Научная статья на тему 'Публичная дипломатия как ресурс внешней политики: проблема эффективности'

Публичная дипломатия как ресурс внешней политики: проблема эффективности Текст научной статьи по специальности «Политика и политические науки»

CC BY
2601
306
Поделиться
Ключевые слова
ПУБЛИЧНАЯ ДИПЛОМАТИЯ / ПОЛИТИКА / ГОСУДАРСТВО / МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ / МЯГКАЯ СИЛА / НАРОДНАЯ ДИПЛОМАТИЯ

Аннотация научной статьи по политике и политическим наукам, автор научной работы — Цветков Артем Юрьевич

Иногда методы традиционной дипломатии не в силах принести тех ощутимых результатов, которых от нее ожидают участники международных отношений. В этом случае встает вопрос о применении альтернативных вариантов дипломатической работы, в частности публичной дипломатии. Использование публичной дипломатии является важнейшей частью государственной политики и по сравнению с традиционной дипломатией обладает рядом преимуществ, рассматриваемых в данной работе. Статья раскрывает диапазон средств, используемых в рамках публичной дипломатии, описывает ее сущностные черты, плюсы и критерии успешности в рамках международных отношений.

Efficiency of public diplomacy as a resource in foreign policy

At times, traditional diplomatic methods are unable to accomplish meaningful results expected by the actors of international relations. Alternative ways of diplomacy are then needed, in particular public diplomacy. Its use is an important part of state policy and provides some advantages over traditional diplomacy that are described in this article. Methods used in public diplomacy, its features, advantages and criteria of its success in international relations are discussed.

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Публичная дипломатия как ресурс внешней политики: проблема эффективности»

А. Ю. Цветков

ПУБЛИЧНАЯ ДИПЛОМАТИЯ КАК РЕСУРС ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМА ЭФФЕКТИВНОСТИ

Мир, где кристаллизуется система международных отношений, кардинально порывающая с существовавшей прежде, открывает дополнительные возможности для дипломатии, вместе с тем предъявляя в ней качественно новые требования. Необходимость процедурно-коммуникационного обеспечения новой модели международного взаимодействия, темпы и интенсивность процессов, протекающих на глобальном и региональном уровнях, — таковы стимулы, побуждающие современную дипломатию к максимальному раскрытию своего потенциала.

Едва ли не главным ответом на перечисленные императивы стало бурное развитие публичной дипломатии. Согласно одному из определений, публичная дипломатия — это «.. .комплекс мер, используемых официальной дипломатией, направленных на изучение и информирование зарубежной массовой аудитории, а также влияние на общественное мнение за рубежом с учетом собственных государственных интересов» [1, о. 15].

Феномен публичной дипломатии возник сравнительно недавно [2]. Однако темпы ее институционального становления были таковы, что к настоящему моменту она представляет собой одну из доминирующих дипломатических практик. Активное развитие форм и методов публичной дипломатии, привлечение к достижению ею своих целей широкого спектра институтов власти и гражданского общества позволило ряду ученых говорить о возникновении наряду с традиционной дипломатией также «новой публичной дипломатии», учитывающей особенности информационной революции и эры интернета.

Сегодня искусное осуществление публичной дипломатии, грамотное использование так называемого гуманитарного ресурса во всех его проявлениях способны дать государству гораздо больше того, на что оно, казалось бы, могло рассчитывать по объективным показателям своей мощи. Это положение применимо в том числе и к обеспечению военно-политической безопасности, и к поддержанию климата, благоприятного для экономического сотрудничества.

Квалифицированное обращение к средствам публичной дипломатии или, напротив, пренебрежение ими в состоянии, соответственно, подкрепить или ослабить имеющиеся тенденции к интеграционному сближению; сгладить или обострить намечающуюся конфронтацию; помочь выйти из международной изоляции или закрепить маргинализацию; улучшить или ухудшить исход ведущихся переговоров; смягчить издержки финансовой и экономической зависимости или сделать их бремя еще тяжелее [3].

От продуманности публично-дипломатического сопровождения, от профессионализма разработчиков и исполнителей публично-дипломатических акций во многом зависит претворение военной силы, экономической мощи, выгодного геополитического положения в факторы внешнеполитического влияния или, наоборот, их «микширование».

