности и противоречивости в понимании сущности и содержания публичной власти на современном этапе исторического развития в РФ.
Начиная с 2020 г., в конституционно-правовую материю российского законодательства была внедрена и еще одна взаимосвязанная, но не идентичная публичной власти категория — единая система публич-
ной власти. В большинстве современных научных источников под системой понимается совокупность элементов произвольной природы, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность 5. Таким образом, система предполагает ее рассмотрение как объекта, прежде всего с точки зрения целого. Обращаясь к конституционно-правовому смыслу категории «единая система публичной власти», Конституционный Суд РФ в своем заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З указал, что она производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих «политический союз (объединение) многонационального российского народа, власть которого распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (статьи 5, 10, 11 и 12)» 6.
Принцип единства системы публичной власти и ранее находил выражение в практике Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32-П судом был отражен ряд позиций относительно единой системы публичной власти. В частности, было отмечено: «Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно — через референдум и свободные выборы, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1-3). Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление публичной власти в различных формах — исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований» 7. Таким образом, единая система публичной власти в конституционно-правовом аспекте рассматривается в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в совокупности как субъектов власти, исходящих от многонационального народа РФ.
Представляется, что с учетом именно такого понимания формулировалась ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, предусмотревшая, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Рос-
5 URL: https://gtmarket.ru/concepts/7091 (дата обращения: 20.05.2022).
6 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Там же.
сийской Федерации в целях осуществления взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Однако при внимательном рассмотрении системы федеральных законов, направленных на реализацию обозначенного конституционного положения, мы вновь сталкиваемся с неопределенностью и противоречивостью. Например, ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» под единой системой публичной власти определяет совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления.
Таким образом, в отличие от конституционного положения, состав единой системы публичной власти пополнился еще одной категорией «иные государственные органы». Кроме того, произошла очевидная коррекция целей взаимодействия между упомянутыми органами власти. В частности, в упомянутом Федеральном законе цели взаимодействия уже определены как соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства. Представляется, что указанная цель взаимодействия не только не идентична той цели, которая указана в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, но и не в полной мере отражает функциональное предназначение единства публичной власти: признание человека, его прав и свобод как высшей ценности, как смысла, содержания и применения законов, а также деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации).
Ситуация с нормативным и доктринальным пониманием категории «единая система публичной власти» еще более усложняется при анализе отдельных положений Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Прежде всего, Конституция РФ и данные Конституционным Судом РФ толкования внесенных в текст Основного закона текстуальных изменений, на наш взгляд, не предполагают наличия единой системы публичной власти в субъекте Российской Федерации, поскольку, как было отмечено ранее, сама категория «единая система публичной власти» про-изводна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа, что не может быть тождественно статусу субъекта РФ и проживающего на его территории населения. Возмущает крайне низкий уровень юридической техники изложения текста нормы ч. 3 ст. 1 данного Федерального закона, согласно которой
(при ее буквальном прочтении) в единую систему публичной власти в субъектах РФ включены федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, их территориальные подразделения, осуществляющие свои полномочия на территории субъекта РФ, органы государственной власти субъекта РФ, государственные органы субъекта РФ, органы местного самоуправления. Налицо никому не нужное дублирование единой системы публичной власти с федерального уровня на уровень субъекта РФ, при этом с нарушением конституционного принципа федерализма, поскольку федеральные органы власти и их структурные единицы никак не могут быть частью системы власти в субъектах РФ, поскольку они входят в состав федерального уровня единой публичной власти в РФ.
Вызывают искреннее удивление положения ч. 2 ст. 2 указанного Федерального закона, когда после определения принципов осуществления органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, своей деятельности, среди которых и принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, законодатель установил следующую цель взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ: создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах территории субъекта РФ. Обозначенная цель не совпадает не только с установленной в Конституции РФ целью образования и функционирования единой системы публичной власти, но и с целями указанной системы, обозначенными в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Можно ли при таких очевидных противоречиях и нестыковках вообще говорить о каком-либо единстве публичной власти и о верховенстве Конституции РФ? Имеющиеся разногласия в части закрепления в законодательстве России понятия «единая система публичной власти» представляют для правоприменителя возможность неограниченного усмотрения его содержания, приводящие к ослаблению гарантии конституционных прав и свобод, нарушению принципов равенства и верховенства закона на всей территории России.