Одним из неоспоримых преимуществ публичной дипломатии является предоставляемая ей гораздо большая свобода маневра в сопоставлении с пространством клас© А. Ю. Цветков, 2010

сической дипломатии. В рамках публичной дипломатии можно не только продолжать обмен мнениями по тем или иным злободневным вопросам, начатый в формате классической дипломатии — с выведением обсуждения (с учетом количественного расширения и качественного изменения аудитории) на принципиально новый эвристический и аргументационный уровень, — но и инициировать дискуссии, развертывание которых по тем или иным причинам в классическом формате представляется непродуктивным. Это свойство публичной дипломатии наделяет ее качеством дипломатии превентивной. Обладая возможностью опережающего формирования повестки дня, публичная дипломатия, помимо выигрыша инициативы, облегчает последующее освоение выдвинутых вопросов в рамках «классической» дипломатии. Конечно, существует круг вопросов, к которым прилагаются преимущественно традиционные дипломатические техники (например, проблемы разоружения или кризисного реагирования), однако сегодня преобладает тенденция поступательного продвижению публично-дипломатических технологий по всем направлениям дипломатии. Так, уже сейчас становится очевидной возможность влиять мерами публичной дипломатии на предупреждение и разблокирование кризисов, на конструктивное решение вопросов нераспространения оружия и т. д.

Поскольку ведущим инструментом дипломатии были, есть и в обозримом будущем останутся переговоры, постольку в миссию публичной дипломатии входит оптимизация позиций, занимаемых данной стороной переговорного процесса.

Конечно, опираясь на средства одной только публичной дипломатии, трудно подготовить почву для прочного и долговременного международного сотрудничества в отдельной области, но предотвратить или отсрочить формирование недружественных альянсов, смягчить негативное восприятие той или иной внешнеполитической акции — вполне реально.

Кроме того, подчеркнем, средства публичной дипломатии часто позволяют если не полностью обходить, то тем или иным образом смягчать ограничения, налагаемые на внешнеполитический курс членством в блоках или иных межгосударственных объединениях. В то же время проведение тех или иных внешнеполитических акций в формах классической дипломатии может быть осуществлено лишь под эгидой или при одобрении соответствующего объединения. Данное обстоятельство дополнительно свидетельствует об «окне» эксклюзивных возможностей, предоставляемых механизмами публичной дипломатии.

Диапазон средств, используемых в рамках публичной дипломатии, достаточно велик. Ситуативно они могут подразделяться на «гибкие» и «жесткие» (например, обращение к лидерам общественного мнения данной страны, имеющее целью побудить их оказать противодействие правительственному курсу). Однако по своей природе публичная дипломатия, безусловно, принадлежит к разновидностям «мягкой силы» и в качестве таковой обладает всеми ее преимуществами [4, р. 126].

В целом умело опирающееся на ресурсы публичной дипломатии государство имеет больше шансов освоиться в становящемся все более многомерным современном миропорядке. С появлением публичной дипломатии существовавшее ранее противопоставление «открытой» и «закрытой» дипломатии, дипломатии «народной» и дипломатии «элитной», было если не полностью снято то, во всяком случае, получило иной смысл.

Миссию публичной дипломатии можно интерпретировать в канве различных парадигм, присутствующих в теории международных отношений. Так, возможности, предоставляемые публичной дипломатией в плане отстаивания национальных интересов, ее способность улучшить соотношение сил в пользу того участника двусторонних или многосторонних отношений, кто, осознав перспективность публично-дипломатических

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

технологий в условиях массового общества и анархического по своей природе глобального мира, в наибольшей мере их освоил, позволяет осмыслить природу публичной дипломатии в категориях теории неореализма. В то же время взгляд на публичную дипломатию как на инвариант «мягкой силы»; осуществляемая в ее рамках апелляция к мнению не только властных инстанций, но и широких слоев населения; частое обращение к международному праву и гуманитарной (в том числе правозащитной) тематике — все это располагает к толкованию публичной дипломатии в терминах теории рационализма (либерализма). Наконец, конструирование посредством публично-дипломатических техник желательного образа государства (или, что, впрочем, пока бывает гораздо реже — наднационального института), сопровождающееся «изобретением» слагающих этот образ смыслов, внедряемых затем в сознание целевой аудитории, делает применимым к осмыслению данной проблематики и конструктивистский (постмодернистский) подход. Конечно, следует считаться с риском определенного несоответствия парадигмальных рядов, однако, как нам кажется, именно феномен публичной дипломатии отчетливо подтверждает кумулятивный эффект мультипарадигмальности в изучении различных акторов международных отношений и их интересов, а также неравнозначность составляющих ее методологической эклектики. Более того, представляется плодотворным использование в разработке теории публичной дипломатии методологического багажа иных, неполитологических дисциплин. Прежде всего речь идет о социальной и политической психологии, а также маркетологии и имажинологии.

В чем заключена специфическая сущность публичной дипломатии и что может быть положено в основу концептуализации этого понятия?

Сущностные черты публичной дипломатии можно подразделить на родовые (специфичные в целом дипломатии) и видовые (специфичные именно этому виду дипломатической активности). Соответственно, методологическую базу современных исследований, посвященных проблемам публичной дипломатии, образуют труды как по теории дипломатии в целом, так и касающиеся непосредственно публичной дипломатии.

Впрочем, здесь сразу же следует отметить, что дипломатия как таковая (в отличие от внешней политики или международных отношений) нечасто оказывается предметом фундированного философского и политологического анализа. С еще большим основанием это замечание можно отнести к степени изученности публичной дипломатии, ее форм и методов.

То, что публичная дипломатия обладает родовыми чертами, общими для всех направлений дипломатии, позволяет ее охарактеризовать одновременно как технологию и искусство налаживания и поддержания контактов между субъектами международных отношений.

Идеологические интенции, а также насущные политические и экономические интересы, не только мотивируют внешнеполитическое действие, но и накладывают свой отпечаток на формы его осуществления, в том числе на дипломатию. Публично-дипломатические практики, подобно дипломатическим практикам в целом, испытывают ощутимое влияние, оказываемое теми идеологическими и политическими импульсами, которыми определяется поведение данного субъекта международных отношений. Вместе с тем этим практикам присуща и немалая автономность. Мера относительной независимости от «наружных» политико-идеологических воздействий обуславливается для каждого конкретного случая уникальной совокупностью исторических, культурных и даже психологических предпосылок. И если чрезмерная обособленность от таких воздействий грозит «рутинизацией», опасным отчуждением дипломатических институтов от первичных по отношению к ним величин — национальной / наднациональной власти,

то недостаток такой автономии отрицательно сказывается на гибкости дипломатической тактики, обедняет арсенал используемых техник. В связи с чем методологически важно, во-первых, выявлять состав политико-идеологических влияний, оказываемых на выработку общей линии публичной дипломатии; во-вторых, определять динамику и пути их воздействий; в-третьих, оценивать — сквозь призму промежуточных и конечных внешнеполитических целей — результаты таких влияний.

Системный анализ публичной дипломатии предполагает целостное изучение ее функциональных (дипломатия двусторонняя и многосторонняя) и предметных (дипломатия в области «жесткой безопасности», коммерческая дипломатия, энергетическая дипломатия и т. д.) проекций. С учетом неуклонно повышающейся роли, которую приобретают в глобализующемся мире международные правительственные организации, значение публично-дипломатических мероприятий в рамках многосторонней дипломатии очевидно возрастает. Более того, именно в этой плоскости, как правило, происходит разработка и шлифовка наиболее результативных публично-дипломатических технологий. Следовательно, компаративное исследование публичной дипломатии подразумевает выяснение того, насколько удачно сравниваемые страны используют публично-дипломатическое сопровождение на площадках субрегиональных, региональных и глобальных международных институтов.

Сбор и анализ информации и сегодня выступает едва ли не главной составляющей дипломатической работы, но призвание публичной дипломатии состоит в продуцировании и последующем регулировании информационных потоков. По верному замечанию российского дипломата, на наших глазах «меняется содержание понятия “мощь государства”, при сохранении значительной роли военно-силового компонента на первый план все больше выдвигаются <... > интеллектуальные и информационные ресурсы влияния на партнеров и оппонентов»; «Образ страны напрямую влияет на степень доверия международного делового сообщества к политике ее правительства, и, значит, на ее инвестиционный и кредитный рейтинг. <... > При этом для создания нужного образа целых государств и народов активно используются возможности современных информационных технологий» [5, с. 12, 15]. Публичная дипломатия не просто разъясняет позиции представляемого государства по всему спектру сюжетов, значимых для международных отношений, но и осуществляет привлечение на эти позиции (или примирение с ними) влиятельных групп в национальном и мировом сообществе. Отсюда вытекает потребность в обстоятельном рассмотрении форм соответствующей информационной политики и ее итогов.