16 декабря 2021 г. в Государственную Думу РФ был внесен проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Текст данного законопроекта вызвал неожиданно для разработчиков крайне бурную и во многом негативную реакцию экспертного сообщества. Представляя указанный законопроект в Государственной Думе РФ, его авторы указали множество
предпосылок для его принятия, но две из них они выделяли особо — это необходимость дальнейшей трансформации правовой основы единой системы публичной власти после принятия Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и наличие значительного числа изменений, которые вносились и продолжают вноситься в пока еще действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 8, который превратил его, по мнению П. Крашенинникова, в «лоскутное одеяло» [10]. Предлагаемый законопроект является уже четвертой попыткой трансформации отраслевого регулирования местного самоуправления в России за последние 30 лет, начиная с 1991 г., момента появления первого в Российской Федерации специального нормативного акта по вопросам местного самоуправления.
Даже самое беглое ознакомление с текстом названного законопроекта позволяет сделать вывод, что законодатель в очередной раз коренным образом «ломает» предыдущую систему правового регулирования и организации местного самоуправления, вводя новые подходы. Таким образом, уже в четвертый раз за период новейшей истории России мы наблюдаем не поступательное, целенаправленное конституционно-отраслевое, эволюционное развитие муниципальной власти, а революционный подход к формированию его очередных новых правовых основ по принципу «все прошлое неправильно, мы знаем, как сделать лучше в будущем». При этом особо следует отметить, что на официальном сайте Государственной Думы РФ к законопроекту не прилагается какого-либо значительного, обоснованного анализа состояния местного самоуправления и муниципальной власти, причин его не совсем удовлетворительного состояния, а также условий, способствующих появлению проблемных аспектов современного уровня развития муниципальной власти в России в целом и на ее отдельных территориях. Отсутствуют экономические, организационные, кадровые и иные прогнозные расчеты эффективности предлагаемых законопроектом правовых трансформаций основ местного самоуправления. Все сводится к банальной
фразе-обоснованию: «Надо исполнить положение Конституции РФ и включить местное самоуправление в единую систему публичной власти, тем самым „замкнуть" законодательную нормативную вертикаль появившейся в 2020 г. конституционно-правовой конструкции». Представляется, что это крайне непродуманный и глубоко утопичный подход, который вернет нас к ситуации принятия Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 г., когда в результате слабой проработки текста и поспешного его принятия в последующий 6-летний переходный период в него вносились многочисленные корректировки и изменения, что не могло не отразиться на темпах развития местного самоуправления.
В завершение нашего дискуссионного исследования следует подчеркнуть, что вопросы формирования и развития власти в России всегда были на острие научной дискуссии и на передовых позициях законодательного процесса. Если научные исследования феномена публичной власти отличает наличие множества мнений, концепций, дискуссий, то на уровне законодательства отмечается не только отсутствие какой-то стабильности в правовом регулировании, но и нарастание числа примеров неопределенностей, противоречий, неточностей в формулировках норм законодательных актов, что приводит к еще большим дискуссиям и неограниченным возможностям для усмотрения правоприменителей.
Публичная власть и ее правовое сопровождение, по нашему мнению, призвана реализовывать именно публичные интересы общества, которое она представляет. Именно ради этих интересов она существует в правовом демократическом государстве. В связи с этим вопросы конституционно-отраслевого закрепления публичной власти, ее организации и осуществления должны складываться в определенную устойчивую систему, обладающую относительно четкой внутренней организацией, структурой, иначе говорить о каком-либо единстве и структуре публичной власти не представляется возможным, а значит нарастает тенденция «отрыва» власти от ее первоисточника — народа. Это подрывает не просто конституционные основы, а основы конституционного строя РФ, которые являются «хребтом» существования нашего государства и дальнейшего поступательного развития российского общества.
Список литературы
1. Велиева Д. С., Пресняков М. В. Содержание конституционного принципа правовой определенности: стандарты «качества закона» и правоприменительные императивы // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2019. № 6.
2. Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965.
8 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Каск Л. И. О признаках государства // Правоведение. 1963. № 1.
4. Воробьева О. А. О понятии публичной власти // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2010. № 3(7).
5. Чиркин В. Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7(151).
6. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.
7. Мархгейм М. В. Обновление Конституции России: институциональный эскиз // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2020. № 7(122).
8. Грачев Н. И. Публичная власть как политико-правовая категория: понятие, основные признаки и формы // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2020. № 4(55).
9. Тонков Е. Е., Нифанов А. Н. Публичная власть в Российской Федерации: конституционный импульс осмысления // Управление городом: теория и практика. 2020. № 3(37).
10. Пенизев М. Доклад П. В. Крашенинникова в Государственной Думе РФ о реформе местного самоуправления: вопросов больше, чем ответов. URL: https://zakon.ru/blog/2022/01/30/doklad_pv_krasheninnikova_v_ gosudarstvennoj_dume_rf_o_reforme_mestnogo_samoupravleniya_voprosov_bols (дата обращения: 28.02.2022).