Успешность публичной дипломатии зависит, наряду с иными условиями, от некоторых организационных обстоятельств, в частности от наличия профилированных подразделений в недрах собственно дипломатической службы и их исправной работы, а также от сложной цепочки межведомственных взаимодействий. К тому же, в сравнении с остальными дипломатическими практиками, публичная дипломатия больше всего страдает от институциональной раздробленности: именно здесь наиболее рельефно и болезненно проявляет себя разлаженность и даже конфликтность действий агентов внешнеполитического действия, именно здесь с наибольшей очевидностью обнажается наличие политической воли, сконцентрированной на получении определенных результатов в международной сфере. Отсутствие такой воли, помимо прочего, означает отказ от конституирования субъектов публичной дипломатии или их десубъективацию. Поэтому исследователь публичной дипломатии неизбежно сталкивается с необходимостью определить структуры, так или иначе вовлеченные в реализацию публичной дипломатии, и оценить работоспособность соответствующей организационной цепочки.

В силу самой своей природы публичная дипломатия заключает в себе аксиологическую составляющую. В принципе процесс публичной дипломатии на протяжении всех своих стадий может быть описан как артикулирование/конструирование ценностей и распространение их на объект публичной дипломатии, представленной множеством «реципиентов». Поэтому анализ публичной дипломатии отдельных стран, и в том числе компаративные исследования в этой области, неизбежно предполагает внимание, уделяемое ценностным характеристикам.

Помимо уже названных аспектов исследований, освещающих публично-дипломатическую проблематику, несомненной значимостью обладает изучение семантического ряда публичной дипломатии, сложной взаимосвязи лексем и идеологем, обозначающих идеи и цели внешней политики. Особое значение этот ракурс приобретает в связи с демонстрируемой политической культурой Китая предрасположенностью к лозунговой фиксации программных и текущих, в том числе внешнеполитических, задач.

В отличие от традиционной, публичная дипломатия предполагает диалог не только с другими государствами или их объединениями, но и с негосударственными образованиями национального (гражданское общество в целом, отдельные группы интересов) и транснационального (международные неправительственные организации) уровней. Вместе с тем интенсивный диалог с гражданским обществом данной страны иногда оборачивается тем, что институции публичной дипломатии (а вернее, лица, их представляющие) настолько проникаются подходами «страны пребывания», что начинают отстаивать в приоритетном порядке именно их, подчас в разрез с интересами представляемого государства. Исследователь публичной дипломатии не может пройти и мимо вопроса о точности выбора «адресата», равно как и о содержательности предназначаемых этой целевой аудитории «посланий» (мероприятия публичной дипломатии).

В разных политических системах парламент, местные органы власти, предпринимательские круги и третий сектор располагают неодинаковыми возможностями влиять на выработку и осуществление внешнеполитического курса. Невнимание к этим, специфическим для каждой страны сферам, проявленное на этапе планирования публично-дипломатических мероприятий, чревато резким снижением отдачи от них. Учет своеобразия политических режимов и культур — значимый показатель эффективности публичной дипломатии, и в таковом качестве является предметом исследовательского анализа.

Размытые или не соответствующие действительности представления главного субъекта публичной дипломатии — государства/наднационального института — о своем удельном весе на мировой арене, а также о преследуемых интересах и их иерархии, явно понижают эффективность публичной дипломатии даже при ее широком и разностороннем использовании. Поэтому исследователь публичной дипломатии испытывает потребность в оценке адекватности этих исходных установок, во многом детерминирующих и наполнение внешнеполитической стратегии, и ее успех.

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

Активная публичная дипломатия облегчает национальной дипломатии в целом адаптацию к непрерывно меняющимся мировым реалиям. Действительно, по самому своему существу публичная дипломатия оказывается едва ли не наиболее инновационной из всех известных дипломатических практик. Помимо прочего, ее эффективность напрямую обусловлена усвоением и использованием новейших социокультурных технологий (прежде всего — коммуникативных и информационных). Отсюда вытекает, что соответствие публичных дипломатий рассматриваемых стран обозначенному выше критерию также подлежит анализу и конечной оценке.

Поскольку современная публичная дипломатия являет собой обширный набор меха-

низмов, совокупно раскрывающих ее потенциал, постольку следует выяснить, в какой степени в арсенал сопоставляемых публичных дипломатий включены указанные механизмы, а также установить причины, препятствующие использованию тех или иных положительно зарекомендовавших себя публично-дипломатических технологий.

К публичной дипломатии тесно примыкает так называемая народная дипломатия. Во многом у них общие реципиенты — гражданское общество, бизнес и «третий сектор», средства массовой информации. Но если проводниками публичной дипломатии выступают государственные (или аффилированные с ними) институты, то проводниками народной дипломатии выступают институты гражданского общества. Однако успешное решение задач, стоящих перед публичной дипломатией, на фоне происходящей в наши дни интернационализации практически всех видов человеческой деятельности немыслимо при игнорировании каналов дипломатии «народной». В связи с этим исследователь при изучении дипломатической практики конкретного государства должен установить, насколько согласованы стремления и сбалансированы усилия публичной и народной дипломатий данной страны.

Применение мер публичной дипломатии — своевременное и в надлежащем масштабе — нередко компенсирует дисбаланс ресурсов, которыми располагают участники двусторонних и многосторонних отношений. Поэтому в перечень вопросов, стоящих перед исследователем публичной дипломатии, входит оценка того, насколько полно отмеченная компенсирующая функция реализуется во внешнеполитических действиях изучаемых стран.

С одной стороны, основное поле публичной дипломатии — региональное / глобальное информационное и гуманитарное пространство. С другой стороны, следует избегать методологического просчета: нельзя забывать про многоликость публичной дипломатии. В интересах достижения своих целей она может обретать формы экономической дипломатии или так называемой дипломатии развития (провозглашающей своей задачей содействие разрешению структурных политико-экономических проблем стран Юга). Однако какой бы предмет потенциального международного сотрудничества не был формальным средоточием дипломатических усилий — от информатики до биоинженерии, — о присутствии публично-дипломатического вектора в подобных случаях сигнализирует происходящее в конечном итоге усиление привлекательности имиджа данной страны. Сказанное предполагает выявление публично-дипломатического измерения и у, казалось бы, весьма отстоящих от собственно публичной дипломатии направлений дипломатии — как в целом, так и в контексте отдельных мероприятий.

Наконец, существенным моментом, который следует учитывать как при осуществлении публичной дипломатии, так и при ее изучении, является осознание ее лимитов, границ ее возможностей. Переоценка публично-дипломатической активности, точно также как и недооценка, существенно снижает отдачу от публично-дипломатических мероприятий, даже безупречно с технической точки зрения реализованных, и, более того, способно нанести ущерб достижению общих целей внешней политики.

Завершая обзор узловых теоретико-методологических аспектов и трудностей, встающих при изучении проблем публичной дипломатии, укажем важные для изучения публичной дипломатии современных держав критерии эффективности, оперируя которыми исследователь может оценивать действенность как общей публично-дипломатической стратегии, так и реализующих ее частных мероприятий. Такими критериями, на наш взгляд, являются два индикатора: приближение к целям/отдаление от целей, объективно подлежащих достижению в рамках публичной дипломатии; полнота/фрагментарность мобилизации ресурсов, находящихся в распоряжении субъектов

публичной дипломатии. Предлагая такие критерии, мы во многом согласны с предложениями об оценке эффективности дипломатической деятельности, предложенными в монографии Д. Н. Барышникова и его коллег [1, с. 159-161]. Однако, по нашему мнению, обращение к экспертным оценкам — лишь средство для выявления динамики в действительно принципиальном вопросе: способствует ли деятельность в сфере публичной дипломатии приближению к определенным на уровне институтов государственной власти целям или отдалению от них.

Мы убеждены, что изучение публичной дипломатии конкретного государства, особенно применительно к отдельно взятому региону или проблеме, исходит из гипотезы, согласно которой ресурс публичной дипломатии обладает повышенной ценностью для государств, не способных быть самостоятельными центрами силы в условиях моноцен-тричной системы международных отношений, однако претендующих на статус региональных центров силы в условиях многополярного мироустройства. Именно для таких государств представляет особую актуальность близкое к совершенству владение навыками публичной дипломатии. К числу таких стран — mutatis mutandis — принадлежат, помимо прочих, два крупнейшие государства Евразии: Российская Федерация и Китай.

Литература

1. Барышников Д.Н., Костюк Р. В., Ткаченко С. Л. Эффективность дипломатии. СПб.: ВВМ, 2009.

2. Melissen J. The new public diplomacy: between Theory and Practice // Melissen J. (ed.) The new public diplomacy. Soft power in international relations. New York: Palgrave MacMillan,

2007. P. 3-25.

3. Cowan G., Arsenault A. Moving from Monologue to Dialogue to Collaboration: The Three Layers of Public Diplomacy // The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences.

Не можете найти то, что вам нужно? Попробуйте наш сервис подбора литературы.

2008. Vol. 616, N 1. P. 10-30.

4. Michalski A. The EU as a soft power; the force of persuation // Melissen J. (ed.) The new public diplomacy. Soft power in international relations. New York: Palgrave MacMillan, 2007. P. 124-144.

5. Иванов И. С. Внешняя политика России в эпоху глобализации. Статьи и выступления. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2002.

Статья поступила в редакцию 18 марта 2010 г.